美国反恐措施与人权保障问题研究

唐玮琳

恐怖主义犯罪作为一种危害性极强的犯罪活动，以制造社会恐怖为手段来危害社会公共安全为目的，侵害不特定多数人的生命权和财产权，破坏社会公共秩序与国家安全。而在美国，从2001年“9.11”恐怖袭击事件，到2013年的波士顿马拉松爆炸事件，以及2016年6月12日发生在美国南部城市奥兰多的大规模枪击事件，美国作为深受恐怖主义犯罪危害的国家，在反恐模式和价值抉择上将打击犯罪以维护国家安全作为首要目的。

一、美国的反恐模式与价值抉择

（一）美国的反恐模式

2001年“9.11”恐怖袭击后，布什政府将袭击定性为“外国侵略者对民主国家发动的战争”，并且布什依据总统的最高统帅权颁布行政命令，确立军事委员会和军事法庭对恐怖主义犯罪的管辖资格。大量的非美国籍恐怖嫌疑分子以“敌方战斗人员”的身份被无限期的羁押，甚至遭到酷刑等非人道对待。据美国《华盛顿邮报》报道，美国中情局在2001年到 2005 年间在全球建立起了一个秘密监狱网络，这个包括关塔那摩监狱在内的秘密网络覆盖了8个国家。并且美国绕开联合国不顾国际社会的反对，发动了对伊拉克和阿富汗的“反恐战争”，造成严重的人道主义危机。 然而美国“战争模式”的反恐战略也并没有使得美国国内变得更加安全，“以暴制暴”的战争模式实际上是制造了“另一种恐怖”， 一些侦查措施与酷刑不仅不符合美国崇尚的人权保障的价值观，并且破坏了法治环境。

（二）美国反恐模式中体现出的价值抉择

1.国家安全与个人自由

国家安全的保障与个人自由的维护不是非此即彼的矛盾关系，在反恐的背景下，国家安全成为个人自由的前提与保障。在“9.11”恐怖袭击后，人权在美国政治生活中的地位大大下降。在国内，为确保国土安全而强力反恐，成为第一政治要务，华盛顿加强执法部门和情报机构的权力，采取限制言论、监听、搜査民居，加强边境和移民管控等措施，这使得公民的人权、自由和民主完全让位于国家安全。

恐怖主义犯罪的特性决定了在国家安全和个人自由的价值目标中，应以实现安全价值为主导，但这并不等于为了保障国家安全而置公民个人自由于不顾。在反恐中，基于恐怖犯罪的严重性及对安全价值的追求，对公民权利的适当限制是必要的，是以牺牲较小的价值而保障较大的价值。但是如何将这种适当限制控制在合理的程度并且在现实中严格的贯彻是现实中最需要解决的问题，如若不慎，安全价值吞噬了自由价值，反恐将变成打着维护安全价值的幌子，进行着践踏人权的行为。

2.侦查权扩张与司法制约

美国在反恐中弱化了令状主义，逐步扩大警察的权力。一是监听的权力。法院放宽了警方监听收集情报的限制，特别是当国会宣布紧急状态后，允许警察利用监听技术来收集大量的情报。二是讯问的权力。《爱国者法案》允许美国政府在遭受恐怖袭击的情况下建立军事专门法庭。一般情况下，警察抓人和讯问、调查都有时限的规定，并且允许当事人保释，但是，如果军事法庭介入，就不必受这些法律规定的约束，为警察办案提供了不少便利。 侦查权的扩张能够有效率的打击恐怖主义犯罪，维护安全价值，但是一旦侦查程序没有强有力的司法制约，将会对犯罪嫌疑人和公民的基本权利造成侵害，一方面特殊的侦查措施也会对公民权利造成直接的伤害，另一方面損害法治原则，降低法律的权威。

二、美国反恐的主要措施

“9.11”恐怖袭击不到一周，《爱国者法案》首个版本成型。7周后，美国国会基本未作修改就通过《爱国者法案》，它不仅仅扩大了对公民实施电子监视方面的联邦权力，而且确定了“国内恐怖主义”这一新罪刑。它所包含的内容十分广泛，适用于公民不服从运动的任何政治倾向。该法案放宽政府使用电子监控、监听措施的限制，搜查权的扩张，赋子执法机关更多的权力。

