“法律下乡”研究述评

2017-03-13王雨亭范睿

法制博览 2017年2期

关键词：研究述评

王雨亭++范睿

摘要：法律下乡是国家推进农村法治建设的重大工程，始于建国初期，至今已有六十余年，具体情况究竟如何，甚值关注。课题组通过整理既有研究中众多学者的观点，从法律下乡的原因和动力，法律下乡途径以及影响法律下乡成效因素进行分析。

关键词：法律下乡；实际成效；研究述评

中图分类号：D926.5文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）05-0137-04

作者简介：王雨亭（1996-），女，浙江嘉兴人，武汉理工大学文法学院，本科生，主要研究方向：民商法、刑法。

建国以来，为了整合农村社会发展，国家大力推进各种发展要素下乡“下乡”，如“政权下乡”、“政党下乡”、“行政下乡”、“科技下乡”、“资本下乡”等，法律下乡属其中之一。时至今日，“法律下乡”已有六十余年，学界对“法律下乡”的研究方兴未艾。

一、法律下乡的原因分析

推行法律下乡需要有受体（农民）的主观需求，同时也要有供体（国家）的支持。考察既有文献，学者分别从这两个方面进行分析。

（一）农民的角度（受体）

刘钟祥、李萍、陈少锋等学者认为，在我国农村的人口总人口的比重较大，农村的建设对于社会主义社会的建设有重要的作用。而农村的建设在于农民，建设社会主义新农村，需要有技术、懂经营、有法制思想的新型农民。提高农民的法律素质其是有利于让广大农民认识到维护自身利益权益的重要性，维权有渠道，合法律，更好地维护社会的稳定及发展。普及法律知识能够让广大村民农民走近法律知识及理论，更加正确并且合法地运用法律武器同各种违法犯罪行为作斗争，维护自身的合法利益，保障社会的稳定和发展。

但现阶段我国的情况是，农民的当家作主意识、民主政治观念非常缺乏。何绍辉提出新中国成立后，虽然我国的法律明文规定了人民是国家的主人，有参与民主政治，参政议政的权利，但我国几千年封建专制统治的传统，使得农民有一种认识，“政治是当官的讨论的，与自身是无关的，不过问政治就是不给国家添麻烦。”部分村民无视法律，不懂法不守法的现象十分突出和常见。在农村社会越来越与现代社会接轨的情况下，法律在维护社会秩序、促进社会和谐、保障农村建设等方面的作用越来越显著，“法律下乡”已有现实迫切性和物质基础。

（二）國家角度（供体）

刘莹从现代国家与乡村的治理模式对比的角度提出，现代国家与农村社会的治理模式有所脱节，现代国家的法律以人民主权和公民权利为基础，强调法治，而农村社会则仍然按照历史长河中形成的种种传统，公序良俗，伦理道德加以治理，它与现代“法治”不相一致，更强调人治。

张丽琴站在农村村落的变化发展的角度指出，当下的中国农村不再是一个封闭的，对内的，长久稳定的共同体，村庄的流动性和异质性与日俱增。农村村落社区的复杂性和不确定性的在不断增加，这使得原来维系农民生产生活关系的本土资源以及内生性权威不断地减少和削弱，传统农村社会关系的调整面临更换的可能。从微观上看，由于农村社会经济性纠纷的增多以及农民利益诉求对象和诉求依据的变化，法律成为基层治理不可缺少的一部分。

董磊明则认为，乡村社会的内生权威和秩序显然已经衰退，已经没有办法应对农村中的违背伦理道德的背叛者。传统社会时，农村通过舆论反响、群体惩罚等机制和办法对这种出格行为进行了较好的控制，但在当前农村，这样的控制机制已经衰微，对不良行为者很难起到应有的作用了，在这种情况下，需要引入新的管理机制，而法律是调解农村中社会问题、经济纠纷不可或缺的角色，因此法律下乡有必要性与迫切性。

汪亚光，李剑结合西方国家的发展经验，针对“农村包围城市”特色指出，现代国家建构不能够缺少农村社会的发展，社会发展应是统一的，由此也符合我国全面小康的目标，为实现这一目标，我们要尽快把农村融入现代法治的体系中来。

