开发性金融扶贫新路 专访国家开发银行董事长胡怀邦

王丽娟

“十三五”期间，国开行将发放脱贫攻坚贷款不低于1.5万亿元。

从政策性银行到開发性金融机构，国家开发银行的探索与变革从未停滞。同样，一直在路上的还有该行的金融扶贫工作。

特殊的机构定位以及在基础设施建设、产业发展、助学贷款等领域的多年探索和实践，使国开行的扶贫工作具备了明显优势。

2015年底，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确要求国开行成立扶贫金融事业部，发挥开发性金融的优势和作用。2016年5月，国开行扶贫金融事业部成立，我国金融扶贫攻坚战有了一支主力军。

不久，针对精准扶贫、精准脱贫的“四到”工作思路出台，国开行陆续围绕易地搬迁、基础设施、产业扶贫和教育资助开展了一系列的工作，并计划“十三五”期间发放脱贫攻坚贷款不低于1.5万亿元。同时，逐步将机构有限、人员有限等现有条件，转变为充分借助地方政府、行业协会及其他合作机构的“抱团合作”，在这些实打实的资金安排背后，构建起一系列杠杆撬动力。

在接受《财经国家周刊》专访时，国开行董事长胡怀邦反复强调了“扶贫重在扶智”，由此真正实现从“输血”到“造血”的提升，推动形成区别于同业的“政府主导、财政支持、金融服务、市场运作”的开发性金融扶贫新路。

始终在路上

《财经国家周刊》：国开行一直都是金融扶贫的重要力量。如今进入脱贫攻坚阶段，国开行在新的历史任务中扮演何等角色、承担怎样的重任？扶贫工作在国开行的整体战略布局中位居何处？

胡怀邦：国开行成立以来一直在开展扶贫工作。一方面通过贷款支持贫困地区改善民生、加强基建和产业发展，一方面也承担了定点扶贫任务，迄今已有20多年历史。

如今进入新的历史阶段，中央要求我们成立扶贫金融事业部，加大开发性金融的支持力度。因而我们有责任、有能力发挥主力军作用，以开发性金融的方法来打通融资瓶颈，服务国家战略。

2016年11月，国务院审定批准了《国家开发银行章程》，明确“开发银行定位于开发性金融机构”，诠释了“服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利”的特征，在机构性质、支持领域、债信政策、治理结构、组织架构、风险管控等方面作了专门安排。

改革的初衷之一，是让国开行能更好地服务国家战略。当前，金融扶贫是国家战略的重中之重，因而我们计划“十三五”期间发放精准贷款不低于1.5万亿元，在脱贫攻坚战和全面建成小康社会中展现新担当、实现新作为。

《财经国家周刊》：与其他金融机构相比，国开行的扶贫工作具有哪些特点？优势何在？

胡怀邦：作为开发性金融机构，我们的扶贫工作有三个重要特点：

首先，开发性金融能为脱贫攻坚提供集中、长期、大额的融资支持。国开行依托国家信用，充分发挥批发性、中长期和债券类银行的优势。通过发行债券将短期、零散的居民储蓄和社会资金转化为长期、大额的信贷资金，以保本微利原则来支持贫困地区基础设施、易地搬迁、特色产业和教育卫生等重点领域，破解其融资瓶颈。

其次，开发性金融更注重以融智来提升贫困地区自我发展能力。国开行作为专家银行，具有专家、行业优势，我们通过规划、咨询、教育、培训等开展融智服务，推动贫困地区科学发展。

第三，开发性金融能够推动建立多元化、可持续的扶贫开发融资机制和方法。作为政府和市场之间的桥梁，国开行把政府信用与市场化、商业化运作相结合，将政府的组织协调作用、市场的资源配置作用、开发性金融的中长期投资作用相结合，在贫困地区建立吸引社会资金持续进入、实现良性循环的市场、信用、规则和制度，推动贫困地区形成市场化、可持续的融资机制，从根本上解决融资难题。

《财经国家周刊》：未来几年，国开行扶贫类贷款将超过万亿元，但事实上一部分贫困人口还款能力欠佳，对此应该如何管控风险？

胡怀邦：扶贫工作是一项重大的政治任务。作为银行，既要大力支持，更应注意管控好风险，确保把好事做好。

一是发挥融智优势，从源头做好风险防控。例如，我们为贫困地区提供规划、咨询等融智服务，深度参与项目前期策划，使其更加符合当地实际和经济社会发展规律，减少盲目投资和重复建设，实现扶贫贷款的风险控制前移。

