监狱法第47条是否违宪相关问题研究

摘要：针对相关学者对《监狱法》第47条涉嫌违宪问题的研究，通过对监狱工作的发展历程、监狱相关法律法规和宪法出台的特定时间点的梳理，对监狱工作性质和对罪犯信件检查的法理分析，得出了《监狱法》并不当然违宪的结论，并提出了进一步完善释法和立法工作的建议。

关键词：监狱法；通信；罪犯；违宪；规范评价

中图分类号：D926.7文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）05-0077-03

作者简介：姚学强，北京市柳林监狱办公室，主任科员，工程师，中国人民大学法学院，2015级法律硕士研究生。

《监狱法》第47条规定：“罪犯在服刑期间可以与他人通信，但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件，可以扣留。罪犯写给监狱的上级机关和司法机关的信件，不受检查。”作为一项限制或剥夺公民权利的公权力，其必须有相应的宪法授权，否则必然涉嫌违宪。《宪法》第40规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”《宪法》第40条是《监狱法》第47条的授权来源。有学者研究认为：《监狱法》第47条涉嫌违宪，问题在于主体不合宪——监狱不属于公安机关、检察机关；理由不合宪——监狱理所当然地检查信件并不是因国家安全或者追查刑事犯罪的需要；对象不合宪——不能不加区分的凡是罪犯的信件都进行检查。[1]笔者研究认为：《监狱法》第47条虽然从法条上看涉嫌违宪，但如果结合当时的特定历史和《宪法》、《监狱法》的发展演化来看，《监狱法》第47条并不当然违宪。我们需要在尊重现行法律的前提下，针对实践中出现的问题，有针对性地进行立法解释，或是进一步进行相应的宪法修正或监狱法修正，才能更好地推进相关法律的实施和完善。

一、监狱是否属公安机关范畴的分析

（一）现行宪法实施时，监狱恰属于公安机关领导

《中华人民共和国劳动改造条例》（1954年8月26日政务院第222次政务会议通過，1954年9月7日政务院发布，下称《劳改条例》）第2条、第3条明确了劳动改造机关包括关押已决犯的监狱、劳动改造管教队，关押未决犯的看守所和关押少年犯的少年犯管教所；第6条则明确了劳动改造机关受人民公安机关的领导，受各级人民检察署的监督，在有关司法业务上受各级人民法院的指导。

1983年9月26日，根据“（83）国函字第204号”《国务院关于将公安部劳改局、劳教局及其编制划归司法部的通知》决定：“将公安部的劳改局、劳教局及其编制一百一十人划归司法部，全国劳改、劳教工作归司法部领导。”由此，监狱、劳动改造管教队就不再属于公安机关管辖而归属司法行政机关管辖，但其关押改造已决犯的职能未变。

现行《宪法》于1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行。从时间节点上看，现行《宪法》通过并施行时及之前近三十年间，监狱恰受公安机关领导，是公安机关内部承担已决犯关押改造的部门。从《宪法》特别授权的指向上看，其所指的检查信件的主体当然是包括监狱、劳改管教队、看守所等在内的公安机关。

1983年监狱由公安机关回归司法行政机关后，一方面，监狱执行刑罚、关押改造罪犯的职能未变，职能需要职权的保障；另一方面，国务院（政务院）对内部机构的调整，不应反过来要求相关法律尤其是宪法做出针对性调整。《宪法》特别授权中所指的公安机关既然在立法阶段和法律生效时均未排除监狱，那么监狱延续既有的宪法授权就具有正当性。

（二）国务院、公安机关都明确赋予了监狱对罪犯信件的检查权

国务院（政务院）通过的《劳改条例》第58条规定：“犯人发受书信，应当经过劳动改造机关检查。未决犯发受书信，由原送押机关或者审判机关检查，或者委托劳动改造机关检查。如果发现有串通案情或者妨碍对犯人教育改造的情形，应当扣留。”1982年2月1日公安部通过的《监狱、劳改队管教工作细则（试行）》第71条第1款规定：“犯人发受的一切信件，一律经过干部检查，如果发现有妨碍犯人改造和泄露劳改单位机密的信件，应予扣留，并对犯人进行教育。”

根据1954年《宪法》第90条：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，通信秘密受法律的保护。”和1978年《宪法》第45条：“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由，有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报的权利。”的规定，《劳改条例》和《监狱、劳改队管教工作细则（试行）》相关条款显然是违宪的。但同时也突显了1982年《宪法》第40条特别授权的指向性。在新中国法制相对不完善的初期，先有实务部门的实践，再由国务院的行政法规上升为法律，甚至推动宪法的修正，是法制建设的必由之路。

