中国智库建设研究：历程、困境与路径探索

麻 红， 国 宇

（1.大连大学 国际学院 ，辽宁 大连 116622； 2.大连大学 东北亚研究院，辽宁 大连 116622）

中国智库建设研究：历程、困境与路径探索

麻 红1， 国 宇2

（1.大连大学 国际学院 ，辽宁 大连 116622； 2.大连大学 东北亚研究院，辽宁 大连 116622）

历史上，中国智库的发展道路是有别于西方国家的。传统的翰林制度的演变与门客、幕宾阶层的兴衰，构成了中国智库发展在官方与民间两条路径。在现阶段，中国智库发展面临着缺乏公众参与、功能定位单一以及缺乏社会影响力等问题。从这些问题的解决着手，可以寻找到中国新型智库的发展途径

中国智库；历程；困境；发展

引言

智库，又称思想库或智囊团。作为现代国家治理体系的重要组成部分，智库在决策与咨询领域发挥的重大作用已广为人所知。究其本质而言，智库与智库研究同属于知识政治学的范畴。在西方，其理论渊源可以上溯到古希腊罗马时期，苏格拉底将治国的才能视为一种知识，执政者既要对其承担的义务有自知之明，又要做好知识的储备。[1]亚里士多德则在《尼各马可伦理学》中提出两类人必须掌握政治事务的相关知识，即政治实践者与教授政治职能的“智者”。[2]而“智者”备于咨询的角色功能显然符合现代智库在政策决策过程中的定位。

与大多数现代意义的社会学领域一样，现代智库的创设与发展也是首先在西方起步的。先发优势也令我们在今天谈论智库时，有了一个先入为主的，符合西方文化价值观念的定义与较为固定的讨论框架。智库往往被定义为一个既非政府部门又非盈利机构的独立组织。以实际性与现实性作为其研究的最大出发点，以影响政府决策为目标，为政府决策提供多种可行性方案。自上世纪初在欧美国家诞生以来，智库已经发展成为种类繁多，数量庞大，组织严密，运行完善的组织，在西方国家的政治经济生活中发挥着巨大作用。以至于有学者将智库视为是西方国家继立法、行政、司法之后的“第四部门”。[3]

国内对于智库的研究，大致起始于二十世纪九十年代，从最初的以欧美国家智库发展状况为研究对象，逐渐过渡到集中探讨如何发展中国智库这一问题上来，对于中国智库的职能、影响力以及发展方向的研究都取得了长足的进步。于此同时，中国智库也积极参与到全球性的能源与气候变化，国家与地区关系等领域的政策制定过程中，在国家的政治经济领域内扮演着越来越重要的角色。但是，相较于西方国家近百年的智库发展历史，中国的智库与智库研究都处在刚刚起步的阶段，文化与制度的现实差异，必然会使西方国家的智库发展路径在中国遭遇水不不服的困境。党的十八届三中全会提出的“加强中国特色新型智库建设”的战略部署，适时的为中国的智库建设提出了路线指引。在这样的背景之下，梳理智库这一决策咨询机构在中国原生形态以及其内在的发展脉络，从而探索智库的中国特色发展路径就显得尤为必要。

一、中国传统智库的形式与发展历程

与西方先贤将政治与知识的关系作为一个学术问题加以讨论几乎同时，中国古代思想家也已经将知识视为国家管理必不可缺的资源之一。所谓“孔子成春秋而乱臣贼子惧”[4]，概括的反映了咨询性研究成果在政治领域里的贡献。在中国历史上的春秋时期，作为一个社会阶层而出现的“士”，在当时以贵族为主要行政管理者的社会架构中担当了决策咨询者的角色，以“稷下学宫”为代表的学者集团具备了决策咨询机构的雏形。随着中国专制文官制度的发展以及教育的普及，掌握知识不但成了学者入仕，转型为政治实践者的重要途径，也使得具备第一线执政经验的官僚能够将其经验转化归纳为经世济用的知识，影响后来者对于政治经济发展道路的设计。这种如同现代西方智库“旋转门”机制的人才角色转换在中国历史上比比皆是。此外，以“谏议”为主要形式的决策咨询体系在秦代便已基本形成。以“士”为代表的非正式，非制度的咨询形式逐渐逐渐让位于官方咨询机构。作为政治体制重要组成部分的咨询制度成为中国专制政治与中国特色的文官制度的重要特征之一，几乎贯穿了中国专制制度的演进历程。到唐代，翰林院的设立则标志着中国官方性质的辅政咨询机构发展到了一个较为完备的阶段。翰林院设立的初衷是“天下以艺能技术见召者之所处也”[5]，掌握各种技能知识的专家学者集中在一起，以其所长贡献君主。翰林院的设立，使得大批学者汇聚于此，其功能也逐渐超出了“供奉”、“待召”的初衷，成为起草内制，参谋顾问的枢要部门。