刘杨和郭星华、杨晶等学者从国家推行法律下乡的目的入手，在法治推进过程中，国家通过“送法下乡”、“普法活动”以及“司法多方式下乡”等一系列的配套政策推动法治下乡，使国家的权力渗透到农村中，整合乡村社会发展，促进现代国家建构。

二、法律下乡的过程研究

（一）法律下乡的沿革

由国家主导的法律下乡肇始于新中国的建立，但一直到人民公社解体之前，我国法律与政治高度一致，法律纯粹作为政治目标的实现手段而存在，方容兴、罗秉贞认为，这一阶段的法律下乡表现为国家通过各种法令在农村建构人民政权组织培育共产党的基层工作机制以及推动高度统一的生产计划。上世纪70年代末，国家提出要建立社会主义法治国家的方针，正式意义上的法律下乡从此得以全面启动。徐勇认为，在这个阶段，我国法律主要通过建立专门的法律机构、依法行政、普法、设立村民委员会这些途径在农村渗透于传播。诚然，作为传统的乡土社会，法律的传播自然与乡村传统密不可分。汪亚光、李剑提到，国家法律深入人心的过程也并非是生硬的，它时常借助传统的方式或者传统的形式外观来实现，二者有机结合在一起。一些农村的“村规民约”，便是国家政策、国家法律、广大村民的意志以及传统规范习俗的融合体。

（二）对法律下乡途径的反思

法律下乡已推行了很多年，取得了一些不可否认的成果，但同时随着时代与社会的发展，它也面临着一些困境，法律下乡的成效并没有达到理想的预期，这引发了众多学者对法律下乡途径的反思。其中，普法作为法律下乡的主要途径，存在着较大的争议。从普法的内容来看，刘东华认为，其注重实体法的介绍而轻视程序法的宣传；重视守法教育而轻视用法教育；重视义务教育而轻视权利教育。普法的重点很多都在于公民义务的遵守，而对公民权利的内容涉及不多或不具体。从普法的形式来看，他提到，普法的形式落后于时代的发展，传统的普法方式如普法宣传车、发放宣传单等方式已经渐渐不受大众的欢迎。且普法形式缺乏常态化与制度化，例如每年宪法日进行的普法宣传也往往是流于形式，不能起到实质作用。还有一些学者提出，普法是存在一定限度的。汪太贤提出，法律的接受源于对法律的信任，对法律信任感并不衍生于法律知识的储备之中，而是衍生于人们对法律的感知和体验之中，或者说形成于人们的法律经验之中。普法与公民遵守法律之间，并非存在直接的因果关系。公民通过“普法”知晓和理解了法律，但并不等于公民就已经接受了法律。刘杨认为，一旦司法制度得以在农村纠纷解决机制和权益诉求体系中占据重要甚至主导地位，便意味着国家权力通过法律实现了的全面渗透。司法下乡表面上是一个法律性的司法活动，其实质却是政治性的政策活动。

（三）优化法律下乡方式的展望

基于对法律下乡途径的反思，结合时代发展的实际情况，学界、法律界不断思考、探讨法律下乡的新途径，在借鉴以往成功经验的同时，也提出了大胆创新的设想。

第一，在法律下乡的形式上，刘文慧、宋远军认为，应实现农村普法方式的多样性和趣味性。改变农村普法宣传形式单一、陈旧、枯燥、理论化太强的现状，充分利用现代化设施，在电视、手机等引进竞争机制。在实现农村法制宣传趣味性方面，政府应用农民喜闻乐见的话剧、漫画、小品等形式，将抽象的法律淋漓尽致地体现在生活中，并不断进行宣传方式的创新，将新出台的法律以最快的方式传达下去。刘东华提出法律下乡应满足提高资源利用效率的要求，通过互联网、新媒体的方式传播法律知识，结合社交媒体，及时掌握普法内容的评论等舆情信息，还可以针对特定人群进行普法。

第二，在普法的内容方面，杨晶认为普法内容的不科学不合理是民众对于普法的态度普遍比较漠然的原因之一。改善普法内容，使之更加贴合民众的需求是当前普法工作需要改进的重点。同时应加强权利教育，培养公民意识。人们往往在与自身利益发生切身关系的时候，才会引起对事情的关注。因此，宋丽莉提出，要将最大限度地维护农民的合法权益，作为当前面向农民普法的突破口。