由此，1994年12月29日通过的《监狱法》，通过相关条文的明确，使之前的实践和行政法规上升为法律，也是对监狱拥有对罪犯信件检查权的宪法特别授权的进一步法律明确，同时也隐含着全国人大常委会的一个态度，即监狱虽然不再由公安机关领导，但并不影响其归属公安机关领导时所获得的宪法授权的效力。

（三）监狱不属于公安机关领导的现实需要相关的立法解释

在建国初期法制、司法体制、国务院组织机构都不完善，需要不断探索、调整的情况下，监狱先是受司法机关领导，后改为公安机关领导，最后又改为司法机关领导，这种反复性必将给司法实践带来诸多问题，也需要相关法律的修正来完善。比如，1957年《中华人民共和国人民警察条例》第4条规定：“人民警察受中华人民共和国公安部和地方各级公安机关的领导。人民警察的编制和管理机构，由国务院另行规定。”1995年《中华人民共和国人民警察法》废止了《警察条例》并在第2条第2款规定：“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”这是从人民警察的管理上，明确监狱与公安机关的不同。

根据《监狱法》第10条“国务院司法行政部门主管全国的监狱工作”的规定，国务院如再对监狱的领导机关进行调整，则不再是国务院可以决定的了，而是需要《监狱法》的授权才行，但也因此法律上明确了监狱不再属于公安机关。正如相关学者所研究的那样，仅从条文上看，《监狱法》第10条和《宪法》第40条构成了《监狱法》第47条主体不合宪的证据链。因此，为有效解决这一问题，有必要进行立法解释、司法解释或是修宪、修法。

二、监狱检查罪犯信件的正当性分析

（一）监狱安全稳定是否属于因国家安全的分析

《中华人民共和国国家安全法》第二条规定：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”不管是政治视角下监狱是国家暴力机器的定位，还是法治视角下监狱是国家的刑罚执行机关的定位，监狱都需要以法律赋予的国家强制力为后盾，通过对罪犯人身自由的限制甚至剥夺来执行刑罚和对个体的惩罚，而这种刑罚执行功能只能是严格限制的国家公权力行为，而不是监狱作为一级司法行政组织的部门行为，更不是监狱警察的个人行为。袭警、暴狱、越狱等威胁到监狱警察个人人身安全、威胁到监狱的安全以及威胁到社会的安全，其所侵犯的根本指向只能是监狱和监狱人民警察所代表的社会利益与国家安全。同样，罪犯的自伤自残自杀，侵犯他犯权益的狱内再犯罪，以及与家属及社会人员谋划实施的其他违法犯罪行为，以及向外界传递的关于监狱的各种不应传递的信息等，都屬于威胁到人民福祉、监狱安全等的国家安全范畴。而这种对国家安全的威胁，普通公民需要被公安机关列为犯罪嫌疑人时才能受到通信的限制和检查，而罪犯是已经从犯罪嫌疑人转为法院判定的罪犯，不管是基于对以前犯罪的惩罚还是基于对以后犯罪的预防，都需要伴随刑罚执行施以更严格的管控措施。尤其是从预防犯罪的监狱职能角度看，通过信件的检查来发现违法犯罪线索，预防犯罪，维护国家安全具有法律的当然性。

（二）清查余罪漏罪是否属于追查刑事犯罪的需要的分析

1982年宪法之所以增加赋予公安机关、检察机关因特定需要和依法律规定检查信件的权力，从而打开公权力合法侵犯通信自由和通信秘密等私权利的口子，反映出我国宪法一方面在不断地推进通过宪法明确保障人权的进程，使人权的各种具体内容在宪法中予以明确的确认；另一方面，也考虑到特色社会主义初级阶段的国情和依法治国初始阶段打击和预防犯罪的特殊需要，从而使保障人权不致成为掣肘相关部门打击和预防违法犯罪的不可逾越的障碍，不致成为违法犯罪人员以个人权益为由逃避应受惩罚的绝对保护伞。

《监狱法》在明确监狱是刑罚执行机关的功能定位的同时，也赋予了监狱惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪的职能。从惩罚罪犯的角度看，由监狱对罪犯实施的刑罚是自由刑或监禁刑，是将罪犯监禁于特定场所，剥夺其人身自由的刑罚。有学者研究认为：狭义的自由刑是指国家为剥夺或限制犯罪人正常生活和交往的需要而设置的惩罚性障碍。[2]在监禁的条件下，罪犯作为特殊公民，其一般公民所具有的正当权利虽未被剥夺，却必然受到较大的限制，即使实体权利不受限制，实现实体权利的过程也要受到限制，这种限制，这种身不由己，才是自由刑使罪犯感受到惩罚的所在。从改造罪犯、预防犯罪的角度看，监狱警察需要对罪犯的主观方面的了解，虽然不能把所有罪犯都看作有余罪漏罪或再犯罪的嫌疑人，但改造罪犯、预防犯罪的指向是每一名罪犯，这是罪犯不同于一般公民非因明确证据不能定为犯罪嫌疑人的区别所在，所以通过信件检查清查所有罪犯身上的余罪漏罪，排查所有罪犯狱内犯罪的思想苗头，在一定程度上可以归结为追查刑事犯罪的范畴。