与官方咨询机构不断制度化的发展途径相比，民间的智囊团体则沿着另一条完全不同的道路演进。它们依附于私人，往往以个体的方式提供专业性的服务。门客与幕府中的幕宾，都属于此类。

门客特指从春秋战国时期开始出现的，凭借一技之长寄身于贵族门下，为其提供服务的一类人。这一类人在春秋战国的政治活动中极为活跃，很多政治家从门客出身，为主君出谋划策，又随着主君的地位升迁而执掌一国政事。自秦以降，随着中央集权制与官僚体制的不断完备，门客逐渐失去了存在的土壤，到了汉朝，朝廷对养士之风大加限制，门客逐渐淡出历史舞台。直到宋代，门客获得参加科举考试的资格，蓄养门客又成了贵族与高级官宦之间流行的风气。门客得以参加科举，主要依据的是宋代的荫补制度，这一制度规定太师及以上官员，太后、太妃等可以推荐门客任官，其余各级官吏也可按照一定规则，推荐自己的门客参加科举考试。这种制度使得门客与其服务的主人之间形成了一荣俱荣，一损俱损的紧密联系，具有一定知识的学者积极投奔权贵之家，以自己的知识为权贵的政治活动出谋划策，进而为自身获得从政的资格。

幕府的出现，最早亦可上溯到春秋战国时期。据《史记》记载，李牧为防备匈奴入侵，“以便宜置吏，市租皆输入莫府为士卒费”。这里的莫府便是早期的幕府。幕府诞生之初原本是领兵作战的将军临时办公僚属参赞军务的场所。随着军事将领权力的扩大，幕府幕宾也有了与国家官僚相对应的职能。在唐人李直芳《邠州节度使院壁记》中有“其聘举之盛，与公府署吏王国命官为比”的描述。[6]幕宾虽多居武职，但其私人参谋的身份特征无疑是非常明显的，他们服务的对象仅限于幕府的组建者，其参与的事务虽然以军事为主，但也涉及到政治经济等其他领域。

到了清晚期，地方督抚大员权力的不断扩大，以李鸿章为代表的握有实权的政治人物，为绕开繁冗的官僚体系束缚，或是避免政敌攻讦，往往会“更多地依靠人际关系的非正式系统，而不是行政管理的渠道”，[7]发挥个人影响力，实现其政治上的目的。在他们的幕府中，幕宾的角色也发生了变化，其私人顾问的形象愈发凸显。大多数幕宾或者通过科举考取过功名，或者曾为官场中人，或者接受了新式教育，无论其通过何种途径成为幕府中的一元，其知识分子的身份都是毋庸置疑的。幕府的主要职能，也从参赞戎机为主彻底地转变为幕府所有者提供专业意见以及协助幕府所有者实施其政治经济主张。

总的来说，中国历史上的智囊机构与智囊团体，其兴衰历程与中国专制制度的发展程度是密切相关的。当政治体制结构倾向于中央集权之时，智囊机构在政治中枢所起到的作用除了咨询之外，甚至还会取代部分政府部门行使决策的职能。一旦集权制度遭到破坏，地方或个人权力膨胀，私人的智囊团体就会迎来一个较大的发展时期，这也反过来加剧了政治权力的分散。

二、中国智库在新时期面临的主要困境

我国现代意义上的智库发展起步于改革开放初期，伴随着国家经济体制与政治体制改革的步伐不断推进。基本上，国家的决策咨询体系是由该国的政治体制与经济体制形式所决定的，而智库的发展模式又取决于国家决策咨询体系。所以从某种意义上来说，智库在中国的发展程度是我国经济体制与政治体制发展的集中体现，这也是中国智库发展，在面临的问题与前进方向上有别于西方智库发展道路的根本原因。

我国的政策决策过程，创造性地将民主集中制、协商制原则以及政策实践中的特区制，点面结合的推广制有机的结合在一起。在这一过程中，智库的参与模式应当是多样与多层次的，但是由于传统的“管理主义”依然是我国行政决策的主导思想，这就使得智库在新时期的发展依然存在不小的困难。

