精准扶贫：路径选择、实施困境与完善措施——基于广西百色市平果县海城乡的调查

司 翼，高 飞

(1.东北财经大学财政税务学院，辽宁 大连 116025；2.农民日报社广西记者站，北京 100021)

精准扶贫：路径选择、实施困境与完善措施
——基于广西百色市平果县海城乡的调查

司 翼1，高 飞2

(1.东北财经大学财政税务学院，辽宁 大连 116025；2.农民日报社广西记者站，北京 100021)

中共十八大以来，我国提出精准扶贫、精准脱贫的基本方略，制定并实施了多种精准脱贫路径，脱贫效果十分明显，但在脱贫路径的选择和实施方面仍然存在一些问题，这些问题直接影响脱贫效果。本文以广西百色市平果县海城乡作为调研对象，对其脱贫路径进行深入调研，分析发现：产业扶贫、移民搬迁和转移就业等三种精准脱贫路径对脱贫具有重要作用，但在实施过程中存在产业竞争力不足、安置房供应有限及转移就业难度大等问题，这些问题严重影响了脱贫效果和进程。为此，本文提出要加大产业开发投资力度、完善配套设施及建设就业创业服务平台等一系列相应的政策建议。

精准扶贫；产业扶贫；移民搬迁；转移就业；精准脱贫；广西百色

一、引 言

改革开放以来，我国在扶贫领域取得了令世界瞩目的成就，贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2016年的4 335万人。中共十八大以来，我国加大脱贫攻坚力度，提出精准扶贫的基本方略，脱贫效果十分明显，2013—2016年，累计减少农村贫困人口5 564万人。但当前的剩余贫困人口，生活条件最差，脱贫难度也最大。如何确保农村剩余贫困人口如期脱贫，成为我国全面建成小康社会的主要难题之一。

针对脱贫问题，许多学者采用调查研究的方式进行分析。韩斌[1]以滇黔桂石漠化片区为案例，认为当前扶贫工作中存在扶贫对象不准确、缺乏人力资本支撑和产业扶贫针对性不强等问题，提出应结合该区的自然禀赋和发展基础，实施生态扶贫、特殊群体“救助+帮扶”和“种养+加工+科技”等精准扶贫路径。赖斌等[2]以稻城县香格里拉镇为案例，聚焦少数民族地区民宿特色旅游村镇的精准旅游扶贫环境建设和受益机制，提出了产业路径、组织路径和获益路径等三条建设路径，并强调要发挥政府、社区组织、贫困户和帮扶者等四个主体的能动作用。

也有一些学者对脱贫机制进行了深入研究，特别是在精准机制上研究成果较多。唐丽霞等[3]从贫困农户识别的政策和技术困境、乡村治理现状、贫困农户思想观念的变化，以及扶贫政策本身的制度缺陷等四个方面分析当前精准扶贫机制面临的严峻挑战，提出必须考虑到精确扶贫本身所产生的组织、技术、人力、资金和政治成本等，还要兼顾不同群体对扶贫政策的态度和反应，并根据相关的扶贫预算和目标采取不同的方法。葛志军和邢成举[4]从精准扶贫机制的地方实践分析该机制面临诸多困境，认为导致困境的主要原因是：农民的社会流动、自利性和信息的缺乏，精准扶贫的内在矛盾，维稳工作的优势地位，结构性贫困的挑战，驻村扶贫干部的双重身份和扶贫资金筹集渠道的单一等。

当然，还有一些学者提出了不少改进的建议。戴旭宏[5]认为资产收益扶贫通过对地区致贫原因的精确瞄准实现了对贫困群体的精准帮扶，提高了财政资金的使用效率，拓宽了参与试点的贫困农户稳定增收的渠道，加快推进了农村社区建设，从而实现贫困与非贫困群体、社会组织和政府的多方共赢。覃志敏和岑家峰[6]将干部驻村帮扶工作分成间接干预和直接干预两个结构部分，在此基础上，提出促进驻村帮扶资源供给的制度建设，强化促进贫困村内源发展的政策建议。任超和袁明宝[7]提出精准扶贫的重点和用力方向理应是在坚持分类治理的基本原则下，重点支持那些有发展能力的贫弱家庭，同时也要充分发挥基层组织在贫困治理中的作用。