二是加强机制建设，构建社会化风险防控体系。以银政合作为基础，通过建立开发性金融扶贫开发合作办公室，整合政府、银行、企业和农户多方资源，构建社会各方共同参与的扶贫开发合作机制，创造性地构建社会化风险防控体系。

三是强化信用体系建设，完善风险防控手段。推动贫困地区创新财政资金使用，通过提供财政保险补贴或设立财政风险补偿基金，提高资金效用，分担贷款风险。推动贫困地区政策性担保公司建设，提高扶贫项目融资担保能力。同时，加强银保合作，在贫困地区推行农业保险，引导和鼓励贫困农户和企业购买保险，减少自然灾害带来的后顾之忧。

“四到”扶贫思路

《财经国家周刊》：扶贫金融事业部成立半年有余，起到了怎样的推动作用？具体运行情况和成效如何？

胡怀邦：由中共中央以文件形式对银行组建一个专门的机构作出部署，在我国金融史上还是首次，这既表明了党中央、国务院对金融扶贫的高度重视，也反映了对国开行的信任和希望。

目前，扶贫金融事业部下设综合业务局、基础设施局、区域开发局三个总行一级局，标志着我们决战脱贫攻坚有了专门机构、专业队伍、专家力量，建立了“集团军”。

半年多来，该事业部先后制定了办公管理、授信初审和风险内控等20项管理制度，实现了对全行扶贫业务的统一归口管理。同时，完成了全行“十三五”脱贫攻坚实施规划，对1.5万亿元扶贫贷款工作目标按年度、领域、分行进行了细化和量化，并提出具体措施，为全行提供了工作指导和依据。此外，完成了财务建账划转工作，实现了扶贫业务的专账单独核算和经营。

业务上，事业部结合监管要求，推动建立省级扶贫开发投融资主体和风险补偿基金等措施，不但增强了地方上扶贫开发投融资主体的信用能力，也优化了信用环境。同时，从方法、机制、模式等方面，对脱贫攻坚提供支持和服务。

《财经国家周刊》：国开行的扶贫工作思路为“四到”，这“四到”如何发挥开发性金融的优势？具体工作中遇到哪些难题？

胡怀邦：在扶贫工作中，我们认为主要是观念、理念问题，对银行来说，关键要从机制建设、思路方法上去化解问题。通过广泛调查、深入研究之后，国开行结合贫困地区和脱贫攻坚实际以及自身业务特点，提出了“易地扶贫搬迁到省，基础设施到县，产业发展到村（户），教育资助到户（人）”的工作思路和方法。

这“四到”得到了有关部门和领导的认可，完全符合当前脱贫攻坚战的要求。只要真正落实下去，很多问题都能迎刃而解。半年多以来，我们已啃下不少“硬骨头”，取得了良好的成效。

一是易地扶贫搬迁首战告捷，实现精准扶贫新突破。作为“五个一批”精准扶贫工程中最难啃的“硬骨头”，易地扶贫搬迁工作初期遇到许多困难，各地省级投融资主体亟待建立和完善，资金借、用、管、还各环节的运作机制需要理顺规范。我们配合有关部门攻坚克难，建立方法、梳理流程，易地扶贫搬迁取得重大进展。2016年，国开行承诺贷款达4461亿元，将惠及约911万建档立卡贫困人口和253万同步搬迁人口，发放贷款311亿元，投放专项建设基金199亿元。但是，如何保障易地扶贫搬迁后实现搬得出、稳得住、能致富等问题，还需要加快研究支持思路和办法。

二是整合财政支农资金见实效，破解农村基础设施瓶颈。抓住中央关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金的契机，我们大力推动完善财政涉农资金使用机制，统筹整合贫困县资金、资源，创新融资方式，在不增加地方财政负担之下，为贫困地区村组道路、安全饮水、环境整治、校安工程等基建设施提供贷款。这一举措有效解决了贫困群众期盼已久、地方政府想解决而又无力解决的“难在路上、困在水上、缺在电上”的基础设施建设难题。半年内，我们向22个省份承诺贫困村基建贷款2255亿元，发放贷款319亿元，惠及417个贫困县、30147个贫困村、1354万建档立卡贫困人口，有力地改善了生产生活条件，让贫困群众有了直接的获得感。

