“互联网+社会治理”应警惕的三大问题及破解路径

□胡 燕

[中共北京市朝阳区委党校 北京 100028]

“互联网+社会治理”应警惕的三大问题及破解路径

□胡 燕

[中共北京市朝阳区委党校 北京 100028]

以大数据、云计算、物联网、人工智能等信息技术为基础的“互联网+社会治理”能够降低行政成本，优化决策机制，提高行政效率，从而推进国家治理体系与治理能力现代化。但同时，互联网+的各类技术应用也潜藏着信息安全漏洞、技术伦理缺陷、能源消耗巨大等问题，对政府驾驭互联网技术的能力提出了挑战。政府应不断从优化治理思路，倡导技术伦理，强化信息安全等方面破解痛点问题，提升治理水平。

互联网+；社会治理；破解路径

引言

大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能等网络信息技术，历经几十年快速发展，引爆了大量的创新创意活动，正以前所未有的方式构建一个“互联网+”新时代。随着与各个传统领域的广泛融合，“互联网+”在国家经济转型升级、国际政治博弈、核心价值体系建构方面展现出越来越强的影响力，也为政府实现“精确信息、精准决策、精细服务”的社会治理目标带来了难得的机遇。

“互联网+社会治理”不仅仅是机械地运用信息科技手段，而是从理念、体制、技术、要素上整体突破，形成全新的信息化、智能化社会治理模式[1]。而科学全面的治理观念和务实高效的治理机制，是“互联网+社会治理”的两翼，只有顺应发展趋势，明确发展思路，才能发挥“互联网+”的最大效用，激发社会活力，推动政府治理水平提升。

一、“互联网+社会治理”的重要意义

自2015年3月政府工作报告中首提“互联网+”行动计划以来，“互联网+社会治理”已经在全国范围内推进，各地都在利用各类先进技术进行积极探索。随着国务院陆续颁布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《促进大数据发展行动纲要》《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等一系列指导性文件，“互联网+”在公共安全、执法司法、网格管理、基层自治、教育医疗、公共交通、养老服务等领域不断拓展应用范围，目前已取得不少成果，在目标理念、运行模式、方式工具等方面提升了社会治理的效果。

（一）“互联网+社会治理”有助于政府治理实现整体协同化

社会治理涉及到诸多政府部门的内部协调和海量数据的互认共享，但以职能为中心的设置模式，使得跨部门的协同共享障碍重重，不断出现“数据烟囱”“信息孤岛”等问题。而“互联网+”有利于打破部门之间的数据壁垒，实现数据资源的多方向整合和全方位共享，推动管理和服务的业务协同和流程优化，从而使社会治理完成从分割封闭向整合开放的转变。如贵州省就以“多方参与，共同建设”为指导方针，建立了统一的政务云平台“云上贵州”，将多个政府部门应用服务集成，形成“一核心多节点”的政府信息管理系统。

（二）“互联网+社会治理”有助于政府治理实现信息开放化

“互联网+”时代是万物互联、彼此交融的零距离时代，“无处不在、无时不有”的连接是其核心特征，广泛参与和共享开放是其基本原则。目前“互联网+社会治理”的实践主要是利用移动互联网、大数据、云计算、物联网等技术，搭建全面覆盖、动态追踪、实时互动、数据共享、功能完备、开放便捷、智能高效的社会治理综合管理和服务平台。同时利用微博、微信、微视频、移动客户端等媒体工具，全面了解社情民意，引导公众参与公共政策讨论、进行政策满意度评价，畅通政民沟通渠道，激发公众参与公共事务的热情。因此，互联网向诸多领域的深度渗透，有利于提升社会利益协调机制的开放性、包容度和弹性。

（三）“互联网+社会治理”有助于政府治理实现服务精准化

“管理和控制”是传统社会治理模式的主要思路，因此存在服务意识不足、服务渠道单一、服务内容单薄、服务流程繁琐等问题。“互联网+”强调利用一体化综合系统、政府网站、社交媒体等平台，实时掌握社会动态，优化资源配置，最大限度实现信息共享，完成交通、环保、公共安全等各个方面的智能监控及预测，从而提供更快捷、更智能、更个性、更优质的公共服务，确保社会持续健康发展。此外，“以数据为决策之基、用数据推动创新”的社会治理模式，能够提升决策的准确度和精细度，帮助政府实现科学决策。例如在扶贫方面，可以建设“精准扶贫云”，并利用互联网与移动应用，建设全面、详尽、精准的扶贫信息系统，对扶贫对象精确识别、精确帮扶、精确管理，提高扶贫效率和效果[2]。