从现有的文献来看，并没有对精准扶贫的脱贫路径进行深入研究，主要有两方面的原因：一是当前脱贫的主要路径确实能起到明显效果，但辩证地看，也掩盖了脱贫路径自身存在的问题，容易被忽视。二是一些脱贫路径在大部分地区能起到明显效果，但在许多资源匮乏、劳动力不足的地区，脱贫路径能否走得通却没有引起重视。本文以广西百色市平果县海城乡作为调查对象，以全乡贫困户作为研究样本，通过调查贫困户的脱贫路径并分析不同路径存在的问题，为今后的政策调整和改善提供依据。

二、海城乡脱贫概况

广西作为西部地区，脱贫任务繁重，而地处广西西部的百色市，集革命老区、少数民族地区、边疆地区和贫困地区等四大特征于一体，是脱贫攻坚的主战场。近年来，百色市加大各类财政扶贫专项资金投入，不断加强贫困村屯级道路、水利、网络、电网和贫困户危房等基础设施建设；通过推进易地扶贫移民搬迁工程，使十几万贫困户因此受益；加大职业技能培训，开展劳务协作，分批组织贫困户赴外地务工。此外，百色市还积极推动实施生态扶贫、旅游扶贫、教育扶贫、金融扶贫、光伏扶贫、电商扶贫和边贸扶贫等政策措施。

广西百色市平果县海城乡位于平果县西北部，乡政府所在地距平果县48千米，全乡行政面积237.4平方千米，辖16个行政村、164个自然屯、206个村民小组，总人口31 649人，现有定提村、高乐村、石赵村、新民村、行吉村和拥齐村等6个贫困村。经过精准识别及建档立卡工作，全乡2016年精准扶贫建档立卡在册贫困户共1 180户、4 806人。从2015年起，海城乡从本地实际出发，以大数据管理平台为基础，以整屯脱贫为抓手，以贫困户精准脱贫为核心，主要实施四种脱贫途径，即产业扶贫脱贫、移民搬迁脱贫、转移就业脱贫和民政低保兜底脱贫，精确帮助困难群众脱贫。以2016年为例，经过产业扶贫脱贫的有158户、589人，经过移民搬迁脱贫的有96户、556人，经过转移就业脱贫的有190户、801人，经过民政低保兜底脱贫的有26户、63人。由于第四项属于社会保障政策范畴，必须严格按照中央、自治区低保政策划定的标准进行操作，属于脱贫的“规定动作”项目，讨论空间有限。而产业扶贫、移民搬迁和转移就业等路径由当地政府根据本地区实际情况，进行具体路径选择，故本文只对上述三种扶贫路径进行深入分析。

三、海城乡脱贫路径选择

海城乡紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”这一核心要求，建立瞄准贫困户的帮扶机制，结合实际，重点实施三项帮扶举措，全面推进精准扶贫到村到户。

(一)产业扶贫，实现就地致富

产业扶贫是解决贫困地区群众生存和发展的根本举措，对促进贫困地区经济发展和贫困户增收有着重大的意义和作用，是贫困地区、贫困户脱贫致富的重要途径。海城乡地处大石山区，石漠化成为制约该乡经济发展的最大瓶颈。该乡根据精准扶贫产业发展规划，结合村情和贫困户人口、资源、技能、致贫原因和产业发展意愿，选择有利增收的特色优势产业，形成“一村一品”格局。