“管理主义”决策模式是计划经济的直接产物。这一模式通过行政体制内的决策者垄断决策的资源与权力的方式，实现决策者对人事、制度以及事务发展的直接管理。这一模式必然的要求尽可能庞大的行政体系支撑，而庞大的行政体制所带来的不止是决策效率的低下，更多的是信息获取链条的延长，信息获取方式的单一，从而导致部分决策严重滞后，以至于决策失败。此外，“管理主义”行政模式的另一个弊端在于，对于社会的个性化诉求或者新诉求，作为按照既定步骤与程序运行的行政机关难以进行有效灵活的回应。当这种诉求形成较大规模之后，行政者又往往只能依靠阶段性的“运动型治理”或者忽视诉求合理要素的“粗暴型治理”加以应对。这不但会造成社会发展的停滞与僵化，更会激化社会矛盾，加大社会治理的难度。

公众参与是行政决策的基本途径，但是由于传统管理主义决策模式的影响，公众在决策过程中扮演的往往依然是一个被弱化，甚至是虚化的角色，参与更是无从谈起。公众诉求往往被被错误的当做是个体诉求或个别诉求而无法有效的进入决策过程中。原本在这一环节中应当起到对诉求研判，整理，提炼功能的智库，显然是在管理主义决策模式中“隐身”了。

如果说决策模式左右了智库在决策过程中的角色定位，那么决策的组织结构则决定了智库在决策过程中功能定位。据中国社科院2013年发布的《全球智库发展报告》的数据显示，中国的智库数量仅次于美国，共有426家。[8]在这400余家智库机构中，地方社科院占了其中较大比例。相对于高校科研院所，地方社科院由于不承担教学任务，可以将更多资源投入社会议题与政策调研的工作中来，这使得地方社科院较为顺畅的转型为地方党政机关思想库与智囊团。但是在行政编制上，地方社科院仍然隶属于各级地方政府，在研究议题的设置以及研究经费的来源上依然依赖于各级地方政府。这就令地方社科院在社会议题的研究过程中存在着无法以问题为导向而不得不以以政策为导向的问题。原本应该在决策过程前段便参与议题的设置、论证的地方社科院往往只能在政策决策后段才加入进来，为政策的必要性与可行性提供“背书”。这种“背书”是有利于政策的推进与实施的，但是，单纯的为出台的政策提供理论或现实依据，则显然与现代智库的功能定位有不小的差距，也有悖于决策必须科学民主的基本要求。

另外，角色的隐身与功能的偏颇使得中国的智库往往缺乏必要的社会影响力。而一定的影响力却恰恰是智库存在与发展不可或缺的重要条件。智库在为决策者提供各类咨询产品的同时，也同样负有引导社会参与，推动社会发展的天然使命。中国现阶段智库发展中，往往只是将智库定位为单纯的被咨询者，将决策与咨询割裂开来，智库机构极少以问题导向主动进行课题研究，仅按决策者的委托提供咨询产品，同时又过于强调决策的保密要求，拒绝向不特定公众提供智库的研究成果。事实上，国外智库往往将向公众公开研究成果视为有效的提升智库影响力的手段，其对研究成果的公开也是智库获得专业性与公平性评价的途径。如果智库的研究成果不为外界所知，无法产生应有的社会监督与社会效益，智库的发展就必然会落入神秘化的歧途，决策由“管理主义”模式向“参与主义”模式转型更是无从谈起了。

三、新时期中国智库发展的路径探索

现阶段我国智库的主体，主要有以下几类构成。一是党政军智库，中共中央、国务院直属的研究机构、各省市的政策研究室，这一类智库相对拥有更充足的政策信息储备优势，但也存在缺乏独立性，灵活性，与各级党政机构存在着较强依附关系等劣势，研究成果客观性不足。第二类是各级社科院智库，这一类智库是现阶段我国智库的主要组成部分，研究领域更能兼顾理论与实践，更能提炼社会经济发展中的关键问题，也能充分把握党和国家的政策方向，但是，这类智库与党政军智库一样，也存在独立性与灵活性不足，研究成果甚少面向公众等问题。第三类智库是各高校研究机构，是我国现阶段发展最为迅速的智库类型。 高校智库得益于高校的人才资源丰富，学术交流频繁等先天条件，在研究课题的前瞻性，研究方法的科学性等方面往往具有较大优势。在理论性、基础性研究方面的贡献无可比拟。但同时，这类智库也存在研究成果与政策实践联系不够紧密，研究力量相对分散等劣势。第四类智库是各类民间智库，民间智库作为我国政治民主化改革的重要途径之一，其的研究成果往往与现实联系紧密，触及到社会经济中的重点难点，其研究结果也大多面向公众，是政府与民众的沟通桥梁，但这类智库也存在发展规模较小，研究成果易受资金来源左右，研究成果影响力较小的问题。

