我国养老服务业发展出路探究

文|袁慧玲

我国养老服务业发展出路探究

文|袁慧玲

近年来，我国老年人口急剧增加，老龄化速度不断加快。根据资料统计，2013年我国60岁以上老人已达到2.02亿，预计2020年将达到2.48亿，2050年更是达到总人口的1/3。按照国际标准，我国正加速进入老龄化社会，可以预见，2030年中国将进入“超老年型”社会，并于2050年成为高度老龄化国家。

当前社会条件下，我国传统的以家庭养老为主的养老模式已经逐渐无力承担日益剧增的老年人养老需求，老龄化带来的社会压力已经迫在眉睫。因此，如何构建和发展适用于中国国情的养老服务业，是构建社会主义和谐社会必须要解决的重大课题。

国内外养老服务业发展现状

1．国外养老服务业发展现状

20世纪80年代以来，西方发达国家开始面临老龄化社会问题，过去的“福利国”模式已经不能有效解决西方各国的养老问题，从而，形成了以社区照顾理论、社会嵌入理论、福利多元主义理论、福利供给——非营利组织理论等为代表的较为完整的当代养老理论体系和实践模式。这些理论和方法无一例外地反对国家单独承担养老福利，主张采用多元化、多来源的方法解决社会养老问题。

西方发达国家在建立和完善法律制度体系为养老服务发展提供制度保障的同时，充分调动和利用社会资本投资养老服务市场，以促进各种营利、非营利组织的发展壮大，进而形成一个可持续的医疗-养老服务体系。该医疗-养老服务体系主要通过市场进行调节，政府仅在必要时对该系统进行一定的监督和调控，故而，充分形成了市场自我调节与政府调控的优势互补。

2．我国养老服务业发展现状

目前，我国养老服务业的发展处于初级阶段，主要以家庭养老、社区居家养老和机构养老等模式为主。

家庭养老是我国养老的传统模式，“养儿防老”，是中国传统养老方式的基本特征，传统家庭一般通过生养子女来解决他们的养老问题。用现代社会保障的观点来看，生育和抚养子女的花费，可以被看成是正值劳动年龄的父母为将来养老而缴纳的保障基金。这笔基金随着子女年龄的增长在逐年缴纳和积累，在子女的逐步成长中得以保值和增值。当父母老年丧失劳动能力时，当子女成年进入劳动年龄时，原先所缴纳的养老保障金就开始给付了，直至父母去世。从传统家庭的角度看，这种养老基金的缴纳、积累、增值以及给付，是一个十分自然的“天经地义”的过程，是一个衔接得十分平滑的过程，似乎找不到过渡的节点或环节。总之，在中国传统家庭中，老年人的生老病死风险全由家庭提供保障；家庭保障的费用支出全部由家庭承担。有的家庭会聘请家政服务师或钟点工来弥补因工作而导致的家庭生活的不足。在我国大部分的城镇和农村地区，均主要是采取这一养老模式。

社区居家养老服务主要集中在经济发达的地区，其形式从单一向项目化、集约化发展。如上海实行的“以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务机构为载体，上门、日托或邻里互助为形式”的社区居家养老服务。虽然，各地区做法模式不同，但有共同趋势：一是实现一站式服务、网格化布局，机构、社区、居家开始呈现融合趋势，迎合大多数中国老人的习惯，为居家养老提供专业支撑；二是运行管理更加智能化，互联网、物联网应用大大提升设施人力效率，有效降低成本；三是建设运作从公办向公建民营、委托管理等多种类型摸索，越来越体现出兼有民生保障和现代服务业双重属性，对象也从保障对象逐步扩大到全体老人。

机构养老，是指由专门的服务机构向老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务。它可以是由独立的法人机构提供，也可以是由附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构提供。养老服务是一种全人、全员、全程服务。所谓“全人”服务是指养老机构不仅要满足老人的衣、食、住、行等基本生活照料需求，还要满足老人医疗保健、疾病预防、护理与康复以及精神文化、心理与社会等需求；要满足入住老人上述需求，需要养老机构全体工作人员共同努力，这就是所谓的“全员”服务；绝大多数入住老人是把养老机构作为其人生最后的归宿，从老人入住那天开始，养老机构工作人员就要做好陪伴着老人走完人生最后里程的准备，这就是所谓的“全程”服务。养老机构秉承“让老人满意，让亲属放心”和“替儿女尽孝，为政府分忧”的服务宗旨，具有典型的政策性和扶持性，但随着社会经济的发展，面向中高收入人群的养老机构已逐步进入市场。

我国养老服务业发展问题分析

我国正处于经济和社会转型期，由于受到老龄人口规模庞大且增长迅速、未富先老、人口老龄化地域分布不均衡、传统文化观念等具体国情的影响，养老服务业的发展主要在行业标准、服务体系、政府调控、市场运营保障机制等方面存在明显短板。

1．行业标准缺失

从养老服务业的行业标准来看，在国家层面目前只有《老年人社会福利机构基本规范》，使养老服务业在服务内容、收费标准、经营管理、卫生条件等方面仍缺乏统一的行业标准。与国外养老服务行业相比，更是缺少入院健康评估、分级护理服务等关键性行业标准，使养老机构不能从日常生活自理能力、精神行为能力、健康状况等方面对老人进行全面评估，从而确定每个老人的照护需求并制定出相应的细化服务内容。特别是，对半自理、不自理、失智等真正需要护理的老人而言，影响更是巨大。

