浅议《关于完善法律援助制度的意见》

葛景富

[关键词]援助范围；刑事法律援助；咨询全覆盖；援助质量；保障能力

法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度。法律援助工作是一项重要的民生工程。

2015年5月5日习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》。同年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。这是在我国经济社会发展和全面依法治国深入推进，广大群众特别是困难群众的法律需求日益增多，对法律援助工作提出新的更高的要求背景下出台的。《意见》通过扩大覆盖范围、提高服务质量等措施，进一步完善法律援助制度，体现了推进法律援助工作的改革创新。

一、多项民生事项纳入法律援助事项范围

《意见》规定：扩大民事、行政法律援助覆盖面。逐步将涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围，帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题。

我国自1994年开始探索建立的法律援助制度已经存在20多年，经过不断发展和创新，它在促进人权司法保障，在推进民生建设当中发挥了非常重要的作用。然而，《法律援助条例》在民事、行政法律援助方面中涉及的比较少。民事诉讼法和行政诉讼法中，也都没有涉及法律援助问题。“扩大法律援助范围，是我们完善法律援助制度的一个关键问题。”意见不仅扩大了民事、行政法律援助的范围，还提出要加强特定群体的法律援助工作，重点做好农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人和军人军属等重点人群的法律援助工作，深度和广度的拓展都超出预期。针对具体哪些情况可以纳入到法律援助范围，有些省份已就意见中提出的事项已先行进行探索，如交通事故、医疗事故引发的侵权赔偿，未成年人教育权保护，食品药品中假药和劣质食品引起侵权诉讼，婚姻家庭中离婚、虐待、不履行赡养抚养义务等，受援人可以就这些事项提出申请得到援助。

二、建立值班律师制度，法援参与刑事和解、死刑复核

《意见》规定：建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在法院、看守所派驻法律援助值班律师。建立法律援助参与刑事和解、死刑复核案件办理工作机制，依法为更多的刑事诉讼当事人提供法律援助。

“建立值班律师制度是学者一直呼吁和提倡的。”建立法律援助值班律师制度，在法院、看守所里，值班律师可以直接解答当事人的咨询，帮助当事人申请法律援助，可以在侦查起诉阶段更好地保障当事人的权益。因为“死刑复核是死刑案件的最后一道关口，关乎人的生命。”过去死刑案件从侦查阶段开始到二审都有法律援助。但是死刑复核一直是内部审核。2012年刑事诉讼法修改后，允许律师参加死刑复核，但没说可以申请法律援助。此次将法律援助明确列入死刑复核，是非常重要的。同时，现在刑事和解当中也非常需要法律援助，此次意见也纳入进来了。

三、建立法律援助参与申诉案件代理

《意见》规定：探索建立法律援助参与申诉案件代理制度，开展试点，逐步将不服司法机关生效民事和行政裁判、决定，聘不起律师的申诉人纳入法律援助范围。

申诉和上访已属于社会问题，各方面特别关注。申诉有没有道理，不同的人会有不同的看法。在申诉人员中，相当一部分经济比较困难，意见将这一群体的申诉列入法律援助范围，对维持社会秩序的稳定具有积极意义。申诉有没有道理、是否合法、请求是否正当、能否得到法律支持，这些当事人可能不清楚。法律援助人员对当事人提出的合理合法请求给予支持，对提出不合理请求的当事人可以解释、讲道理，在一定程度上可以息诉息访，对当事人和相关管理机构是双赢。

四、法律援助咨询服务全覆盖

《意见》规定：建立健全法律援助便民服务窗口，安排专业人员免费为来访群众提供法律咨询。拓展基层服务网络，推进法律援助工作点向城乡社区延伸。加强“12348”法律服务热线建设。创新咨询服务方式，运用网络平台和新兴传播工具，提高法律援助咨询服务的可及性。

法律咨询是法律援助机构为公民提供法律帮助的基本形式，一直是法律援助的重点。民事案件为法律援助案件总量增长的主要因素，其中数量最多的是请求支付劳动报酬案件，其次是婚姻家庭案件和交通事故案件。过去法律援助在偏远的基层地区和一些农村贫困地方很难覆盖到。此次意见提出法律咨询服务全覆盖，依托多种手段，特别是依托互联网、新媒体等形式，使法律援助面更宽，咨询方式更快捷，效果更好，切实保障“法律面前人人平等”。

五、进一步提高法律援助的援助质量

《意见》规定：改进案件指派工作制度，综合案件类型、法律援助人员专业特长、受援人意愿等因素，合理指派承办机构和人员。严格办理死刑、未成年人等案件承办人员资质条件，确保案件办理质量。

在扩大范围的同时，《意见》也要求进一步提高法律援助的质量问题。法律援助工作是讲质量、讲品质、讲规范、讲标准的。到目前为止，全国民事法律援助律师所提供的代理意见，刑事法律援助律师所提供的辩护意见90%都得到了司法机关的采纳。这两个90%就足以说明我们法律援助工作的质量是有保证的。我国将在乡镇、街道、社区等人民群众聚集的地方加強法律援助站点建设，针对老年人、未成年人、残疾人等特殊对象提供临街一层的便民服务窗口、无障碍通道等更加便利化的服务。在拓宽申请渠道、增强法律援助咨询可及性的同时，还要简化审查程序，为特殊困难的受援对象开辟绿色通道。

六、市、县级财政将法援经费全部纳入同级财政预算

《意见》规定：完善经费保障体制。市、县级财政要将法律援助经费全部纳入同级财政预算，根据地方财力和办案量合理安排经费。

意见当中提出按照明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障的原则，完善法律援助经费保障体制，明确经费使用范围和保障标准，确保经费保障水平适应办案工作需要。适当提高办案补贴标准并及时足额支付。建立动态调整机制，根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素及时调整补贴标准。鼓励社会对法律援助活动提供捐助，充分发挥法律援助基金会的资金募集作用。这就为加大对法律援助经费的投入力度，为法律援助提供经费支持，提供了有利的制度保障。