农村群体性事件的归因与治理路径

周 春 晓

(1.广西师范大学 马克思主义学院，广西 桂林 541006；2.广西师范大学 漓江学院，广西 桂林 541006)

农村群体性事件的归因与治理路径

周 春 晓1，2

(1.广西师范大学 马克思主义学院，广西 桂林 541006；2.广西师范大学 漓江学院，广西 桂林 541006)

社会转型期利益格局重新分配和结构失衡所引发的矛盾和冲突，农民利益表达渠道不畅通或制度性政治参与的制度供给不足，农村基层政府合法性危机所导致的基层党政权威的弱化及民间权威的膨胀，农民的法制观念淡薄且易于产生从众行为等，是农村群体性事件发生的主要原因。因此，大力发展农村经济，重视农民的合法权益，畅通利益表达渠道，实现农民制度参与的有效供给，基层政府转变职能，重塑政府与公民间的信任和合作关系，提高广大农民群众的法制意识和政治参与能力，是治理农村群体性事件的有效路径。

农村群体性事件；基层政府；法制意识；政治参与能力

从贵州的“瓮安事件”到云南的“孟连事件”，到甘肃“陇南事件”、湖南“浏阳镉污染事件”，再到广东陆丰“乌坎事件”，农村群体性事件不断冲击人们的视线，不能不引起人们的关注和思考。这些群体性事件规模都较大，数百人甚至上千人之间的对峙，有的一次参与人数达万人以上。在这些事件中，行为主体往往会采取一些极端过激的行为，如冲击、围攻、打、砸、抢、烧乡镇以上党政机关和要害部门，严重影响了社会的稳定和发展。

一、农村群体性事件的语义分析

从词源学的意义上考究，“农村群体性事件”这一词语实际上涉及三个层面上的概念，即农村、群体和事件。“群体”，《辞海》中给出的解释为：指相对于个体的各种社会成员的聚合[1]2164。群体性说明了事件的状态，意味着行为者不是单独的个体，而是一定数量人员的聚集，是一个集体在行动。塑造“群体”的缘由既可以是群体的集体动机，也可以是行动者个人的动机[2]8。其次，需要对“事件”作出界定。阿伦特认为，事件指那些打乱常规过程和常规程序的事情。我们可以这样认为：某些行为通过一定的常规或非常规方式进入到政府的信息系统或者决策体系中，引起管理当局的重视和特别的处理，那么这些行为就构成了特定语义环境下的事件。不过，“事件”一词往往带有贬义的色彩。当“群体”与“事件”结合在一起构成“群体性事件”时，通常强调群体性行为的非常规性。最后农村群体性事件中的 “农村”一般可以理解为群体性事件发生的地点。但实际上人们在说“农村群体性事件”的时候，这个“农村”更多是从事件行为的主体去界定，即农民。换言之，农村群体性事件是与农村或农民相关但事件发生地点不一定在农村的群体性事件。因此，国内有些学者常用农民群体性事件取代之。

综上所述，农村群体性事件的基本内涵可以被界定为：农村群体性事件是因人民内部矛盾引发的，或因广大农民的正当利益得不到有效维护，利益失衡达到一定临界点所激发的，以农民为主要参与主体并形成一定组织和目的的集体上访、集会、游行示威、阻塞交通、静坐请愿、围堵党政机关、聚众闹事等群体行为。在性质上，农村群体性事件属于人民内部矛盾[3]26。从制度层面上讲，农村群体性事件属于制度外的集体行动。它往往具有利益性、情绪性、破坏性、突发性等特征。

