城市管理行政执法主体及行政执法人员资格问题调研

安喜芬

摘 要 依法行政是建设法治政府的必然要求和选择，而行政执法主体和行政执法人员是依法行政的关键与核心要素。目前，基层城市行政执法缺乏法律依据、体制不顺、身份不统一、执法力量薄弱，需要加强改进。

关键词 城市管理 行政执法 主体

党的十八届四中全会明确提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。依法行政是建设法治政府的必然要求和选择，而行政执法主体和行政执法人员是依法行政的关键与核心要素。大量的行政执法活动在于基层，特别是县级行政执法主体和人员，关系到依法行政、依法治国的成败。行政执法权已成为最需要自由又容易自由无度，最需要控制又最难以控制的权力。本文以贵州省S县城市管理局行政执法主体及行政执法人员资格问题进行实证考察，发现存在的问题，并提出解决思路，以期规范基层行政执法行为。

1行政执法主体及行政执法人员资格现状

1.1单位缺乏执法依据，不具备执法主体资格

以S县城市管理局为例，该局原隶属于S县住房和城乡建设局，为副科级事业单位，为了加快政府职能转变，提高行政效率，2014年12月，该县设立S县城市管理局，为县人民政府工作部门，属于法定职权单位，具有行政许可、行政处罚和行政强制等职权。根据行政执法主体资格构成要件，具有行政执法主体资格。

根据《行政处罚法》第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政执法权。为防止行政管理中的调控缺位和越权，减少行政机构职责交叉和执法推诿，提高执法效率，根据《国务院办公厅关于做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，全国大多数城市都在城市管理领域开展了相对集中行政处罚工作，成立综合执法局与城市管理局合署办公。主要行使以下职责：（1）行政市容环境卫生方面的法律、法规、规章的行政处罚权；（2）行使城市规划管理方面的法律、法规、规章的行政处罚权；（3）行使城市绿化管理方面的法律、法规、规章的行政处罚权；（4）行使市政管理方面的法律、法规、规章的行政处罚权；（5）行使环境保护方面的法律、法规、规章的行政处罚权；（6）行使工商管理方面的法律、法规、规章的行政处罚权；（7）行使公安交通管理方面的法律、法规、规章的行政处罚权。为了深入推进城市管理执法体制改革，改进城市管理工作，2015年12月24日，中共中央、国务院下发《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，要求推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。

2016年6月1日，中共贵州省委、贵州省人民政府下发《中共贵州省委、贵州省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》，要求按照精简统一效能的原则，2016年，完成省级执法队伍的整合归并，整合市政公用、市容環卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。

但是由于受多方面的原因，S县至今在城市管理领域并未开展相对集中行政处罚权，在实际工作中，以上工作都是由城市管理局在行使，如：违法建筑、噪音污处、车辆违停等。由于没有实行综合执法，城管局在处理中缺乏执法依据，不具备执法主体资格，一旦发生行政复议和行政诉讼，就很被动，直接影响行政机关的权威性和公信力。

根据相关文件规定，该局除了局领导为行政编制外，其余均为事业编制。为规范行政执法行为，促进依法行政，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《贵州省行政执法证管理办法》，该局正式在编人员均参加统一执法培训学习，除了2016年参加学习的9人执法证正在办理外，其余人员均取得了由省法制办统一制作的行政执法证。由于工作需要，城管局招聘了协管人员，协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，没有从事具体行政执法工作。

2行政执法过程中存在的问题

2.1城管执法的法律体系不完善

到目前为止，我国没有一部完整的法律法规对城管部门的权利和义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确的规定。我国城管执法的主要法律依据是散见于土地管理法、城乡规划法、行政处罚法、行政许可法和省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件等。

2.2管理体制不顺、执法人员身份不统一

国家和省级层面缺乏专门的城市管理主管部门，对各市、县城市管理工作缺乏必要的督促和指导。目前，S县在城市管理领域从法律层面并未真正开展相对集中行政处罚权工作，但是实际工作中城管局又在从事一些综合执法的工作，与其他单位职责边界不清，管理权限混乱不明。从全国各地来看，城管执法人员身份不统一，有行政管理人员、参公管理人员、事业编制人员、工勤人员，就我局来看，监察大队是具体从事执法工作的部门，执法人员全部为事业和工勤人员。

2.3是执法力量薄弱，技术装备落后

行政执法工作是一项综合性工作，专业性强、责任重、要求高、工作强度大，作为县级城市管理部门，无论是现行编制的数量还是人员的专业素质都远未能适应形势的需要，职责不统一，监管责任难以到位。且执法车辆基本装备都不足，未配备现代化的检测手段和防护器具。工作中还凭经验，借助听、看、闻、摸手段，导致执法效能低下。

3解决行政执法主体及行政执法人员资格问题的对策

3.1建立健全法律法规

应加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章，明晰城市管理执法范围、程序等内容，规范城市管理执法的权力和责任。全面清理现行法律法规中与推进城市管理执法体制改革不相适应的内容，定期开展规章和规范性文件清理工作，并向社会公布清理结果，加强法律法规之间的衔接。加快制定修订一批城市管理和综合执法方面的标准，形成完备的标准体系。

3.2加强综合设置机构，解决执法人员身份

按照精简统一效能的原则，推进城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。为了防止行政管理中的调控缺位和越权，减少行政机构职责交叉和执法推诿，提高执法效率，推进综合执法，在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。优化执法力量，根据执法工作特点合理设置岗位，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，统筹解决好执法人员身份编制问题，执法人员身份应该为行政或者（参公）人员。

3.3加大执法投入，增强执法力量

一方面，加大基层部门执法人员的投入，不仅要在编制上落实人员，还要选择高素质的专业型人才进入执法部门，同时要建立考核机制通过各种方式提高执法队伍的素质。要不断提高一线执法人员安全防护装备和福利待遇；另一方面，加大基层执法部门的经费投入，解决基层执法部门技术装备落后的问题，为基层执法部门配备必要的现代化检测和防护用具。

4结语

城市管理行政执法是一项事关城市社会稳定和城市形象的重要工作，各级政府要正视存在的困难和问题，综合运用法律、法规、政策等，采取有效措施解决难题，为基层城市管理行政执法机关和人员创造良好的条件。

参考文献

[1] 潘世钦，王卫红.关于完善我国行政执法制度的几点思考——行政执法现状与对策研究[J].行政与法，2004（11）.