（一）对公民进行监控

美国国防部以“让美国更安全”为由，对公民进行各种监控。《爱国者法案》第215条规定：“为调查外国情报和国际恐怖主义而获取某些商业记录，联邦调查局长或其指派官员可以向指定的法院的法官申请批准，调查任何有形的物品，包括公民在图书馆、书店借阅、购买书籍，公民的教育、医疗、投资、信用等各种信息和档案记录，任何人不得向任何其他人泄露联邦调查局已经追踪和获取的本条规定的有形物品。”在这条法案中并没有对警察的调查情报活动做过多的限制，仅仅需要经过法官的批准就可任意的调查，在司法审查和监督方面没有规定，这一规定就会造成对公民隐私权的侵犯以及侦查权的滥用的后果。

另外，美国国土安全部2003年5月表示，持有签证而抵达美国机场和港口的外国人都将在入关前留下指纹与现场照片；他们的护照资料还将同美国政府掌握的数据库进行比较，以确保“不放入任何已知恐怖分子”。2003年5月至10月间，约13万来自伊斯兰国家的移民和短期来访者为了能够留在美国，被迫接受拍照和留指纹。

（二）监听与搜查

《爱国者法案》公布之后，对监听、监视做了极大的修改，第201条和214条规定，执法部门有权监听无线电、言谈和电子通讯中有关恐怖主义犯罪的信息，而无需合理的怀疑就可以获得司法令状，也可以获得访问的互联网地址和电子邮件的地址。这一规定使得政府可以在没有严格的审查情形下即获取监听、监视的权力，从而对涉嫌恐怖主义犯罪的公民进行监听，虽然这一规定对打击恐怖主义犯罪有一定效果，但是也极大的损害了公民的隐私权。另外，授权在对外国情报监听时，可以在取得司法令状之后针对特定个人进行任意监听，即将漫游的监听对象由原先的特定电话变为特定的个人，只要是个人，无论其在任何场合，无论其使用任何设备，皆可以对其监听，这就极大的扩大了监听的范围，扩大了司法令状的使用范围。而且对于司法令状的获得理由也做了相应的修改，法律原本规定对美国内部的公民及永久居留者有相当理由可疑为外国势力或外国势力的代理人且需要一个特定目的的侦查令状才可被监听或搜查，现在修改为只要一个重要目的即可。

《爱国者法案》第219条规定：对恐怖主义活动实行单一司法搜查证，在关于国内恐怖主义和国际恐怖主义活动的调查中，联邦地方法官负责可能发生恐怖主义活动的任何行政区域的调查，负责搜查行政区域以内或之外的财产和人员。第220条对电子证据搜查的适用范围作了规定，同样将只能在某一地区当地使用的电子证据搜查令的适用范围扩展到全国适用，也避免了其他地区司法机构的介入。不仅仅是搜查令适用的范围扩展，搜查令的有效期也由原先的45天延长至90天，对于外国间谍不得超过1年。 另外，美国在宪法修正案、联邦刑事诉讼规则和法院的判例确立了有证搜查和无证搜查两种形式，而在《爱国者法案》中规定了执法部门进行秘密搜查时基于适当的理由，可以在秘密搜查令状执行完毕以后的合理期限内通知被搜查人。侦查效率在提高，但是却使公民的权利受到了很大程度的侵害 。

“9.11”恐怖袭击后，司法部秘密监视、监听是过去20多年总和的两倍，在部分国会议员的强烈要求下，美国司法部提出一份报告，承认如何利用“9.11”扩大反恐权力。司法部的报告首次披露了联邦密探曾利用“新权力”，广泛执行窃听和监视任务以追查“恐怖嫌疑分子”。报告显示，仅在“9.11”后的第一年，司法部长批准了113次“紧急授权”，下达秘密涉外情报令，执行电子和人身监视。而在过去23年里，“晋级授权”的总和是50次。仅2002年一年，联邦调查局就取得1228次反恐搜查和窃听的许可令，联邦特工曾动用过数以百计的秘密搜查令。