二、“互联网+社会治理”面临的三大痛点问题

所有不可思议的创造都有代价，以大数据、物联网、云计算、人工智能为基础技术保障的“互联网+社会治理”为政府全面升级社会治理水平提供了更加高效、更加全面、更加人性化的路径。但同时也存在不少无法回避的痛点问题，潜藏着巨大风险，对政府理解互联网的价值、利用互联网的能力提出了新的考验。

（一）安全之痛：数据信息保护的漏洞和困境

各种互联网技术以惊人的速度进步，相伴而生的是爆炸式的数据信息安全问题。个人隐私、商业秘密和国家机密被侵害的情况时有发生，且有愈演愈烈的趋势。更令人忧心的是，由于思维观念、法规制度、技术瓶颈等多种原因，传统的安全机制已经无法对目前的数据信息进行有效防护。

第一，黑客攻击和非法交易。从理论上讲，黑客可以利用技术优势进入每个个人、企业、机构和政府的网络系统，获取任何信息，进行肆意篡改和攻击。从2017年5月肆虐全球的“WannaCry”勒索病毒、6月“暗云Ⅲ”木马程序等事件，都可看到数据信息安全面临着前所未有的严重威胁。“互联网+社会治理”应用中也同样存在安全困境。《2016年中国互联网网络安全报告》显示，2016年我国境内被篡改网站数量为16758个，其中政府网站467个；境内被植入后门网站82072个，其中政府网站2361个。此外，数据非法交易日益猖獗。海量数据遍布智能终端、网端和云端，在成熟的互联网黑色产业链驱动下，数据信息泄露事件频发。虽然《民法总则》《网络安全法》等法律已对用户信息保护作出明确规定，但取证难、执行难仍是数据信息安全保护的痛点。因此，如何在激发“互联网+社会治理”活力的同时，兼顾数据信息安全，成为提升社会治理水平无法回避的问题。

第二，巨头企业的数据垄断。被誉为“21世纪石油”的数据已成为基础性战略资源，拥有数据的规模及运用数据的能力成为衡量企业、机构乃至国家综合实力的重要指标。但目前涉及经济社会运行的海量数据被互联网巨头企业把持，渐成垄断之势，易形成“数据寡头”。如坐拥十几亿用户的阿里巴巴和腾讯公司，已发展成为中国乃至世界互联网版图上举足轻重的巨头企业，其拥有的数据覆盖面极广、数据积累程度极深，特别是在当前的互联网政务领域享有重要话语权。阿里巴巴旗下的支付宝与和腾讯旗下的微信都已在全国300多个城市上线“城市服务”。如支付宝通过实名认证，可以占有用户包括身份证、手机号码、银行卡、医疗、交通、政务需求等几乎所有重要信息。支付宝所构筑的政务服务生态系统在很大程度上成为政府的“代言人”。因此，在用户已不可能拥有“绝对隐私”的时代，很难阻止巨头企业利用垄断性数据资源谋取暴利。

（二）伦理之惑：互联网+技术应用的歧视和偏见

大数据技术是所有“互联网+社会治理”应用的基础，全面、真实的数据集是大数据技术的地基，但也是推进技术应用最大的难题。尽管大数据旨在收集全体数据，不存在抽样偏差的问题，但由人类主观设计的技术并不能完全摆脱曲解和偏见。过分依赖实质上并不全面的大数据，必然会对特定群体产生“数据歧视”，导致伦理偏误。

第一，数据歧视问题。“人人皆可连网，随时获取信息”的“平等精神”是互联网的核心理念之一，但事实上互联网至今未能实现完全平等。根据中国互联网信息中心发布的第40次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2017年6月，我国网民规模达到7.51亿，互联网普及率为54.3%，手机网民规模达7.24亿。超过半数的网络覆盖率成为促进我国消费升级、经济社会转型、构建国家竞争新优势的重要推动力。但必须明确的是，仍有6.32亿人因种种原因没有接入网络，无法在网络中表达诉求。社会中的弱势群体在信息占有与表达上处于弱势，城乡差异、地域差异（方言差异）、年龄差异、教育程度差异、收入差异、职业差异等，无时无刻不在制造数字鸿沟[3]。如在智慧城市的建设和管理中，如果仅仅依靠智能手机、智能手环、智能家电等终端设备和微博、微信、头条号等社交媒体作为基础数据来源渠道，必然会导致年老和收入水平较低人群的数据缺失，最终得到的不均衡数据不仅会导致政策失准，更会进一步加剧已有的社会不公平现象。