在具体推进工作中，海城乡一方面引导部分农户搬迁到乡镇所在地发展种养业，建设扶贫移民产业基地，通过发展火龙果种植、种桑养蚕等特色农业产业，落实以奖代补的政策；另一方面引导部分不愿搬迁和进城就业的农户就地发展种养业，由政府协调搬迁户和进城就业户流转土地，提供给就地发展的农户发展火龙果、大青枣和林下养鸡等种养产业，龙头企业负责技术指导。扶贫产业选择方面，主要采用农业标准化规模种植火龙果，重点建立健全石漠化区域火龙果种植的技术标准体系，大力发展石漠化区域火龙果产业。截至2016年5月，海城乡已经有6个贫困村120户贫困户就地发展火龙果种植680亩，39户、180人搬迁到乡镇周边发展火龙果种植120亩。同时，因地制宜地发展桑蚕及养殖山羊、肉猪、牛，以及林下养鸡等产业，在各后援单位的帮助下，通过以奖代补的形式扶持贫困户发展生产，对完成规定种植项目的农户给予一次性资金补助。截至2016年12月，海城乡共建设2 250亩火龙果和约900亩桑蚕，规模养山羊、肉猪等产业点4个，成立了6个农村种养结合的专业合作社。

(二)移民搬迁，建设圆梦新村

易地扶贫搬迁工作包括将贫困户从农村搬到县城、乡镇政府驻地、产业园区、旅游景区、中心村和公路沿线等有发展条件的地方。易地扶贫搬迁的工作要求是，要有利于搬迁人口享受基础设施配套、享受基本公共服务和发展就业。

海城乡圆梦新村安置小区作为海城乡党委和乡政府认真贯彻落实平果县委和县政府“三三式”整屯脱贫思路创新的扶贫项目，采取集镇安置模式，总投资1 486万元。项目地址位于海城乡那海村喇叭口，规划用地35.8亩，可安置贫困户约116户、500人。移民新村户均住房按9.5米×7米、三层半地基、政府负责建造第一层进行统一设计，户均造价5.5万元，由政府统一施工。

海城乡新民村和定提村地处大石山区，村民长期饱受“缺水少粮”的困扰，由于山路崎岖，当地儿童上学也异常困难，没有平整的土地，致使当地群众难以发展种植产业。为了解决村民“饮水难”“上学难”“发展难”的问题，海城乡党委和乡政府决定对新民村和定提村率先进行搬迁，搬迁之后将组成为“那海新街”，新居落成之后，人流量加大，商贸活动增加，新居将变成铺面。贫困户不仅可以通过出租铺面获得收入，还可以在政府租借的耕地上发展种养业，或就近在农业公司打工、外出务工和自谋职业等。今后，搬迁户的收入结构将得到极大调整，从单一向多元转变，包括沿街铺面的租金收入、火龙果基地的务工收入、个体工商业的经营性收入和外出务工收入等。

(三)转移就业，加大脱贫力度

外出务工是海城乡农民收入中占比最大的一项经济收入，全乡人口总计31 649人，每年外出务工人口有11 300人。在海城乡的脱贫途径中，通过转移就业实现脱贫的人口比例最大，户数最多，海城乡16个村共转移就业537户、1 918人。海城乡引导外出务工有以下四项措施：一是建立外出务工人员数据库。建立全乡外出务工人员就业动态信息数据库，收录外出务工人员信息。二是开展务工技能培训。针对希望外出务工的贫困人口，与平果县人力资源与社会保障局对接，分期分批开展务工技能培训。2016年已举办两期培训，共计200人次，2017年将举办三期培训，共计300人次。培训经费由财政资金安排，不需要贫困户承担。培训结束后，贫困户可以自主择业，也可以由县社保局推荐到相关企业就业。三是实行“订单务工制”工作模式。引导部分农户到企业就业，引导有一定文化知识、有就业愿望的农户到县城安置。政府负责统筹协调、企业负责就业安置，实施“订单式”培训，在贫困户掌握相应的劳动技能后，引导到企业就业，保障进城就业劳动力月平均工资2 000元以上。同时，引导农户在县城购房或安排入住廉租房，鼓励有能力的农户自谋职业，自主脱贫。四是强化跟踪服务管理。对外出务工人员进行培训，实施就业、就医、培训和维权等方面的帮扶服务工作，努力实现“输出一人、脱贫一户”的目标。