（三）对外国人的羁押

《爱国者法案》第412条之规定，司法部部长如有合理怀疑认为入境的外国人有触犯特定刑法条文或有危害国家嫌疑者，在该外国人被驱逐出境前可以将其拘禁，应于开始拘禁之日起7日内决定将其驱逐出境或者起诉，否则应该予以释放。但是，如果释放有害国家安全或者他人安全者，而又无法在可预见的期限内遣送出境时，可以继续拘禁达6个月。《军事命令》授权拘禁外国人的权力，受该命令拘束之人，限定为非美国公民，即依总统书面认定，有足够理由相信其属于基地组织的成员，曾从事恐怖活动伤害美国或明知而藏匿其成员者。该命令授权国防部长，将上述受该命令拘束之人，拘禁于国内或国外的适当地点。《爱国者法案》框架内，美国国内人权遭到践踏，人们往往未被指控和审判就遭到关押。1200名外国人通过秘密程序被羁押并驱逐出境，官方甚至连其姓名都没有透露。美国国内个人自由受到严重限制，居住在美国的各国移民，即使已经成为常驻居民，即拥有“绿卡”，也会在未被正式指控的情况下依照司法部最高法院决定遭羁押。被判有罪者即使刑满，仍可能被移民规划局继续关押，直至作出是否应将其遣返的决定。

（四）使用酷刑

自2001年发动“反恐战争”以来，美国虐囚丑闻不断曝光，中情局参与了“9.11”在海外对恐怖嫌疑人的审讯和调查。《华盛顿邮报》2005年11月披露，中情局从2002年起在欧洲和东南亚设立秘密监狱，关押重要的恐怖嫌疑犯。2007年3月，红十字国际委员会向美国国会提交的一份根据囚犯口述形成的秘密报告中披露，中情局的秘密监狱在关押和审讯恐怖嫌犯的过程中采用了虐囚手段，包括剥夺睡眠、强迫长时间站立以及让囚犯保持痛苦的姿势。2004年7月，美国陆军公布的一份调查报告显示共发现94起驻伊拉克和阿富汗美军士兵虐囚事件，其审讯手段之残忍，其中使用电动槍击打囚犯、给囚犯脚戴镣铐、剥夺睡眠、播放噪音、剥光衣服等手段屡见不鲜。这种对嫌犯或囚犯施使用酷刑的手段，不仅不人道、有辱人格，并且违背了《公民权利和政治权利国际公约》国际公约关于反酷刑的规定。

三、对美国反恐措施中人权保障问题的反思

“9.11”事件以来，美国人所看到的是政府对宪法接二连三的打击，是对民权与个人权利保障的限制，控制犯罪和人权保障本应是现代刑事诉讼的两大价值目标，而在美国的反恐措施中却体现出了这两大价值目标的严重失衡。

（一）反恐理念的转变

“9.11”恐怖袭击发生后，美国就不再仅仅将反恐看作刑事司法层面的问题，而是以自卫原则为出发点谋求政治、战争等方面的解决手段，从而跳出刑事法治的框架与约束。 在各种声音中，美国继续强力反恐，阿富汗战争依然在很大程度上游离于《日内瓦第三公约》之外，塔利班和基地组织成员被当作恐怖分子而非“战斗人员”。监狱中的虐囚行为不断蔓延，小布什总统明确表示，基地组织成员不受《日内瓦公约》的保护，因为他们“不代表任何民族国家，他们没有签署《日内瓦公约》”。 作为法治国家的美国打着“反恐战争”的旗号，将恐怖分子认定为“敌人”，从而可以不顾国际公约与法律所规定的对“犯罪嫌疑人”的人权保障，对其使用非人道的打击手段或是不遵循合法程序追究其责任。将反恐视作是战争会使得政府“以暴制暴”，逾越权力的边界，最终演变成为对人民的恐怖活动，对民主国家法治的破坏。不能让反抗暴力导致权力的扩张，而损害司法权威，突破刑事司法的底线，因而在反恐方面，应该采取刑事司法治理机制为主要方式来打击恐怖主义犯罪。

