广州湾海关机构设置的变迁及其成因

张 惠 玉

(湛江海关，广东 湛江 524000)

广州湾海关机构设置的变迁及其成因

张 惠 玉

(湛江海关，广东 湛江 524000)

1899年至1945年间，法国掠夺广州湾作为其在华租借地，开辟广州湾为无税商埠，逐步形成广东粤西之航运和贸易重心。法国统治的40多年中，在广州湾这一独立的进出口口岸设立海关的问题几经周折。由最初清代粤海关监督管理的广州湾周边常关关卡，到设立粤海关税务司直接管理的独立常关，最后在民国时期成立自开口岸的雷州关。

广州湾；粤海关；法国

在法国租借广州湾时期，由于受到殖民统治、匪患干扰、经济不济，对外贸易发展不平衡等多重因素影响，海关在这一区域的机构设置多变，管理权几易其主。

一、广东粤西口岸设置溯源

从汉朝开始，随着对外贸易的发展，历朝历代都在广东粤西这片红土地上设立了带有海关性质的管理机构。西汉时期，我国所设关津已延伸至连接南洋、印度洋和波期湾“海上丝绸之路”的徐闻、合浦等地。徐闻是我国海上丝绸之路始发港之一。元世祖至元十四年(1277)至至元三十年(1293)，“在全国先后仅准许泉州、庆元、上海、澉浦、广东、杭州、温州、雷州等8个口岸从事对外贸易，这些口岸贸易均为官方贸易。”[1]159至元三十年九月，在海康(今雷州市)设立海北海南道博易提举司，依照市舶司税例科税……明洪武三年(1370)，因倭寇侵犯，官方不许商船私往南洋贸易，因此，成立椹川巡检司管理沿海及口岸的贸易安全。正德十四年(1519)，广州市舶司移驻高州府属之电白港(今博贺港)。电白港一度成为我国南方对外贸易的重要港口。到了嘉靖十四年(1535)，葡萄牙人贿买广东都指挥黄庆，请于上官，以每年纳保金2万为条件，将市舶司从电白移至香山之壕镜(即现在的澳门)。康熙二十三年(1684)，清政府取消海禁政策，并于康熙二十四年，在东南沿海设立闽海关、粤海关、江海关、浙海关。这是中国海关历史上第一次正式以“海关”两字命名机构的开始，结束了近千年以“市舶司”管理机构名称执行海关职能的历史。粤海关主要负责对出海贸易船舶的管理；检验进出口货物；征收税费；查缉走私物品。与市舶司管理职能不同的是粤海关不再负责处理舶货，也不直接管理外商。粤海关设立后，在广东省沿海口岸先后设立了广州大关、澳门、庵埠、乌坎、梅菉、海安、海口等7个正税总口。设在广东西部的有梅菉(高州)和海安(徐闻)2个正税总口(下称总口)，下设正税口、稽查口和挂号口有18个。3种关口所承担职责各有不同：正税口负责检验进出口货物及征收关税；挂号口负责检查进出关境手续及收纳挂号费、销号费等；稽查口负责缉查走私。至清道光十八年(1838),梅菉总口下辖的正税口有：两家滩、阳江；挂号口有芷寮、暗铺；稽查口有水东、硇洲。海安总口下辖的正税口有：雷州、钦州、廉州；稽查口有白沙、博赊、南樵、对楼、田头、锦囊、赤坎、还有乐民和山口2个小口。这些关口执行粤海关管理制度。