2016年，在平果县强强碳素集团、平铝集团等社会爱心企业的帮助下，海城乡组织建档立卡贫困户中共280人次前往县工业园区通过招聘进厂务工。据不完全统计，全乡贫困户中在外务工人口共798人，在县外务工人口共649人。

四、海城乡脱贫路径存在的实施困境

海城乡根据自身实际，在扶贫路径方面选取了产业扶贫、移民搬迁及转移就业等三条路径，从路径的实施情况来看，对扶贫起到了重要作用，但是，在扶贫路径的实践过程中，也存在着不少问题。

(一)产业扶贫方面

海城乡在产业扶贫工作的推进过程中遇到了一些困境，使产业扶贫的应有效益未能得到充分发挥，主要表现在以下四个方面：

第一，基础设施落后，发展产业先天不足。海城乡发展农业的基础设施和自然资源条件较差，交通难、饮水难和信息闭塞等问题困扰农村经济的发展。截至2016年12月，海城乡还有43条道路，共计47.5千米未硬化，其中，通村公路1条、4.8千米，通屯水泥路23条、30.6千米，屯内道路硬化19条、12.1千米；有15个村屯，共计2 737立方米的饮水还需要建设或继续加强完善；有两个村需要建设村部、村级小学或完善其配套设施；有18个公共活动场所待建，其中，篮球场16个。大部分行政村虽已铺设宽带网络和电视闭路线，但信号不稳定，且维护成本高，有些宽带网络还处于半瘫痪状态，山区群众无法接收到外界的新信息。

第二，资金短缺导致政策推行难度较大。(1)政府面临资金整合难的问题。由于受自然资源的限制和小农经济发展意识的影响，大部分农业特色产业规模小而散，截至2016年12月，海城乡共建设2 250亩火龙果和约900亩桑蚕种植基地，距离集约化、市场化的目标还很远。尽管从中央到地方都陆续出台了关于贫困县资金整合的相关文件，但缺乏具体操作办法，乡一级的资金使用范围仍受多种因素制约，资金整合的路径还不清晰、阻力仍然很大。(2)部分领导干部对政策落地有思想包袱。当前，由于发展优势特色产业周期长、见效慢、风险大，部分领导干部怕担风险、害怕失败，因而不愿在发展特色产业上动脑筋、想办法、谋出路、图发展。为了规避风险，部分村屯在政策设计上将风险全部分担给贫困户一方；有的领导干部为早见成效，更乐意把投入和精力放在硬件设施建设等方面；有的村屯政策落实“雷声大、雨点小”，贴息贷款和具体操作办法还难以落地。

第三，产业规模小，抵御市场风险能力差。与传统农业相比，发展特色产业投入大、管理水平要求高、等待获取收益的时间长、市场相对较远且风险相对较大。而在贫困山区，政府与农民的投入能力和抗风险能力都非常有限，以奖代补政策仅能解决一部分问题。截至2016年12月，海城乡所成立的6个农村种养结合的专业合作社仍处于起步阶段，由于建设主体和服务部门缺乏人才，经营性服务能力比较低，还没能真正发挥起沟通生产和市场的桥梁和纽带作用。农产品深加工滞后，基本上处于原料生产阶段，精深加工产品较少，产品附加值较低，产业链条较短，经济效益差，通过发展产业带动建档立卡贫困户脱贫的效应不明显。