采取刑事司法治理机制有助于在法治框架内强化和确保犯罪追诉中的基本人权，这是战争模式所无可比拟的。严格意义上的战争尽管也必须遵循一定的规则，受到“战争法”的约束，但是从美国所发动的两场反恐战争中我们可以发现，在你死我活的敌我斗争中，连基本的底线都难以恪守。虐囚、酷刑、秘密监狱已经成为这种战争的代名词，胜败是“战争”的重点，人权并非其关键，因此战争模式从根本上不利于人道的坚守和人权的维护。相反，作为一种人类纠纷文明化解渠道的诉讼，在本质上将犯罪视作一种失范行为，对犯罪的追究和惩治不能毫无边际、毫无章法，它必须在法治的框架内解决。

（二）价值抉择的转变

刑事诉讼活动的价值体系是复杂的，安全、自由、秩序、人权等都是其追求的目标，这些价值目标并不应该是相互矛盾的，而应是相互协调，有一个适当的平衡点。在保障安全的同时不过多的影响公民的自由，在维护秩序的同时不过度的克减人权。因而反恐价值抉择的转变，有利于在打击恐怖主义犯罪、维护国家安全与保障个人自由、人权中找到平衡点。

1.在保障国家安全的同时尽量少的克减人权

2007年以前，欧美反恐和人权专家的基本共识之一是，人权对反恐而言是一种基本的限制；适度限制人权是确保国家安全的重要前提，因为开放的自由民主社会及其政治制度正面临来自恐怖主义的严重威胁，因此政府实施紧急权力和激进反恐措施限制部分人权，是“两害相权取其轻”。随着反恐“战争”的推进，人权的限制、个人自由的牺牲越来越多，美国的反恐措施使得个人权利受到极大的侵犯。由此可见，一味的因注重维护国家与社会的安全而限制人权和个人自由，这种价值取向并不可取。在保障国家安全的同时，应当遵循比例原则来采取对个人自由进行限制的措施，考虑反恐中采用的措施是否具备合目的性、适当性以及最小损害性。

2.侦查权扩张中保障令状主义的实施

在司法审查的原则下，英美法系国家实行令状主义原则，警察必须事先取得由独立的法官签发的令状才能实施具体措施，并且令状上要详细描述要采取措施的种类、时间、地点、主体等。紧急情况时，侦查机关也可以不必事先取得令状而采取技术侦查措施，但事后必须将实施技术侦查的详细情况上报审批主体。 然而，在反恐方面，侦查权的扩张以应对日益高科技化、严密化、规模化的恐怖组织，这是维护国家安全、保护集体人权的表现，可以有效避免一部分公民甚至整个国家民族受到恐怖主义犯罪的侵害。但是国家的强大，侦查权力的扩大，必然使得公民要承担一定的风险和成本，不然国家将无法提供保护国家安全、集体人权的职能。这种风险包括犯罪嫌疑人所承担的风险，国家为提高侦破恐怖主义犯罪的效率，尽快的铲除恐怖组织，必然对犯罪嫌疑人的权利进行很大程度的限制，然而犯罪嫌疑人也应该享有作为人类最基本的人权，在限制犯罪嫌疑人的权利时，也应当不违背令状主义，严格对侦查权进行司法审查，使其对公民权利的侵害降到最低。

3.实体正义、程序公正兼重

美国宪法修正案第五条规定，非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。这便是著名的正當法律程序条款，其基本原则为政府在刑事诉讼中应以合理程序和标准对待被告人。美国发动反恐战争后，其在美国境内外逮捕的恐怖分子嫌疑犯的处置问题引发了相当大的争议，无论是总统的行政命令还是国会立法（《授权使用武力决议》、2006年《军事委员会法》、《爱国者法案》第412条）都对超期羁押做出相关规定，允许政府在司法审判前持续拘禁这些嫌疑犯，与一般刑事诉讼程序中要求在规定拘留期限内将嫌疑人交付审判的规定大相径庭。这种非法羁押、超期羁押的“非法侦查”措施都是侵犯公民正当法律程序的集中表现。 笔者认为在实现实体正义的同时，也必须重视程序公正的实现，二者是并重的。尤其是在反恐中，越严重的犯罪，就越应该遵循正当法律程序的条款，否则就只能是“以暴制暴”，违背现代法治精神的行为。