综合而言，我国现有智库类型较为齐全，在一定程度上符合我国决策体系框架。但是各类智库大多存在公信力较低，对现实问题反应不够及时全面等问题。如前所述，这主要是由我国现阶段决策模式与决策组织结构所决定的。智库局限于政策阐述者的角色，显然是与党中央大力发展新型智库的要求相违背的。笔者认为，新型智库的路径建设可以遵循如下原则：提高智库在决策过程中的参与程度，提高智库影响力与公信力，提高智库研究产品的市场化。

1. 提高智库在决策过程中的参与程度

新型智库发展必须转变思路，将智库发展与创新公共决策机制联系起来。贯彻科学决策，民主决策的原则，明确智库、学者、公众在公共决策过程中的地位与职能。发挥智库在社会问题归纳、政策前期调研等方面的优势， 构建包括智库、盈利组织、公共部门在内的网络化治理模式，实现政府与其他治理主体的合作共治。通过网络化的多层次合作，实现决策信息资源共享，充分发挥智库旋转门机制，实现治理共同体内部人才交流，打破咨询与决策过程中不必要的系统性封闭，提高政策决策的透明性与公开性。

2.提高智库影响力与公信力

新型智库发展必须重新对智库进行角色与功能定位。我国智库应该既不是政策的背书者，也不是持不同政见者。在坚持问题导向的同时，也必须坚守客观公正的立场。新型智库应该也必须成为政府的合作者、参谋者，同时，智库也必须扮演好公众利益代言人的角色。从议题的提出，到论证结论必须同时对政府负责、对公众负责，其研究产品要即引导舆论又回应舆论，做好政府与公众的沟通平台。

3. 提高智库研究产品的市场化

智库的思想产品应当具有公共性、政治性和社会性的特征。[9]智库产品的市场化正是智库产品公共性与社会性的最佳体现。在现阶段，我国各类智库的资金来源主要依靠政府拨款，市场化还不是智库产品的主要归宿，这导致了智库研究产品类型化严重的局面。建设新型智库，应当建立智库思想产品的购买机制。政府应当在咨询项目立项、研究产品采购等环节建立竞争机制，在平等的基础上择优选择各类智库提供的思想产品。为各类智库提供公平合理的奖励机制。另外，不能将智库的思想产品局限在专供政府决策这一单一领域之内。要开拓智库咨询产品的市场化发布途径，充分利用传统媒体与网络化新媒体提高智库产品的曝光率，提高智库产品的市场化价值，进而提高智库产品的自我造血功能，实现智库的良性发展。

参考文献：

[1]周辅成.西方伦理学名著选辑[M].上卷.北京:商务印书馆,1987:1.

[2]列奥施特劳斯,约瑟夫·克罗波西.政治哲学史[M].李天然,译.石家庄:河北人民出版社,1998:126.

[3]于今.中国智库发展报告：智库产业的体系构建[M].北京:红旗出版社,2013:3.

[4]孟子.孟子[M].滕文公,下.北京:中华书局,2010:102

[5]王浦 ·《唐会要》卷五十七[M].翰林院.

[6]全唐文[M].卷六一八.上海:上海古籍出版社,1990:2766.

[7]刘广京.李鸿章评传[M].上海:上海古籍出版社,1995:139.

[8]全 球 智 库 发 展 报 告2013[OL].中 国 社 会 科 学网 ,(2014-01-27). http://www.cssn.cn/jjx/jjx_dt/201401/ t20140127_955077.shtml

[9]王莉丽.中国智库思想市场的培育与规制[J].中国人民大学学报,2014,28(2):85.

A Study of China’s Think Bank: Process, Challenges and Path

MA Hong1, GUO Yu2

(1.Foreign Affairs Office, Dalian University, Dalian 116622, China; 2. Institute of Northeast Asia, Dalian University, Dalian 116622, China)

The development of China’s Think Tank differs from that of the west historically. The revolution of the conventional “Hanlin academic system”, the rise and the decline of house guests and advisors of high officials take two paths that the former is on governmental level and the latter on civil level. At present, the development of China’s Think Tank is faced up with such challenges as lack of public participation, unitary positioning of its function as well as lack of social influence, etc. Only by sorting out these problems can China trace its developing path to a new Think Tank.

China’s Think Tank; process; challenges; development

G0

A

1008-2395(2017)02-0092-05

2017-02-22

大连市社科联（社科院）重点项目（2015dlskzd136）

麻红（1973-），女，大连大学国际学院讲师，主要从事国际教育文化研究；国宇（1980），男，历史学硕士，大连大学东北亚研究院客座研究员，主要从事东北亚国际关系史研究。