第二，技术伦理风险。一是大数据预测的偏差。以“对未来趋势的预测分析”为核心价值的大数据技术能够在一定程度上为决策提供科学依据，提升政府社会治理的效率，但仍然存在伦理困境。许多情感、道德层面的判断问题，是单纯的技术应用无法覆盖的范畴。一些拥有强大资源与技术实力的机构可以通过预测结果控制市场活动，引导舆论走向，导致权力滥用。如在美国、荷兰等国根据过往数据预测犯罪趋势，并对犯罪概率较高的特定人群或区域实施监控，有针对性的部署警力，甚至出现“数据钓鱼执法”。荷兰警方通过分析Tom导航仪记录的道路速度数据，在那些最可能创收的地方设置限速陷阱，严重背离正义执法[4]。二是数据无法删除的隐忧。现有的网络信息技术已经拥有十分强大的计算和存储能力，从理论上讲，数据一旦被上传网络，即被永久性地保存下来，很难彻底清除。而大数据预测通过交叉访问海量匿名数据库的零散数据，再识别大量个人信息（如诚信等级、婚姻家庭状况、工作轨迹等），在一定程度上剥夺了社会主体重新出发的机会[5]。因此，能否有效消除大数据技术的负面效应也成为政府提升社会治理水平的影响因素之一。

（三）能耗之困：数据中心的环境代价和效率难题

数据中心作为“互联网+社会治理”各类技术应用的重要载体，提供包括数据存储、数据清洗、数据提取、数据分析、可视化呈现在内的系统运行平台，是维护社会正常运行的关键基础设施。近几年来，各行业各领域的网络化、智慧化趋势愈加明显，各类具有测量功能的移动智能终端井喷式增加，产生的数据规模越来越大，对数据存储和运行的速度要求也越来越高，因此对容量大、性能强的数据中心的需求呈现爆发性增长态势。投资金额大、单体机房面积大、电力消耗大成为数据中心的常态，造成了巨大的能源消耗和空间浪费。

第一，能耗增速快。数据中心存在四大能耗源：IT设备、办公照明系统、空调散热系统和供配电系统。其中，提供信息处理和存储、通讯等服务的IT设备是核心，通常需要24小时不间断运行，不仅自身消耗大量电力，同时需要空调系统散掉其产生的巨大热量，还需要配电系统为其无间断供电。服务器和散热系统两者的能耗相加几乎占到总耗能的80%以上。可见全年不间断运行的数据中心，其能耗强度极高。数据中心的快速扩张，必然带来能源消费量的迅猛增长。《中国数据中心能耗现状白皮书》显示，截止到2015年底，中国数据中心保有面积突破1500万平方米，预计到2020年将超过3000万平方米。2015年数据中心整体能耗已经接近1000亿度千瓦时，耗电量超过全社会用电量的1.5%，相当于三峡水电站一年的发电量。而2016年数据中心整体能耗已达到1108亿度千瓦时。

第二，能源利用效率偏低。据2015年工业和信息化部、国家机关事务管理局、国家能源局制定发布的《国家绿色数据中心试点工作方案》显示，我国大多数数据中心的PUE①仍普遍大于2.2，与国际先进水平相比有较大差距。同时，数据中心产生大量的温室气体排放，消耗大量的水资源，其设备废弃后造成较大污染，给资源和环境带来巨大挑战。

第三，能耗情况不明晰。很多数据中心处理的信息都涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等信息，保密措施严密，这些数据中心的位置大多在非公开的建筑物内，具有较高的警戒级别，相关的能耗信息也在保密范围之内，给后续的评估和优化带来了很大的障碍。此外，由于观念固化、部门利益等原因，某些政府部门和机构拥有大量数据却不愿与其他部门共享，导致相关基础设施的重复投资建设。因此，建设绿色节能的数据中心，提高数据中心效能十分必要和紧迫。