2．护理保健服务能力欠缺

护理保健服务是养老机构的“核心产品”，但我国护理保健服务普遍存在着护理人员数量不足且分布不均、服务质量低下、收费标准过高等问题，严重制约了养老服务行业的良性发展。以北京市为例，2013年专业的养老护理员不到6000人，其中绝大部分供职于养老机构，没有进入社区，预计未来5年，北京养老护理员人数的缺口将达到9万名左右。

3．相关政策制度不完善

调研显示，公立养老机构由于享受的优惠政策较多，处于市场优势地位，导致了“一床难求”的情况愈演愈烈；而民营养老服务机构的收费基本高于当地平均退休收入水平，甚至不少地方的平均企业退休金仅为其收费的一半，致使入住率低下。因此，存在不少民办养老服务机构套取政策红利和不顾服务质量一味压低价格的恶性竞争等扰乱市场秩序的行为，这不仅导致了政府相当稀缺的公益性资源的流失，更严重影响了我国养老服务业的持续健康发展。

4．市场运营保障机制不健全

从经济学角度分析，养老服务业属于高投资行业，资金周转慢，民营养老服务机构主要依靠自有资本和有限的银行贷款，缺乏与行业特点相适应的长期稳定的投融资机制。因此，我国的养老服务产业虽然前景看好，但在当前的政策与市场条件下，仍处在高度分散化的初级发展阶段，缺少一种成熟商业模式的支撑，处于“叫好不叫座”的尴尬境地。

我国养老服务业发展对策建议

纵观国内外较为成熟的养老服务业理论研究和实际发展历程，政府调控与市场配置结合、多元模式并举，是当代养老服务业发展的必然趋势。我国应当克服自身经验不足、市场不成熟、资金不到位等具体问题，以此理念为指导，调动各方力量共同在实践中探索具有中国特色的养老服务业发展道路。

1．发挥政府主导作用，营造良好市场环境

一是要加强顶层设计。养老服务业涉及民政、财政、税收、国土、城建、卫生、质检等多个部门，致使养老服务业政令繁杂且缺乏统一的领导。我们可以借鉴美国、日本等国的经验，设立专门的老年管理机构，专门负责养老产业的顶层设计、产业规划与政策协调等。这样不仅能简化行政手续，提高政府参与效率，还能进行有效的扶持和监管，制订相关行业标准和法律，保障机构和老人的权利和义务，提高行业的正规化、科学化水平。

二是统筹发展公立性、营利性和非营利性养老机构。公立性养老机构需将更多的养老服务资源提供给生活困难的老年群体，充分起到政府养老的“托底”作用；对于营利性养老机构，政府应为其提供良好的市场竞争环境，充分调动其灵活性，促其不断创新和完善多样化养老服务项目；而非营利性养老机构，除了政策扶持，也需自身积极寻找成长方式，不断进行公益性创新，探索“社会企业”模式，持续提高养老服务的供给能力。总之，政府应使三者相互补充、协调发展，共同促进我国养老服务业的有序、健康发展。

2．加强人才培养和设施建设，夯实养老产业基础

一是依托各类院校培养。一方面，依托高等院校和职业院校，培养行业发展所需的各类专业的知识型和中高级技能型人才，如老年护理专业人员和运营管理人员；另一方面，院校通过培训将部分城镇下岗职工、农村剩余劳动力，重新培养上岗，以解决护理人员严重不足的难题。

二是加强基础设施建设。随着我国“深度老龄化”阶段的提前到来，各种养老方式的服务供给都存在巨大的缺口。2015年，我国将努力实现每千名老人拥有养老床位30张，但仍远低于发达国家5%至7%的平均水平，这从一个侧面说明我国养老服务业的运营能力存在不足。

3．推进多元化进程，拓宽养老服务发展渠道

一是养老模式多元化。我国目前基本形成了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，日托式养老、“候鸟式”养老等多种新型养老模式为补充的养老服务体系。对于社区、居家养老，应当调动各类社会资源，形成具有区域特色的多样化社区居家养老服务网络。如积极组织和串连起社区、行政村或较大自然村范围内的养老服务机构、养老服务型社会组织、社区卫生服务中心、小型托老所等机构以及家政服务公司、餐饮机构等各类服务性企业，为老年人提供就近、方便、实惠、快捷的各种养老服务，并鼓励农村探索自助式、互助式养老服务机制。同时目前各地涌现出了许多新型的养老服务模式，例如日托式养老、“候鸟式”养老等，一定程度上满足了不同老年群体对养老服务的需求，渐成为居家养老、机构养老的重要补充，对于这些新型的养老模式，国家应该从政策上予以扶持，从资金、税收等方面给予照顾，鼓励多种养老方式共同发展。

二是资金来源多元化。养老服务业的发展离不开大量的资金支持和投入。政府可以通过购买服务、消费补贴、引入保险制度等方式，进行一定程度的财政支持。如日本建立了护理保险制度，实现养老费用保险化，化解了个体承当费用的风险。同时，还可以通过政策支持，吸引社会资本和国际资本的投入。美国在养老机构市场化方面最重要的经验就是引入金融机构，特别是养老产业投资基金（REITs）、私募基金作为投资商。

（作者为菏泽家政职业学院家政管理系主任。）