第四，部分贫困户的思想较落后，参与程度较低。海城乡地处山区，耕地面积十分有限，加之贫困户中绝大部分有文化、有体力和有能力的青壮年劳动力都选择外出务工，山区留守农民仅满足于在家照顾孩子、种粮保自足，根本没有寄希望于在家发展特色产业脱贫致富。一部分贫困户仍保持传统的种植模式，一些需要一定技术的种养模式无法推广。同时，受以往各种惠农政策、“输血”式扶贫历史的影响,大多数贫困户在发展产业时“等、靠、要”思想严重，把产业扶贫资金当作救助资金，主动脱贫的意愿不强，甚至认为精准脱贫工作是乡干部的工作，对于干部的入户调查和政策宣传态度消极。

(二)移民搬迁方面

移民搬迁对海城乡精准扶贫起到了较大作用，但是，当前仍存在着不少问题，主要表现在以下四个方面：

第一，安置房供应量不足，缺口较大。以海城乡圆梦新村移民搬迁项目为例，该项目一期工程计划搬迁116户，而报名的贫困户多达280户，远远超过2016年166户、700人的目标任务，最终在整屯脱贫试点村屯的报名群众中，首批入住的贫困户仅有39户。安置工程一时难以满足所有贫困户的搬迁需求。

第二，个别贫困户对精准识别打分持不同意见，导致对易地扶贫搬迁工作的满意度下降。以精准识别划定的建档立卡贫困户分数线为基准，将搬迁对象分为4个档次，上下档之间补助标准相差10%，档差率控制在2 000元以内，补助金额分别为2.1万元/人、2.3万元/人、2.5万元/人和2.7万元/人。随着扶贫政策越来越多地惠及困难群众，部分农户认为自己的评分过高，不符合自身的贫困状况，因而对移民搬迁工作产生了不满情绪。

第三，在征地过程中，村民对土地所有权、占用补偿有争议。圆梦新村移民搬迁项目选址落在那海村喇叭口，占地共计35.8亩，由原海城农械厂、土圆仓(粮所)和部分群众的自留地等三部分地块组成。由于年代久远，土圆仓(粮所)地块缺少备案，起初难以证明其国有土地性质，致使新街屯、中街屯、社王屯和超毕屯等四个屯的村民认为建设新村的用地没有给予村民集体合理补偿，出现挡工堵路、阻挠施工人员进场的行为。乡政府不得不专门成立工作组，赴县档案局、粮食局等多家单位查找档案寻求证明，取得证明材料后向四个屯的村民反复解释、劝说，才得以将事态平息。

第四，基本公共服务配套跟进滞后。根据规划设计，圆梦新村落成后将配有医务室、文化活动中心等基本公共服务设施，而根据施工进度，首批39户贫困户在2017年农历春节前完成入住，但圆梦新村的公共服务设施配套暂时还不完备，需要推迟到第二批77户贫困户入住时才能完工。因此，大约会有半年的时差，配套不完善将给首批搬迁户带来不便。

(三)转移就业方面

转移就业对扶贫意义重大，但在当前的实施过程中，也存在着一些问题，主要表现在以下五个方面：

第一，外出务工人员文化素质不高，缺乏职业技能，工资待遇普遍较低。根据海城乡2016年度计划脱贫贫困户外出务工需求情况统计显示，统计在内的65名意向外出务工人员，仅有6人有技术特长。2016年统计在内的433名外出务工人员的平均工资为仅为2 514元，而这些外出务工人员的家庭平均人口却有4.3人。相对于家庭人口来说，工资水平相对较低。此外，这些外出务工人员全部为壮族或瑶族，主要掌握的语言是民族语言，普通话不标准，这对外出务工尤其是省外务工造成了一定了障碍。

第二，村民返乡创业意愿强，但创业成功率较低。2016年初，海城乡举行了在外务工返乡群众春节座谈会，乡干部与近40名外出务工人员进行交流发现，由于务工路途奔波及家中子女老人的照顾问题，外出务工人员的返乡意愿非常强。但返乡创业成功率不高，主要是因为创业担保贷款程序复杂，对象认定困难，担保方面需要机关事业人员提供反担保。而贫困户创业资金缺乏，创业平台建设进展缓慢，“互联网+”、金融和技术等方面人才缺乏，创业氛围不浓。