第三，建立常驻农村的法律服务机制，使法律下乡常态化和机制化，也是一个重要的途径。常树民提出，要高度重视并加强乡镇基层司法所的作用，充分发挥其专业优势，为农村经济发展提供法律服务，为乡镇基层政府当好参谋助手。刘文慧、宋远军认为，国家应该加大投入，通过提高待遇和福利等手段招揽高素质人才，严格选拔和监督工作，定期进行培训，提高法律水平，掌握必要的从村法制知识，在农村建立完善的法律服务机制，加快农村普法的步伐。李萍也认为应健全农村法制建设的长效机制，一是健全农村法律体系，二是依法行政。

第四，健全农村执法监督体系，严格执法，保障法律的尊严，树立法律的权威。法律被践踏、人的作用大于法的作用，直接导致了农民对法律的偏见。这要求农村的执法者要自觉遵守法律，知法守法，严格执法。同时，让权力在陽光下运行，需要建立完善的制约监督体系，马艳提出，农村执法监督是我国监督体系中最薄弱的版块，要建立健全执法监督体系。

第五，广大农村的基层干部作为农村“权威”的象征，在村民自治、法律的普及执行中发挥着重要的作用。李萍认为，要提高基层干部的文化水平，尤其是法律知识水平。形成以基层干部为中心，在农村形成学法、用法、宣传法、实践法的法治氛围，潜移默化中扭转农民思想，提高其法律意识，从而提高农村法治建设的成效。

三、影响法律下乡成效的因素

（一）经济发展的滞后与不平衡

经济发展的情况在很大程度上影响着法律下乡的成效。经济发展的滞后不仅使得农村物质文明落后，而且还间接作用在政治文明精神文明上。

一方面，刘文慧、宋远军等提出在经济落后的情况下，人们更着眼于追求基本的生活需求，往往忽视法律这一在他们眼中“高高在上”的东西。另一方面，刘潇潇等认为法治所推崇的自由、平等、公平理念往往在市场经济较发达的经济形态和复杂的社会环境中才得以呈现。法治作为上层建筑的重要组成部分，是建立在经济基础之上的。农村经济发展的相对落后，社会环境相对单一，使法律失去了扎根、生长的环境，法律在调整社会经济关系方面所能发挥的作用和价值不能得到很好的体现，这降低了法律的威信力，同时也阻碍了其在乡村的传播和发展。同时，区域经济发展不平衡是我国的显著国情之一，这一现状使得我国缺乏在农村推行统一法治建设的社会背景和现实基础。在经济发达的农村地区，传统礼教对人们的约束在渐渐弱化，法律的作用和地位也渐渐得到凸显。而在经济发展滞后的地区，农村相对封闭，村民们大多还以传统习俗、礼数作为调整人与人之间、村与村之间的社会规范，同态复仇思想盛行。这也正说明在不同经济基础上的不同乡村社会秩序具有多样性复杂性及发展的不平稳性。

在分析经济落后地区的农村法制建设现状中，马作武先生指出在我们国家的有些地区，特别是中西部和老少边穷农村的闭塞、经济的落后，致使了这些地区很难接受新鲜的事物，愚昧和无知盛行。他在驳论苏力先生《法律规避和法律多元》一文中所举的“私了”案例时认为“这是一种愚昧落后的、个别的现象，强奸案可以私了，那么杀人案又何尝不能私了呢？”然而在某些少数民族地区却不可否认地存在着被害人亲属不接受国家法律对凶犯的判刑而坚持以赔偿“命价”来消除矛盾的风俗习惯。我们可以把它们看作一种对发展变化较少且速度较慢的中国农村社会的真实写照。

（二）民主政治的不完善与传统文化的影响

王刚认为，民主政治乃是法治型政治，民主政治的不健全、不完善也必然导致法治的不健全、不完善，造成公民难以形成现代化的民主与法治意识。在我国农村，存在着政府权力与村民自治的冲突。法制并不是简单的要求政府依据法律治国，而是在于对政府权力的限制和制约。刘潇潇认为，中国经历了长达两千多年的封建社会，在人们思想深处依旧有着官僚主义的观念，农村很少做到真正的村民自治，民主并未真正落实，村民仍然崇尚行政权力。但现阶段，农村执法机构不健全，执法人员的整体素质有待提高，执法工作依据法律规范少。