（三）检查和扣留信件对罪犯通信自由和通信秘密的侵犯需要正确认识

检查信件侵犯的主要是通信秘密，扣留信件侵犯的才是通信自由。1994年《监狱法》第四十七条规定：“罪犯在服刑期间可以与他人通信，但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件，可以扣留。罪犯写给监狱的上级机关和司法机关的信件，不受检查。”相对于1954年《劳改条例》，《监狱法》对罪犯的通信权予以明确，并对监狱检查罪犯信件进行确权，同时变更原应当扣留为现可以扣留，并对可以扣留的情形从“发现有串通案情或者妨碍对犯人教育改造”变更为“发现有碍罪犯改造内容”，变更后的有碍罪犯改造不再局限于教育改造，而是扩展至包括串通案情在内的监管改造、改造罪犯主要形式的劳动改造和更广泛意义上的教育改造。

从相关条款上看，相对于通信秘密，通信自由受到更大的保护，除非涉及到法条规定的情形，通信自由不受限制。而从通信秘密上看，一方面，监狱在获得罪犯信件检查的权力同时，也负有不将通信内容用于狱情分析和狱内侦查以外工作环节的保密义务；另一方面，在信件必然受到检查的情况下，罪犯与亲友通信的内容，也必然经过了写信人的“涉密自审”，这是与通常意义上的侵犯公民通信秘密案件中被侵犯人不知信件将被查看、不知谁查看以及不知是否会更大范围扩散不同，这是相关人知情、可控的。因此，监狱对罪犯信件的检查跟一般的侵犯公民通信秘密有着实质的区别。

三、对相关法条完善的建议暨结语

从前文分析可以看出，监狱对罪犯信件的检查，具有与宪法做出特别授权的意图相一致的正当性。正当性才是宪法授权的关键，才是可以进行释法或修宪修法的关键。从英美等国外的监狱实践来看，对罪犯信件的检查也属于通行做法。[3]因此，我们不能从法条的字面意义上得出涉嫌违宪的结论，更不能动辄质疑甚至否定经过历史检验的实践做法，而应运用规范评价论的原理找寻其合宪的论据，并对因行政管理的变动、立法活动对相关问题的重视不够，而导致法条的含义不够清晰等，提出相应的立法解释或法律修正建议。

一是由全国人大常委会进行立法解释。按照《宪法》第67条第一款、第四款规定，对《宪法》第40条、《监狱法》第47条开展解释宪法、解释法律工作。释明因特殊历史时期监狱领导机关的变更，而导致监狱行政管理上不再属于公安机关，但并不影响监狱行使刑罚执行等类似于公安机关的属性和职能；同时，监狱作为刑罚执行机关，其维护监狱安全稳定、防范和打击狱内犯罪和预防再犯罪的活动均属于维护国家安全的范畴。

二是由全国人大进行修宪并全国人大常委会进行《监狱法》修正。在《宪法》修正中，将《宪法》第40条修正为“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关、国家安全机关、检察机关、刑罚执行机关各依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”另外，由于“信件”的范畴比“通信”的范畴要小，而监狱实践中对出于安全的需要不仅要检查罪犯的传统信件、短信平台收发的短信息，更多的是对亲情电话、会见的监听，因此，《监狱法》第47条应采用《宪法》第40条“通信”一词，以涵盖传统信件、较少用的手机短信息和电子邮件，以及电话、会见等所有通信方式。

三是加快推进刑罚执行体制改革和《中华人民共和国刑事执行法》的出台。十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。”对此，很多学者都进行了专题研究。[4]笔者主张国家成立刑事执行院，与法院、检察院并列，并由全国人大出台《刑事执行法》，与《刑法》、《刑事诉讼法》共同构成完整的刑事法律体系，从而使监狱等刑罚执行部门在对相对执行人权利的限制或剥夺上有更完备、严谨、明确的宪法授权和法律依据。

[参考文献]

[1]张红林.关于监狱法第47条涉嫌违宪的探讨[J].改革与开放，2011（22）.

[2]赖早兴，贾健.论自由刑中的“自由”及其演化[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2008（4）.

[3]吴宗宪著.西方监狱学[M].北京：法律出版社，2004（11）.

[4]贾晓文，张婧.统一刑罚执行体制研究观点综述[J].中国司法，2015（4）.