二、广州湾租借地的由来

广州湾是广东省湛江市旧称，前身是法国租借地(殖民地),位于广东湛江雷州半岛东侧，总面积为325平方公里。 清光绪二十三年(1897)，法国军舰白瓦特号(Bayard)为避台风闯入广东高州府吴川县南三都田头汛以南一个叫“广州湾”的村坊及其附近的港汊海面区域 。之后，法国人为这一深水良港而动心，献书法政府租借“广州湾”。1898年，“当时任法国外交部长的哈乐驼(Hanoaux)在二月间声称，法国“毫没有意思要效法德国而在中国攫取一个海军基地”；但是在4月11日，法国驻北京公使就通知他说，中国已经允许将广州湾连同它的附属地带租与法国(为期99年)，作为海军基地了。4月22日，广州湾升起了法国旗，租借条约在1898年5月27日送呈总理衙门，但是直到1900年1 月5日中国才加以批准，因为这时有两名法国海军军官在1899年11 月12日在广州湾附近被杀害的事件使得中国大臣们不得不作此决定。这个条约允许将广州湾连同它的内外岛屿，以及从北纬20°50′到北纬21°25′的海湾周围大陆的土地一并租与法国；凡在这个范围以内的地方，允由法国一国管辖；所有各国船只“按照在中国通商各口的办法一律优待办理”；并且中国让给法国一项铁路特权。海防的近在咫尺使广州湾除作避风港以外失去一切功用……”[2]31-32广州湾划由法属印度支那联邦范围，设广州湾行政总公使署，受安南总督管辖。从此，广州湾成为一个独立的行政区域，有赤坎区、东海区、坡头区、硇州区四大行政管理区。1943年3月，日本出兵占领广州湾。日占初期，日军成立“广州湾自治区”，仍然留法人为傀儡，使掌民政。出示布告，禁止一切军用货物运入中国，帆船行驶也必须向日方当局领取执照，使得抗日后方的支援大受影响。到1945年3月，日军解除广州湾法人的军警武装，拘禁其长官，全部接管了广州湾。当年的夏天，抗战进入关键时段，英美两国为了能把更多的物资运送到中国战场，提出要打通华南沿海的一个重要港口作为运输通道，核心是重新夺回广州湾作为转运物资港口。就在这一计划付予实施的关键时刻， 1945年8月15日 ，日本宣布无条件投降。随后，中法政府在重庆签订《中华民国政府与法国临时政府交接广州湾租借地条约》，宣布法国人统治47年的广州湾正式交回中国。1946年1月，广州湾更名湛江市。

三、广州湾口岸海关机构设置的变化

19世纪中叶，清政府为区别于实施税务司制度的粤海关(俗称洋关)而将原设于广东的海关机构改称粤海常关。广东口岸自此洋关和常关两关分庭而立。粤海关大关监管的外轮货物的稽查征税由洋关负责，民船贸易则由改称为常关的原粤海关机构管理。粤海常关下属机构有口、卡、分卡等。嗣后，广东沿海各主要口岸陆续开埠设立常关。据清宣统二年(1910)“广州常关工作报告”中记载：粤海关在广州湾周边设有海安、大埠、雷州、石门、暗铺、黄坡、高州、水东、织贡等9个常关关卡。这些关卡由粤海关监督管理。

清光绪二十五年(1899)法属广州湾租界地形成后，中国政府的意图是在广州湾租借地内设立海关，并在其沿边设分卡。由于《广州湾租借条约》中未涉及设立海关事宜，同时，也是因为依托着租借地无税港的地位，由广州湾进入粤西和内地的走私武器和鸦片活动日益增多，引起政府官员的重视。19世纪初期，清政府就希望能够制止明显有损于国家利益的走私贸易，并为此向法当局提出在广州湾建立中国海关办事处的许可要求。法方原则上不反对，但他们想要通过此事获得一些补偿性特权，首先提出 ：“1、在广州湾海关总部的公职人员须有法国国籍。2、在我们的领地周边建立一个类似于胶州湾相当大小的自由贸易区。3、同意将通往西江的铁路承办权给予我们。4、海关物品对半上交。5、特许我们保留发展鸦片种植园以及一些中国省区的赌场。6、给予特权为我们在自己的领地运输盐及鸦片提供便利。”[2]387-388经过缓慢地协商，在广州湾租借地内设立海关的设想未能达成。此后，设在广州湾周边的海关关卡几易其主运作困难。