第三，部分贫困户就业意愿低，引导转移就业难度大。多数贫困户文化素质低、思想保守、思维观念还停留在自给自足的自然经济时期，很多贫困户没有主动脱贫意识。另外，地方企业工资待遇低，且工资不能按时发放，导致劳动力就业积极性不高。企业考虑到效率和利润问题，以及就业人员的养老保险等问题，招工对象基本上都要求在45岁以下，很多年纪大的贫困户无法就业。根据海城乡组织的4次引导贫困户到企业就业的统计结果，就业成功率不足10%。

第四，就业培训难以开展，效果不明显。贫困户劳动力文化基础差，初中以下学历居多，有的甚至是文盲，领会能力低，培训效果不明显。外出务工人员的文化水平相对较高，接受、吸收知识能力较强，务工积极性高，是最需要进行技能培训的人员，通过培训可以提高技能水平，从而提高工资待遇。但由于大多数人员在外地务工，无法组织培训。此外，培训方法不够灵活，例如，技能培训的地点设在平果县，时间一般是15天，贫困户因农活、家务等方面原因，安排不出时间参加培训。相关培训部门没能统筹各乡镇做好培训工作，如汽车驾驶培训，相关部门要求各乡镇自行组织人员参加，且满15人才能开班，而各乡镇往往一期内无法凑够15人，汽车驾驶培训无法顺利开班。

第五，外出务工存留的隐患问题。很多贫困户靠外出务工维持生存，从而导致大量的劳动力资源外流。留守人员大多数是妇女、儿童和老人，其共性是劳动能力不足，靠这部分人在农村发展产业难度较大。部分贫困户长期外出务工，不愿回乡参与小额信贷工作，留守的主要是未成年人或年老、残疾的贫困户，也会影响全乡小额信贷工作的推进。这种劳动力大量外出造成的空壳现象也是精准扶贫工作面临的现实难题。

五、完善精准脱贫路径的措施

完善精准脱贫路径，要加大对当前农业形势和产业扶贫工作的宣传力度，使全乡干部群众清晰地认识到，山区农民只有立足当地资源优势，发展特色产业，坚定不移地走特色化发展道路，才能在激烈的市场竞争中脱颖而出、脱贫致富奔小康。海城乡下一阶段的精准扶贫工作将重点采取以下三方面的措施：

(一)产业扶贫方面

在产业扶贫方面，要立足贫困村、贫困户的资源禀赋和生产条件，充分发挥农户主体作用，培育发展能带动贫困户脱贫、具有自身特色的农业产业，努力使贫困户通过发展农业产业实现增收脱贫。

1.加大产业开发投资力度

通过完善各项基础设施建设，激发贫困户发展农业产业的积极性。加大对产业建设的投入力度，要结合已制定下发的农业产业扶贫工作方案和产业扶贫政策，对开发扩大种养基地、具有一定种养规模、辐射带动贫困户较多的贫困村，倾斜安排项目资金用于改善水、电、路等基础设施条件，切实加强贫困村农田基础设施建设。对已经建档立卡的贫困户，在脱贫之前根据发展产业的类型、规模等，在贴息贷款、补助等方面给予一定的产业发展政策扶持，推进贫困村扶贫到户贷款贴息、扶贫项目贷款贴息等试点，并逐年扩大试点范围，为贫困户发展产业提供资金支撑，推进产业扶贫向纵深发展。