三、破解“互联网+社会治理”痛点问题的路径

面对社会治理中的三重困境，要求政府以持续创新的精神和能力探寻逻辑严密、保障到位、体验优质的多重破解路径，释放“互联网”+的积极能量，补足治理方式短板，提升社会公众的体验感和参与感。

（一）强化智能防护，提高监管力度

面对信息安全和数据垄断这两道横亘在网络强国战略蓝图上的壁垒，必须采取多种行之有效的手段，确保数据信息的正确使用与运行安全，为“互联网+社会治理”的顺利推进奠定基础。

第一，重视技术研发，建立智慧化数据安全防护体系。构建健康有序的社会治理生态需要政府、企业、机构、个人等多方的共同努力，才能有效应对严峻的数据安全挑战，需要对数据产生、收集、传输、存储、清洗、分析、呈现的全生命周期进行智能化监管，从组织架构、技术工具、数据标准、流程规范、人才培养等方面加强安全体系建设。一是采用智能化监管模式。智能化技术在数据监管中的应用，涵盖数据起源追踪控制、内容精确分类保护、自适应访问策略调整、全景态势可视化呈现和风险预测判定告警等方面。从而实现起源可追溯、内容可保护、权限可控制、行为可审计、态势可感知这一理想目标[6]。二是提高管理队伍的信息安全素养。政府部门应不断完善培训机制，打造一支兼具技术知识、管理能力、法律素养的信息安全队伍。

第二，完善法规制度，健全数据反垄断监管体系。数据信息问题涉及政府、企业、网络运营商、服务提供商、数据权人、数据使用方等多方主体，必须在法律层面对各方权责进行明确界定。一方面保护企业对用户数据的合理使用权，另一方面强化对各行业各领域中基于数据驱动的业务审查和行为管控。特别是对于互联网巨头的交易、并购、股权置换等行为，反垄断执法机构应进行严格有效事前审查、事中监管和事后监督，准确掌控敏感数据分布和使用情况，及时发现并有效阻断垄断行为。同时在立法和执法层面衔接《反垄断法》与《消费者权益保护法》《网络安全法》等相关法律，构建完备的数据反垄断监管体系。

（二）避免数据歧视，防范伦理风险

传统数据的失真、失准、失信等问题在互联网时代依然存在，且由于“互联网+”应用的强大导向性和广泛覆盖面，可能会造成无法弥补的巨大损害。在当前中国处于全面深化改革的关键期，更要保证数据的全面、真实、准确，努力纠正伦理失范，有序提升社会治理水平。

第一，完备数据收集方式，合理使用预测功能。海量的有效数据是高效的社会治理的前提。政府应充分认识到，由于网络话语权的不平等，数据型决策机制可能会导致区域性和阶层性的数据歧视和预测偏差。因此，在推进“互联网+社会治理”的过程中，应合理使用大数据的预测功能，在数据应用的各个环节尽可能地消除人为判断造成的隐性偏差，平衡各方利益关系，避免弱势偏见和歧视性待遇。特别在数据收集阶段要采取多重措施，不仅使用网站、微博、微信、客户端等“线上”渠道，更要注意入户走访、实地调研、个别访谈等“线下”渠道的补充，促进决策系统的良性循环。

第二，探索新型保护机制，确立数据“被遗忘权”。被设置为“永恒数字化记忆模式”的互联网+时代，正逐步丧失遗忘能力，带来了一系列的伦理困惑，可能使得整个社会陷入数据牢笼，阻碍创新发展，因此需要确立数据“被遗忘权”。欧盟在2012年对被遗忘权作出阐述：“被遗忘权是数据主体有自由意志要求数据客体永久删除有关数据主体的信息，主体有权利被网络遗忘，除非数据的保留有合法的理由。”在中国，研究学者们对“被遗忘权”的定义更加倾向于“删除权”，即数据主体有权永久删除其自身数据，有权让互联网遗忘[7]。被遗忘权所涵盖的内容大致包括三种：一是有权删除自己发布的信息。此项权利目前在绝大多数的网络渠道中已经实现。二是有权删除别人发布的有关自身的信息。三是有权删除已发布一段时间并产生一定影响的信息。简而言之，可概括为数据信息的“橡皮原则”：任何人应当享有在既定条件下“擦除过往”的权利，必须有效贯彻数据权人能够随时彻底移除敏感数据并限制相关分析结果无序披露[5]。作为“互联网+”时代的新型隐私保护机制，数据信息的“被遗忘权”目前并无公认定义和完整体系，需要国家针对网络空间特点，制定相应的法律来加以规制。