(一)粤海关税务司管理的高雷常关

清宣统三年(1911)，清政府为更牢固地掌控广州湾租借地往来贸易等多种原因，同意将粤西高雷地区粤海关监督管理的关卡交由粤海关税务司管理。清政府税务处劄令粤海关税务司接管设立在广州湾周边的雷州、黄坡、石门、大埠等4个关卡。计划在广州湾租借地内组建归辖粤海关税务司管理的常关，总称高雷常关。九月，广东军政府都督胡汉民发布公告：“广州湾地方……前经分别设立海关分卡，环绕广州湾租界管辖商务，该处各分卡总名之曰高雷常关，现时该处私运洋药甚多，实于中国税收大有损失，况此时急需税款以济急用，因是之故中国行政长官与总税务司业经议定扩充管辖各卡权力，保护正当营业。查高、雷两属已设陆路常关分卡四处，系在雷州、黄坡、石门、大埠，现将于该处沿海地方酌量选择添设水路分卡两处，统归粤海关。梅税务司派铁德兰帮办前往接管各卡，禀承梅税务司办理。”*见1911年9月10日，民国军政府粤省大都督胡汉民公告。十月，粤海关税务司梅乐和在一份常关令中宣布：“中国政府决定更牢固地掌控广州湾租借地往来各货，命令在广州湾陆路边境设立税关，由海关下辖的粤海常关管理……该关一切征税、汇解、收支、统计工作皆沿用本地(广州)常关办法。”*粤海关税务司致常关令，No. 207，广东省档案局。

此后，粤海关抽调帮办铁德兰带领三等一级税务员范锡骏，三等二级税务员王师炎以及税务员、巡役、书办、计匠、木匠、水手、听差等共10人前往广州湾开展工作。到达广州湾后，他们立即开始了一系列的走访和调查工作，拜会广州湾的法国公使，走水路和陆路巡察雷州半岛，了解货物与鸦片的贸易路线，筹划将高雷常关设在租借地内的西营(法当局政治中心)。但事与愿为，此计划遭到了法国当局的阻挠。铁德兰本来希望向广州湾租借地内的赤坎派驻一个总巡，观察运入广州湾的鸦片及其流向，遭到法国当局拒绝。他们不允许在租借地内设立海关。法国公使称：“收到印度支那总督的电报：在外交部长同意前，中国不得在广州湾建立海关。”[3]9但是，公使允许铁德兰和总巡Hewett以个人名义住在赤坎。至此，一切工作的开展维持原状。

由于高雷常关的关卡大部分都设在租借地之外，边界漫长，通路甚多，缉私任务繁重，铁德兰提出要建立围绕广州湾的“海关警戒线”，这势必要多设关卡，关员人数相应也要增多。至1912年3月底，高雷常关的分支机构由原来的4个扩充到13个。分别有：赤坎、西营、黄坡、大埠、乌坭、暗铺、沈塘、遂溪、斗门、雷州、海安、双溪、麻罗门等分卡。各分卡麻雀虽小，五脏俱全，业务量大的分卡配有16人，最少的也有5人。时间到了1912年8月，中国政府决定重提中断了多年的在广州湾建立海关办事处的谈判，并通过海关总负责人征询法国政府是否愿意开展对话，以确定在广州湾建立海关办事处的条件。由于诸多原因，最终此事还是未能实现。广州湾周边关卡的管理依旧。1912年底，铁德兰离职。接任他的是法国人克雷摩( P·M·Kremer)。1913年3月，克雷摩在给粤海关税务司梅乐和的一封绝密信函内写到：“现在的体系表明，一个日益增长的开支，不会比以前纯粹中国人管理时获得更多的税收。另外，这一地区严重而持续的不稳定……地方政府的保护缺乏。到处土匪横行，抢劫猖撅。分关偏僻，由于缺乏交通，访问分关非常不便……在目前情况下，尝试对这一地区继续进行行政管理是不适当的。”“另一方面，最近我与法国当局的接触已经证实了我的怀疑，无论法国本土的高级官员，还是东京的官员，都对广州湾租借地的发展没有真正用心和持续的兴趣。”[3]12这也说明了高雷常关运行不济的主要原因。不久，广州湾法国当局要求中国海关关员离开广州湾，经税务处函请外交部与法方交涉，他们又再次向中国提出了不合理要求：“若在广州湾租界内设海关，除按“胶州成案”以外，另将蒙自至个旧的铁路建筑权归于法国人；对法国人投考中国海关的最高年龄限制从23岁改为25岁等。”[4]29清政府不能接受这些无理的条件，于是，税务处责令海关总税务司处理。总税务司认为：辛亥革命后，雷州一带地方不靖，在广州湾边界设卡难以管理，鸦片已禁止贸易，多设分卡征(鸦片)税已失去意义，且法方条件太苛刻。也鉴于广州湾租界周边治安不靖，社会动荡，关员在租界外居住难保安全，为此提出“将该处所有各卡交与广东地方官接收以免贻误”。同年6月25日，根据总税务司指示，粤海关税务司致高雷常关第273号令：“根据1911年10月14日下达的关于在广州湾地区设立海关并接管现有各关命令，宣布放弃粤海关对高雷常关的管辖，撤离有关人员，并将其交还给广东省府”。7月10日，高雷常关人员撤离。不久，省府把广州湾周边关卡的管理权又交回粤海关，粤海关监督命令张恩孝接管雷州属地关卡事务，俞伯扬接管高州属地关卡事务。法当局提出的有损中国利益的不合理要求以及海关运作资金缺乏，社会动荡，物资条件艰难等诸多问题，造成高雷常关难以维持的结局。