2.进一步发挥合作社的带头作用

在现有合作社的基础上，积极培育龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和专业大户等新型农业经营主体，通过直接帮扶、委托帮扶和股份合作等方式，促进新型农业经营主体与贫困户建立紧密利益联结机制，探索多种模式的产业扶贫方式，主要有三种：一是采取“公司+基地+贫困户”的模式，由公司、基地雇佣贫困户作为产业工人，贫困户获得土地租金和务工收入，或是由公司完成土地流转及基地基础设施建设后，将土地提供给贫困户，由贫困户根据公司的技术指导及要求进行农业种植，公司保价回收产品，形成产、供、销一体的运营体系，带动贫困户实现产业脱贫。二是采取“合作社+贫困户”或“种养大户+贫困户”的方式，由合作社或种养大户统一配送物资，农户自行种植，合作社或种养大户提供技术指导，统一回收，以解决脱贫问题。三是通过产业基地带动脱贫模式，通过已经建成的且已产生效益的农业产业基地的辐射带动作用，引导基地内外的贫困户在自家田地或租地参与高效农业开发，基地义务提供技术培训和产品销售，以解决脱贫问题。

3.加大科学培训力度

在因地制宜确定产业发展方向后，农民急需掌握的是科学种植、养殖技术。当前应以产业为支撑，大力开展科技培训和指导，提高农民综合素质，逐步培植支柱产业群体。强化科技服务体系，进一步完善农业科技创新、农业技术创新和农民教育等三大体系。通过政府相关部门技术机构或专业合作社、龙头企业，分门别类地在相应片区开展实用技术培训，组织产业对口的农户参加，以提高其创业能力和技术素质。

(二)移民搬迁方面

在移民搬迁政策的实施过程中，必须在不断总结经验的基础上，实施“精准搬迁”，并加快完善配套设施，让搬迁村民尽快融入新村。

1.精准搬迁“回头看”，确保政策不漏人

针对移民搬迁工作中群众反映的“打分过高不符合实际”的情况，除了详细阐明、解释打分的标准和规范，还应充分听取群众意见，对贫困户的条件、状况进行“回头看”，保持动态调整，确保扶贫政策不漏人、不脱节。海城乡的移民搬迁工作自前期摸底以来，困难群众表现出很高的热情和强烈的合作意愿，报名人数远超年内计划和预期。但少数群众在报名、申请的过程中，纠结于自身的贫困状况可以享受多少政策的好处和实惠，“等、靠、要”甚至是“钻”的消极思想时有体现，从而使移民搬迁工作的配合度、满意度下降。乡政府可以考虑调动困难群体参与新村建设的积极性，形成奖励机制，为那些提交了住房申请同时为新村建设建言献策、出工出力的困难群众给予表扬、奖励，甚至是在住房的安排上提供适当的优先和优惠条件，体现“扶贫不扶懒”“扶贫先扶志”的思想，鼓励贫困户提高自身发展能力。

2.坚持首批移民安置工作中的经验和成效

圆梦新村项目的启动时间早于平果县易地扶贫搬迁整体规划部署。海城乡党委和乡政府结合长期工作中的摸底、走访和调研成果，决定对处在石漠化山区的新民村、行吉村和定提村等三个瑶族村进行搬迁，解决当地群众饮水困难、教育困难和发展困难的问题。提前部署搬迁项目的准备工作，立项、选址和规划设计早在2015年底前都已完成，造价审计和项目招标工作也都在2016年上半年完成。在规划圆梦新村项目的早期，海城乡党委和乡政府就向上级政府申请资金扶持。2016年6月，平果县委办公室印发了《平果县2016年易地扶贫搬迁工程实施方案》，明确指出了“石漠化地区的建档立卡贫困户基准补助金额为不低于2.1万元”，资金由自治区和县两级财政承担。这一政策极大地减轻了海城乡政府和群众的负担，进一步加快了海城乡圆梦新村项目的推进。超前的决策使海城乡移民搬迁工作得以提早动工，才有了当前工程进度远超全县其他几个安置点的成果。