二、农村群体性事件的归因

(一)社会转型期利益格局重新分配和结构失衡所引发的矛盾和冲突

当前我国正处于社会转型时期。一方面，这一时期从计划经济转向市场经济，从封闭型社会转向全方位开放型社会，是发展的重要机遇期和关键期；但另一方面，由于转型过程中，利益格局的深刻调整和重新分配不可避免产生利益冲突，所以这一时期又是社会各种矛盾的多发期和凸显期。诚如亨廷顿指出：“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会， 其社会运行是稳定而有序的， 而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会， 往往充满着各种社会冲突和动荡。”[4]改革开放以来，随着社会经济的发展，农业、农村在很多方面都发生了翻天覆地的变化，广大农民的生活水平也显著提高。然而，在现代化转型过程中，“三农”问题仍然是我国当前面临的一个重要挑战。与工业相比，农业是相对落后弱势产业；与现代化城市相比，农村在教育、医疗、社会保障等领域可享用的优质公共资源相对匮乏；与现代化城市居民相比，农民仍是一个相对贫困的弱势群体。而这些问题都有可能成为影响农村社会稳定发展的潜在因素。特别是当一些偶然事件如在土地开发过程中征地补偿款等得不到有效落实；基层选举中一些重要信息不公开、不透明；农村环境污染中农民成为负外部效应的成本承担者……如此种种，农民的利益被损害或被忽视，这些偶然事件都可能引爆“三农”中的不和谐因素，成为农村群体性事件的导火索。

(二)农民利益表达渠道不畅通，或制度性政治参与的制度供给不足

美国学者阿尔蒙德认为：当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出政治要求的过程就是利益表达[5]199。利益主体的利益诉求在何种程度上得以实现，主要取决于各参与主体所拥有资源的多寡、博弈能力的强弱及参与路径的顺畅与否等因素。可见，利益表达主体对公共政策的输出结果所构成的影响也是不一样的，甚至相差悬殊。改革开放30多年以来，受历史条件和现实因素的制约和影响，广大农民群众在利益表达和政治参与上面临着利益表达渠道不畅通，制度性政治参与的制度供给不足等困境。在现实生活中，广大农民群众如果难以通过体制内的渠道表达自身的合理诉求，或者合理的利益诉求在政治体系内反馈后长期得不到有效的回应和解决，个人或群体就有可能冲破既定的社会秩序转而诉诸其他方式——“现有的政治参与制度存在诸多问题，制度的有效供给严重不足， 无法满足农民利益表达的需要， 从而使得农民向制度外寻求利益保护而产生非制度化的政治参与。”[6]如在农村群体性事件中采取集体静坐、制造谣言、阻塞交通、集结示威、围堵冲击党政机关等非理性行为宣泄对政府、对社会的不满情绪，通过这些体制外“闹大”的形式“表达”自身的利益诉求。

(三)农村基层政府合法性危机所导致的基层党政权威的弱化，民间权威的膨胀

从结构上看，我国当前乡村社会的权威影响构成主要有三种：国家权威、基层党政权威、民间权威。在常态中，基层政权作为国家的代表者，其权威处于结构的核心位置并呈显性， 国家权威处于隐性， 民间权威则处于边缘化[7]。然而，在农村，基层党政部门长期的不作为、乱作为甚至逾越法律底线违法作为等都让广大的农民群众对基层政府行为的正当性和合法性提出质疑。如少数基层干部挪用公共物资，贪污腐败；大兴“形象工程”和“政绩工程”，过度提供“硬”公共产品，而对那些关乎民生的农业技术推广、农村教育、医疗、社会保障等“软”公共产品则供给严重不足；在基层人员选拔和任用上，任人唯亲，卖官鬻爵；在民主选举中，暗箱操作，拉票贿选……原本代表广大农民群众根本利益的基层政权如今在农民群众看来可能是打着“公共利益”的幌子在谋取个人利益，基层党政权威受到严重挑战。于是，当农民利益受到损害时，农民对基层政府作为的失望和不信任，促使他们求助于国家权威或民间权威的保护。在农村群体性事件中，如越级上访就是农民诉诸国家权威保护的典型行为。在“不闹不解决这一“闹大”行动逻辑的影响下，农民意识到集体行动的重要性，民间权威得以迅速膨胀和发展，大大增强了农村群体性事件爆发的可能性。

(四)参与者法制意识淡薄，易产生“羊群效应”