高雷常关裁撤后，广州湾周边的海关业务分别由粤海关监督管辖的水东总口和雷州总口所属各分支机构管理。至1915年，广州湾周边尚存水东、雷州、阳江三个总口及下辖的11个分支机构。[4]29-301930年，仍保持原有的3个总口，分支机构增至14个：水东总口下辖梅菉、暗铺、黄坡分口及石门、电白分卡；雷州总口下辖大埠分口及沈塘、海安、斗门、麻罗门、麻章、福建分卡；阳江总口下辖织箦、闸坡分口。

(二)附属琼海关及北海关税务司管理的关卡

1931年，国民政府全面撤销五十里外常关机构，由粤海关管理粤西口岸海关机构的历史也随之宣告结束。当年，财政部训令关字第二六零五九号称：“查自沿广州湾一带五外常关裁撤后，为防止往来广州湾与中国内地间偷运起见，遵照电令饬由琼海关税务司赴广州湾沿岸一带就以前设有五外常关地方改设海关分卡，并以广州湾距琼海关相近逐将该新设分卡等划归琼海关税务司管辖……”此后，琼海关在梅菉设立广州湾边区中心办事处(简称广州湾边区办事处)管理广州湾周边的梅菉、麻章、雷州3个段及所属分卡12个，承担广州湾及其周边地区的税收、民船贸易和缉私，推行进出口税则等工作。于是，广州湾周边关卡从由粤海关管辖的常关地位变为附属海关关卡。1932年，由于广州湾边界线长、地处偏僻，各关卡之间距离甚远，交通不便，造成管理困难，广州湾边区办事处改属北海关管辖，办事处由梅菉县迁往遂溪县麻章墟，所管理的关卡维持不变。至1935年，由北海关管理的广州湾周边关卡有：广州湾边区办事处、黄坡、梅菉、芷寮、大埠、福建、麻章、沈塘、雷州、斗门、电白、安铺、双溪。[5]69