3.加快完善配套设施，打造生态宜居乡村

圆梦新村首批安置住房即将落成，应当尽快为首批入住的39户搬迁群众完善配套设施建设，尤其是要保障提供基本公共服务，在解决了饮水、入学和就医问题的同时，应当将文化生活、经济发展的优势同步体现，形成典型示范作用，进一步吸引和调动第二批、第二期搬迁群众的积极性。要大力宣传引导群众自觉建设美丽家园，将清洁乡村、生态乡村和宜居乡村建设同步展开，培育绿色、环保的生活理念，打造开放、共享的生活样态。使移民新村在一开始就成为美丽乡村，把两个“乡村”的建设有机统一。

(三)转移就业方面

通过组织实施就业技能培训和创业培训，积极建设就业创业服务平台，加强义务教育和职业教育，不断提高劳动者素质，这将极大推进脱贫攻坚的进程。

1.灵活组织实施就业技能培训和创业培训

提升贫困户自身技能素质可依托市、县各定点培训机构或大中型企业，对有就业要求和培训愿望的贫困户开展就业技能培训。争取让贫困户在这些企业就业，政府出面做工作，即使年龄大一些的贫困户也可录用，同时政府要建立针对吸纳贫困户的企业给予奖励或补偿的机制。灵活开展培训工作，如针对15个名额的汽车驾驶培训，相关部门需根据实际情况灵活调整；可以组织贫困户前往县城或附近县城的技术学校进行短期技术培训；对于已经外出务工且文化素质相对较高的贫困户，可以为其提供网络培训。此外，还要做好就业创业培训的检查验收工作。扶贫部门要细化验收指标，加强对培训效果的验收和评估。

2.积极建设就业创业服务平台

创建基层乡村公共就业服务平台。根据贫困户的就业服务需求，建立就业服务站，搜集招聘信息，及时与大型企业建立对接。发挥村两委、第一书记和驻村工作队的作用，及时告知贫困户就业信息，通过村级就业服务平台助其脱贫。创建互联网就业创业服务平台，利用远程视频指导就业创业，如通过互联网直播APP开展就业创业维权等方面的培训工作。打通农民工就业与企业用工“最后一公里”服务通道，实现农民工输出地和用工地就业、换岗和维权一条龙式服务。对农民工返乡创业的，降低返乡创业门槛，加大财政支持力度，加大金融机构对农民工创业的信贷支持。落实定向减税和普遍性降费政策，鼓励农民工发展二、三产业。大力建设农民工创业园、创业孵化基地和贫困农民工返乡创业示范点等具有代表性的园区和基地，在吸纳当地劳动力的同时也激发了贫困户自身的脱贫动力。

3.义务教育与职业教育齐头并进

教育在发挥扶贫能力的过程中，既要赋予贫困户短期内摆脱贫穷的能力，更要为防止其返贫而使其具备可持续发展的能力。必须保障义务教育，继续实施“雨露计划”，帮助贫困学生完成学业。2016年海城乡共43位大学生获“雨露计划”教育帮扶的补助，共获补助103 000元，成效明显。而短期来看，就业扶贫还需要发展职业教育，海城乡有很多没有完成义务教育的青少年外出务工，文化素质低且没有职业技能，工资待遇低、维权意识差。因此，可以尝试定向农村职业教育办学模式，引导扶贫资金关注贫困农村职业教育事业发展，支持职业院校及相关专业的建设工作，引导辍学青少年进入职业学校就读。区市县相关部门要加大对职业院校教育能力的建设和支持，减免贫困学生的学费。从根本上改变贫困地区“经济穷、教育更穷”的困局。

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(责任编辑：邓 菁)

2017-02-01

司 翼(1978-)，女，辽宁盘锦人，博士研究生，主要从事公共经济与公共政策研究。高 飞(1984-)，男，河北邯郸人，博士，主要从事农业经济政策研究。E-mail：gaofeinmrb@126.com

F323.8；C913.7

A

1008-4096(2017)03-0053-07

*感谢海城乡曾维康，农民日报王田、韩超和卢静做出的贡献。文责自负。