（三）科学设计规划，革新节能技术

面对能耗困境，强安全、高效率、低耗能的绿色数据中心是传统数据中心转型的必然选择，也是新型数据中心的建设目标。政府应当大力整合现有资源、优化系统架构，制定有效的政策措施，强化数据中心节能管理。

第一，科学规划数据中心发展。近年来，数据产业的可观前景引发行业“虚热”，数据中心呈现数量多、规模小、集约度低的发展态势，出现了基础设施无法共享，行业发展失衡，资源利用率低的现象。因此，在国家层面应当对数据中心的发展进行研判和预测，合理控制数据中心的数量，通过有效的管理机制，实现低碳绿色可持续发展。

第二，有效革新节能降耗技术。数据中心降低能耗的技术路径主要包括两条：一是革新节能技术，降低数据中心本身能耗。在硬件方面，可使用设备芯片的多级化处理技术、处理器睡眠调度和新型散热技术等，在软件方面，可使用服务器虚拟化技术和能耗智能监控技术。通过多重技术改造，使数据机房取得最大化的能源使用效率。二是根据不同区域、时段、需求的差异性，利用智慧能源互联网，实时调节多个数据中心之间的数据负荷分配，以达到最大限度利用资源、降低能耗的目的。

四、结语

以大数据、云计算、物联网、人工智能等技术为保障的“互联网+社会治理”模式拓展了社会治理领域，革新了社会治理思维，优化了社会治理方式，对形成多元互动的社会治理体系具有重要意义。因此，政府应当对“互联网+社会治理”有十足信心，同时对“互联网+”各类技术应用的局限性始终保持客观的态度和清醒的认识，通过科学的理念更新和系统的制度创新积极面对各种问题与挑战，完善信息安全保护机制，倡导技术伦理规范，最大限度提升能源使用效率，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。

注释

①PUE(Power Usage Effectiveness, 电源使用效率)值已经成为国际上比较通行的数据中心电力使用效率的衡量指标。PUE值是指数据中心消耗的所有能源与IT负载消耗的能源之比。PUE值越接近于1，表示一个数据中心的绿色化程度越高。

[1] 中共诸暨市委政法委调研组.打造“枫桥经验”升级版: 构建“互联网+社会治理”新模式[J].公安学刊, 2017(6):17-24.

[2] 李宇.互联网+社会治理应用探索[J].行政管理改革,2016(7): 63-67.

[3] 徐继华, 冯启娜, 陈贞汝.智慧政府: 大数据治国时代的来临[M].北京: 中信出版社, 2014, 224.

[4] Tom被曝道歉后继续向警方出售用户超速数据[EB/OL].[2014-08-25].http://www.cs.com.cn/hw/02/201105/t20110509_2872404.html.

[5] 蒋洁, 陈芳, 何亮亮.大数据预测的伦理困境与出路[J].图书与情报, 2014(5): 61-64.

[6] 陈天莹, 陈剑锋.智能化大数据安全监管及系统实现[J].通信技术, 2017(2): 328-333.

[7] 夏添.从网络空间个人隐私规制角度浅析被遗忘权[J].今传媒, 2017(5): 32-34.

编 辑 何婧

Three Big Problems and Solutions Worthy of Attention in the“Internet Plus Social Governance”

HU Yan
(Chinese Communist Party Beijing Chaoyang District Committee Party School Beijing 100028 China)

“Internet plus social governance” based on big data, cloud computing, networking, artificial intelligence, and information technology can reduce administrative costs, optimize the decision-making mechanism,and improve the administrative efficiency, so as to promote the national governance system and governance capacity modernization.But at the same time, security vulnerabilities, technology ethics defects, huge energy consumption and other problems are hidden in various technologies of Internet plus, which brings a challenge to the ability of the government to manage the Internet technology.The government should constantly solve the problems from aspects of optimizing governance, advocating technical ethics, and strengthening information security, so as to raise the level of governance.

internet plus; social governance; solutions

D916

A

10.14071/j.1008-8105(2017)06-0009-05

2017-08-11

胡燕（1984-）女，法学博士，中共北京市朝阳区委党校讲师.