四、民国政府自开商埠设置雷州关

到了民国时期，在广州湾设立独立海关的问题已成必然趋势。法国租据广州湾之后实行无税港制度，使得广东省西部的“下四府”(高州府、雷州府、廉州府、琼州府)和广西玉林、博白、陆川各属货物进出多取于广州湾，这不仅影响北海一地，附近的水东、海康、梧州等地也受其害而逐日衰落。北海因距广州湾最近而受到的冲击最大，因而北海商人对要求在广州湾设关征税最为强烈，“1909年，“北海商会群情鼓舞，发起在广州湾附近设关之请，因该处为交界之区，货物绕越漫无限制，故各地方办运货物向以本口为自然出入之门户者均假道于法界。”1928年,在北海召开高雷阳廉钦地方行政会议，向广东省政府呈请设立广州湾海关，征收出入口货物税，“以维高雷钦廉各属商务”[6]。此后，北海商会委派代表在广东省商联代表大会上提出《请在广州湾择要加设关卡，杜私运，而维国税，以补救北海商业》的议案:“请在广州湾择要加设关卡俾杜私运而维国税以补救北海商业。政府在广州湾未收回以前，应请念照九龙、拱北两关办法，加设关卡，并设巡舰严密查缉，如此便杜私运而裕国税，北海商业亦获补救……”*《北海海关志》资料长篇附录二，1997年，北海海关档案室。同时，1935年9月，北海关代理税务司德世向财政部关务署呈称：“……拟请将该区(广州湾)划为独立海关区，派员负责就地管理……”*关务署文第八一七六号，中华民国二十四年九月二十五日，上海海关档案室。11月，财政部关务署下发指令：“在广州湾附近各分卡分所，与北海关相距甚远，归其节制，颇感困难，系属实在情形，所请划广州湾区为独立海关区一节，既据称直接可以便于管理，间接可以增益他关税收，每年所加经费，亦尚无多，自属可行，惟所拟广州湾独立海关区名称，不甚妥洽，本部以为各该分卡分所，大多附近雷州半岛，雷州原设有分卡，应准即称为雷州关……”*财政部关务署指令，政字第一八五三三号，中华民国二十四年十一月五日，上海海关档案室。

于是，在1936年元旦，粤西地区有了第一个直属海关总税务司署的海关——雷州关税务司公署(简称雷州关)。雷州关成为近代中国最迟设立的管理租借地的海关，且是我国唯一的一个管理法国租借地的海关。与其它开放的“条约口岸”不同，雷州关属民国政府自开商埠设置的口岸海关(管理体制交由海关总税务司)，自开口岸目的在于主动掌握口岸开放的主动权，以维护国家民族主权。雷州关的职能是监管进出广州湾租借地及周边地区、琼州支关关区(1946年～1948年间)的进出口货物、进出境旅客行李物品、查验邮政包裹、征收税费和查缉走私。同时，中国近代海关兼管港口事务。雷州关的港务管理主要是对硇洲灯塔*世界仅有的两座水晶磨镜灯塔之一，与伦敦灯塔、好望角灯塔并称世界三大灯塔及港口助航设备进行管理和维护。

广州湾位于整个广西和广东南部的道路交界处，进出口货物免纳关税，紧邻香港，这些便利条件给沙湾和西营港提供了更多机会，吸引了大部分送往香港及海外的内地货物。所有的出口都通过香港，而进口的货物通过陆路运输到达广东各地和广西首府南宁等地。但法国在广州湾更多的是开赌场、放纵吸毒以及发展色情行业，从中牟取高额税利。直至1938年全国抗战爆发后，上海、广州、香港等沿海港口相继沦陷，广州湾成为了中国通往海外唯一可以利用的吞吐港。随着广州湾至广西柳州公路的开通，内地所需物资均由广州湾转运，国际上援华的战争物资和用品仍继续不断地从广州湾转往西南大后方及华南等沦陷区。此时，广州湾已成为整个国家不可或缺的生命供给线，也一跃成为货物出入中国的商业重镇和航运中心。加之广州湾是广东的一个租借地，也就成为了逃避战火的圣地，广州、香港等地资本家因避难来到广州湾，带来了较多的资金，大批难民涌入，让市场需求暴涨，加之又曾经作为抗战物资补给通道的数年，广州湾迎来了历史机遇，这一时期经济上确有较大进步，进出口货物大幅增加。从1938年至1940年，每年经广州湾出口物资达1 000万美元，为抗战前1936年的20倍[7]146。但在整个广州湾时期，总体贸易发展还是不发达，缺少进出口贸易增长点，税收在全国所占比例很小，故得不到政府重视。