三是紧盯特色产业，探索金融扶贫新路子。产业扶贫是重点也是难点。国开行自2003年起就一直探索以贫困地区、中小企业、“三农”为重点的普惠金融业务，取得了良好的成效。针对脱贫攻坚，我们推行“四台一会”（统贷平台、管理平台、担保平台、公示平台、信用协会）融资模式，发挥政府的组织协调管理优势，通过与一些专业机构合作并发挥龙头企业的带动作用，推动贫困地区产业发展，帮助贫困人口实现脱贫致富。2016年，国开行向146个贫困县发放产业扶贫贷款264亿元，直接惠及310万人，其中建档立卡贫困人口15.7万人。

四是持续加大支持教育扶贫，阻断贫困的代际传递。发挥助学贷款主力银行作用，做到应贷尽贷，累计发放助学贷款1108亿元，其中2016年发放229亿元，占全国助学贷款发放的90%以上，覆盖了26个省份、2094个县、2711所高校，帮助898万贫困学生圆了大学梦。此外，大力支持职业教育发展，增强贫困人口创业就业技能，在四川古蔺开展中职教育助学贷款试点，为家庭贫困的中职学生提供信用贷款，使“两后生”获得了受教育的机会。

提升“造血”功能

《财经国家周刊》：一些地区的扶贫工作已经产生了良好的经济收益，这正是开发性金融的要义所在。对此，你认为应如何将长远社会责任与开发性金融充分融合，更好地实现金融扶贫的可持续发展？

胡怀邦：国开行在各地的扶贫项目都得到了广泛肯定，未来会在帮助贫困地区选准发展方向、培育内生动力、建立长效脱贫机制上下功夫、出实招，实现稳定脱贫、持久脱贫。

胡怀邦到甘肃省天水市武山县漆窑村了解同村道路和安全饮水等生产生活情况。

具体上，我们一方面具备专家和行业优势，会通过为地方政府编制脱贫攻坚规划和扶贫融资规划，来帮助其选准发展方向，明确工作思路和方法。因地制宜、因类施策，并尊重市场规律。

另一方面，注重改变贫困地区人口的发展观念，帮助他们摆脱思想贫困、意识贫困，让他们意识到金融扶贫不是赠与，成败取决于自己的主观能动性。因此，要大力发展融智服务，增强贫困人口运用金融手段摆脱贫困的意识和能力。

并且，我们还要不断探索培育可持续脱贫的机制。把政府信用与市场化、商业化运作结合起来，在贫困地区建立吸引社会资金持续进入、实现良性循环的市场、信用，弥补市场空白和制度缺损，变“输血”为“造血”。

《财经国家周刊》：2017年，国开行扶贫工作将有哪些重点？在各项具体任务上，预计达成哪些成果？

胡怀邦：2017年，国开行将继续坚持“四到”思路和方法，并以服务供给侧结构性改革为着力点推进脱贫攻坚工作，全年计划发放精准扶贫贷款不低于4000亿元。

一是继续推进易地扶贫搬迁。今年，全国要完成约320万建档立卡贫困人口的搬迁任务，国开行除继续做好筹资和贷款工作外，还将加大对已搬迁群众和安置区的跟踪支持，为搬迁户就业有渠道、收入有提高、生活能融入提供全面金融服务。

二是大力支持基础设施建设。以贫困村提升工程为重点，继续推动整合财政涉农资金，支持村组路、人畜饮水、农村生产用電等基础设施改善，解决制约其生产、生活的瓶颈问题。

三是加大产业扶贫力度。围绕供给侧结构性改革，将易地搬迁后的产业发展作为重点，构建形式多样的产业发展模式。完善“四台一会”模式，扩大扶贫转贷款业务试点，壮大贫困村集体经济。

四是不断继续推进教育扶贫。进一步加大生源地助学贷款的支持力度，提升对贫困学生的服务水平。继续推进中职教育助学贷款试点，扩大试点范围。加大支持教育基础设施，改善贫困地区办学条件，建设一批有专业特色并适应市场需求的中等职业学校。

另外，做好典型示范推广和强化合作机制建设。通过建设开发性金融脱贫攻坚示范点，及时总结经验，形成精准扶贫的样板和典范。通过规划编制、咨询服务、制度建设等，与地方政府共同探索新思路和新举措。推动与国资委、中央国家机关工委等部门的合作，将各部委的组织协调优势、行业指导优势与开发性金融优势相结合，形成推动定点县脱贫攻坚的合力。