传统文化对后世的影响是根深蒂固的，其对法律下乡成效的影响同样不容小觑。张志胜认为，中国从古至今都缺乏崇尚法律信仰法律的传统精神，代之以“权力崇拜”和“权力至上”的信仰，在乡村社会中被演绎为“唯权”、“唯上”“唯尊”等人治观念，使得农民只盼望清官的存在而不相信法律的公正。在历史上，法律历来是是施以刑罚而不是维护权利的工具，这种观念使人们对法律心生恐惧、敬而远之。正如费孝通在《乡土中国》中所写到，中国古代重礼治而轻法治，在乡土社会中，往往用礼治来维护社会秩序、解决问题。这种观念依然流传至今，在乡村这种人情社会中，不少人认为参与诉讼有伤体面与和气，而且往往被视作道德败坏的象征。张志胜认为，村民对司法的恐惧阻碍了农村法律秩序的构建。

（三）法制的不完善

我国国土面积广阔，社会现状错综复杂，在立法上不能面面俱到。同时受我国立法技术得影响，法律漏洞与空白部分较多，并且法律修订比较频繁。同时，我国处于社会主义初级阶段，长期倚重工业，在农业立法方面，有所欠缺和不足，不能与农民利益相切合，致使法律难以在乡村社会生根发芽。

从农村立法的数量上来看，农村现在的发展不仅仅是围绕农业生产展开，更是伴随农民权利保障和以农业为主的各种形式的农业新经济，比如农业的规模化、土地使用的多样化等。但我国当前立法存在着滞后性，相关法律较为匮乏。

从立法的技术上来看，我国的立法基本是以自上而下的方式进行，这使得与农村相关的法律不能完全地反映农民的需求。王刚认为，城乡二元化立法体制的存在，造成农民在教育、医疗、养老、就业、劳动保护等方面得不到和城镇居民平等保护，调整农村事务的一些法律存在严重缺陷，不符合农村实际，不能充分反映农民利益，缺乏可操作性，造成这些法律不能执行或难以执行。

我国当前农村立法的质量普遍不高，农民的民主自治和参与权、代表权缺乏可操作性的法律制度保障，农村教育发展和社会保障尚存法制盲区。

农村执法艰难，司法救助无力也是农村法治建设急需解决的问题。现阶段存在的突出问题主要存在以下几个方面，一是农村执法机构不健全，远远不能满足客观需要。二是有的执法人员整体素质不高，有法不依、执法不严，自身存在违法乱纪现象。三是行政干预较多，地方保护主义较严重。四是法律监督偏软，法制宣传教育开展不力，法律资源缺乏，办事效率低下等问题。

司法效率低下使得农民丧失了对法律的信任，是法律下乡的一大阻力。宋丽莉认为，由于诉讼过程的繁琐、复杂、高昂花费等原因，致使农民耗费了很大的成本和代价去打官司，但自己的权利仍然得不到维护和落实，从而导致农民丧失了运用法律手段维护自身权益的信心，抑制了农民对通过司法程序维护自身利益的需求，造成法治建设在农村更加举步维艰。

四、对既有研究的评析

通过对文献的收集与阅读，现有的研究无论是在研究视角、研究方法还是研究内容，都给我们提供了有利的借鉴，但是也存在着不足。

在研究视角上，角度倾向于多元化，从宏观总体到微观个体，学者的研究既有从宏观角度的分析与概括，又有对某一具体村庄法律下乡现状的剖析、深度挖掘，并从个案研究出发，进行对比分析。

在研究方法上，从单纯的定性分析到定性分析与定量分析相结合，从宏观方法转向微观方法。将理论与实际紧密结合，进行了广泛的案例调研，运用数理分析方法，通过图表等形式直观的呈现出调查结果。

研究内容上，学者将目光投向村民日常生活中的问题，具有较强的现实意义。但同时，我们也看到其不足之处，现有的研究领域略显狭窄，仅仅停留在村民对生活中基本问题纠纷的解决方式上，缺乏对近年来农村新状况的研究，比如在推进城镇化过程中涉及到的农村土地流转、宅基地纠纷等问题。这也为我们指明了新的研究方向，项目组在广泛调研的基础上，将着力研究分析农村各个领域的新情况、新问题。

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