雷州关设立于特殊地域的广州湾，又处于非常时期，成立第2年即进入了抗日战争时期，其管辖的范围多经变化，雷州关所管辖的区域曾包括广东西部和广西东南部辖区的所属分关、分卡外。其总关及分支机构也几经迁移和变化。 在建关的14年中曾设立的分支机构有50多个，设立时间最短的关卡只有几个月。1936年建关时，雷州关接管了由北海关移交的广州湾周边的12处分卡和3个分所。进入1943年，日军进犯广州湾，雷州关总关奉命撤退至广西玉林设署办公，关区管辖范围延伸至广西的北海、玉林、梧州等地。至1945年9月，雷州关在广东和广西两省管辖的分支机构共有22个。尽管机构多变，且处在战火纷飞的年代，雷州关人依然坚守职责，边躲避战火，边设卡办公。据统计：1939年，雷州关监管的进出口贸易值是1936年的13倍；1940年达1.5亿元的历史高位。1941年，为4.25亿元(国币)，居国统区海关之首(仅次于沦陷区的上海和天津)[4]55。1940年税收7 829 181.05元(国币)，居国统区的第1位，仅次于沦陷区的上海、天津和胶州；1941年为14 698 516.73元(国币)，居国统区第2位，仅次于重庆[4]53。雷州关14年在战火中的坚守，为抗日战争的胜利和粤西地区的对外贸易经济发展起到了重要和特殊的作用。

法国统治的四十七年中，在广州湾这一独立的进出口口岸及周边地区设立海关的问题几经周折，探讨在中国唯一的一个法国租借地广州湾这一特别区域，特定机构人员设置，特殊监管条件下的海关历史，对深入全面研究广州湾及广东粤西地区的对外贸易经济发展史有着重要的历史意义和现实意义。同时，我们还要加紧挖掘研究租借地海关货物进出口的特殊监管法规、方法及防范走私等重要课题，为吸取历史文化，总结历史经验，助力新形势下“一带一路”建设提供更多有内容有价值的借鉴作用。

[1] 陈立新.湛江海上丝绸之路史[M].香港：南方人民出版社，2009.

[2] 景东升,龙鸣.广州湾史料汇编：第1辑[M].广州：广东人民出版社，2013.

[3] 李爱丽.1911～1913年粤海关接管高雷常关始末：一次失败的海关权力扩张[M]//栾景河,张俊义.近代中国：外交与文化.北京：社会科学文献出版社,2012.

[4] 中华人民共和国湛江海关.湛江海关志1685～1992[Z].1996.

[5] 中华人民共和国北海海关.北海海关志[A].北海海关档案室，1997.

[6] 麦正锋.近代北海港贸易地位的变迁[J].广西民族研究,2014 (1) :122-131.

[7] 中共徐闻县委员会, 徐闻县人民政府.海上丝路探秘[M]. 2001.

TheChangeandItsCausesoftheEstablishmentofCustomsinKouang-Tchéou-Wan

ZHANG Huiyu

(Zhanjiang Customs, Zhanjiang, Guangdong 524000, China)

From 1899 to 1945, The French had captured Kouang-Tchéou-Wan as their leased territory, setting it as the tax free trade harbor. Thus Kouang-Tchéou-Wan grew increasingly into one center of commerce and shipping in the western part of Guangdong. The establishment of customs in the independent Kouang-Tchéou-Wan seaport had changed several times during the reign of the French over 40 years. At the beginning, the Qing government had set up the check points surrounding Kouang-Tchéou-Wan for the supervision. Then the check points had been replaced by the independent customs administrated by the Tax Department of Canton Customs. And at last, The independent Leizhou Customs had been established during the Republic China era.

Kouang-Tchéou-Wan; Guangdong customs; The French

2017-03-26

张惠玉，湛江海关退休干部。

K258

A

1006-4702(2017)05-0156-07

(责任编辑陈尚真)