守护自然生态空间

赵宏伟

2016年11月30日，国务院办公厅以国办发〔2016〕89号文，印发了《湿地保护修复制度方案》（以下简称《方案》）。《方案》分为总体要求、完善湿地分级管理体系、实行湿地保护目标责任制、健全湿地用途监管机制、建立退化湿地修复制度、健全湿地监测评价体系、完善湿地保护修复保障机制等7部分，共有25项具体内容。《方案》指出，湿地保护是生态文明建设的重要内容，事关国家生态安全，事关经济社会可持续发展，事关中华民族子孙后代的生存福祉。

确定目标：

到2020年湿地面积不低于8亿亩

《方案》在总体要求中明确：实行湿地面积总量管控，到2020年，全国湿地面积不低于8亿亩，其中，自然湿地面积不低于7亿亩，新增湿地面积300万亩，湿地保护率提高到50%以上。严格湿地用途监管，确保湿地面积不减少，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，全面提升湿地保护与修复水平。

据有关资料，我国湿地类型多、分布广、生物多样性丰富，湿地总面积为8.04亿亩，占国土总面积的5.58%，其中自然湿地面积约为7亿亩。我国实施了湿地保护工程，湿地保护和退化湿地恢复的面积不断扩大。截至2015年年底，我国有国际重要湿地49处，不同级别的湿地自然保护区600多个，湿地公园1000多个，湿地保护率达44.6%，初步形成了以湿地自然保护区为主体的湿地保护体系。

但是，我国湿地保护问题仍十分突出。据报道，2003—2013年全国湿地面积减少了约5094万亩。大规模的无序开发建设使许多湿地成为生态“孤岛”。部分流域劣Ⅴ类水质断面比例较高，污染导致湿地生态功能退化。部分湿地物种种群数量明显减少，有的湿地物种甚至濒临灭绝。

全国湿地面积不低于8亿亩的目标是如何确定的？国家林业局局长张建龙解释说，我国湿地总量不足，湿地流失破坏趋势仍未得到有效遏制。保持湿地总量不再减少，是湿地保护最紧迫的任务。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和国家“十三五”规划纲要等，均明确提出了到2020年湿地面积不低于8亿亩的要求。

根据测算，“十三五”期间通过积极恢复和扩大湿地面积，可新增湿地面积300万亩。同时，通过积极发展建设湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等，扩大湿地保护面积，可以实现湿地保护率提高到50%以上的目标。

明确任务：

建立完善的一系列湿地保护修复制度

《方案》提出了湿地保护修复的5项基本原则，即“坚持生态优先、保护优先的原则”“坚持全面保护、分级管理的原则”“坚持政府主导、社会参与的原则”“坚持综合协调、分工负责的原则”“坚持注重成效、严格考核的原则”。

“坚持全面保护”的提出是保护湿地理念的新发展，就是“将全国所有湿地纳入保护范围”，还要把湿地生态系统作为一个整体，统筹推进湿地的保护与修复。

《方案》提出拟建立完善的一系列湿地保护修复制度，主要包括6方面的内容。

（1）完善湿地分级管理体系。针对湿地生态区位、生态系统功能和生物多样性的重要性，将全国湿地划分为国家重要湿地（含国际重要湿地）、地方重要湿地和一般湿地，列入不同级别湿地名录，定期更新。对国家和地方重要湿地，要通过设立国家公园、湿地自然保护区、湿地公园、水产种质资源保护区、海洋特别保护区等方式加强保护，在生态敏感和脆弱地区加快保护管理体系建设。在国家和地方重要湿地探索设立湿地管护公益岗位，建立完善县、乡、村三级管护联动网络等。

（2）实行湿地保护目标责任制。确定全国和各省（区、市）湿地面积管控目标，逐级分解落实。经批准征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。到2020年，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，自然岸线保有率不低于35%，水鸟种类不低于231种，全国湿地野生动植物种群数量不减少。地方各级人民政府对本行政区域内湿地保护负总责。

（3）健全湿地用途监管机制。按照主体功能定位确定各类湿地功能，实施负面清单管理。进一步加强对取水、污染物排放、野生动植物资源利用、挖砂、取土、开矿、引进外来物种和涉外科学考察等活动的管理。严厉查处违法利用湿地的行为，造成湿地生态系统破坏的，由湿地保护管理相关部门责令限期恢复原状，情节严重或逾期未恢复原状的，依法给予相应处罚，涉嫌犯罪的，移送司法机关严肃处理。

（4）建立退化湿地修复制度。对未经批准将湿地转为其他用途的，按照“谁破坏、谁修复”的原则实施恢复和重建。坚持自然恢复为主、与人工修复相结合的方式，对集中连片、破碎化严重、功能退化的自然湿地进行修复和综合整治，优先修复生态功能严重退化的国家和地方重要湿地。建立湿地修复公示制度，依法公开湿地修复方案、修复成效，接受公众监督。

（5）健全湿地监测评价体系。国务院林业主管部门会同有关部门组织实施国家重要湿地的监测评价，制定全国湿地资源调查和监测、重要湿地评价、退化湿地评估等规程或标准，组织实施全国湿地资源调查，调查周期为10年。健全湿地监测数据共享制度，林业、国土资源、环境保护、水利、农业、海洋等部门获取的湿地资源相关数据要实现有效集成、互联共享。建立统一的湿地监测评价信息发布制度，规范发布内容、流程、权限和渠道等。

（6）完善湿地保护修复保障机制。各地区各有关部门要认真履行各自职责，进一步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制，形成湿地保护合力，确保实现湿地保护修复的目标任务。要发挥政府投资的主导作用，形成政府投资、社会融资、个人投入等多渠道投入机制。加强湿地基础和应用科学研究，突出湿地与气候变化、生物多样性、水资源安全等关系研究。面向公众开展湿地科普宣传教育，利用互联网、移动媒體等手段，普及湿地科学知识，努力形成全社会保护湿地的良好氛围。

市场展望：

湿地修复投资将不断加大

据有关资料，我国湿地保护工程的投资额从“十一五”的30.30亿元增至“十二五”的85.30亿元，增速达181%。

“十二五”期间，全国湿地保护工程规划总投资129.39亿元。其中，中央和地方分别投资55.85亿元和73.54亿元。该部分投资按项目分为湿地保护工程85.30亿元、重点湿地恢复工程13.91亿元、可持续利用示范工程5.40亿元、能力建设工程14.78亿元、湿地保护和恢复财政专项补助10亿元。

有关机构预计，“十三五”期间，我国湿地保护工程的投资额将达到240亿元。