羊群效应最初是研究动物群聚特征的一个专有名词，它表明羊群的行为并不是个体行为，而是在特定个体引导下自觉或不自觉的一种群体行为，随后这一名词被引入人类社会诸多行为的研究中。实质上，羊群效应是指在信息不对称的情况下，个人的观念或行为由于受某一情境中大多数参与者的影响，而与大多数人保持一致行动的现象。简而言之，羊群效应是一种从众效应，在此过程中，个人全然不顾这一集体行为所带来的后果而盲目跟随。在农村中，随着改革的不断深入，一方面，广大农民群众民主意识不断增强，对侵犯个人合法权益的事情积极寻求一个“说法”； 另一方面，由于农民的法制观念淡薄，很容易受到一些人蛊惑和影响，被吸纳到集体行动中。纵观诸多农村群体性事件，我们不难发现事件参与者中所出现的异质群体，即与具体事件本身并没有直接利益关系的参与人群，这部分参与者本身或为了借题“宣泄”，或纯属受大众影响，抱着法不责众的侥幸心理盲目参加集体行动……这就是集体行动中典型的“羊群效应”。

三、农村群体性事件的治理路径

(一)大力发展农村经济，重视农民的合法权益

在“三农”问题中，农民的收入问题最为突出也最为关键。因此，大力发展农村经济，不断增加农民收入，提高农民生活水平，是农村社会稳定的前提，是构建社会主义新农村的重要保障。在农村群体性事件中，其中一个诱因就是社会转型期利益格局重新分配和结构失衡所引发的矛盾和冲突。直言之，在改革发展过程中，部分农民由于各种原因，没有享受到现代化发展所带来的红利或成果，在这种利益失衡的格局中，一个偶然的事件就有可能引爆农民心中所有的不满情绪。“国家必须通过社会制度安排(法律和政策)保证社会弱势群体享有平等的发展机会， 并平等地享受发展成果。”[8]60近年来，中央高度重视三农的发展，也相继出台了一系列强农惠农富农的举措。如通过精准扶贫帮助贫困农民脱贫，国家层面加强对乡村旅游重点扶贫村的政策支持。此外，通过社会资本参与、能源、发展农村金融等多方式发展农村经济，缩小城乡差距，确保贫困人口到2020年实现脱贫。与此同时，基层政府还应该结合本地区“三农”的具体情况，一方面，因地制宜制定发展规划，积极引导农民发展特色农业，提高农产品科技含量，逐步实现农业产业化，推进农业现代化。另一方面，重视农民合法权益，让现代化成果更多更公平惠及广大农民群众。通过引导农民转变传统“等、靠、要”的消极思维，激发农民的创造性、积极性、主体性，投身于美好生活的共创、共建中去；通过有效的制度安排，建立公正合理的分享机制，让农民共享发展成果。

(二)畅通利益表达渠道，实现农民制度参与的有效供给

当农民在土地征用、农村社会保障、公共产品消费等方面的合法权益受到侵害，频繁地诉诸非体制的渠道，拿起“弱者的武器”(如制造谣言等)与政府对话时，当农村群体性事件已然演化为一种情绪宣泄的方式时，表明了农民在利益表达机制上存在的问题，基层政府在民主政治建设机制上存在的不足。只有充分保障畅通农民利益表达渠道，实现制度参与的有效供给，进而实现基层政府与农民的协商对话，这也是我国基层民主政治改革与发展的必然趋势和要求。第一，完善基层自治制度。选举制度是推进基层民主建设的关键性制度，如果推选的代表们是通过拉票贿选、宗族势力等非正常方式产生，那么就很难保证“代表们”能真正地代表广大农民的根本利益，而不是向个人利益和宗族利益倾斜。因此，建立科学、民主的选举制度，坚决取缔选举过程中的暗箱操作，遏制宗族势力的干扰，强化对公权力的监督，保证选举程序和结果的公开、透明、公正，最大限度保障广大农民群众的意愿，是实现基层自治的重要一步。 第二，努力打造自上而下和自下而上“双管齐下”的倾听、反馈渠道。“自上而下”即要求各级政府改进工作作风，深入农民群众，密切联系群众，深刻了解农民群众的迫切需求、真正诉求、面临的困难和问题是什么，进而减少无效供给，扩大有效供给。“自下而上”即保障广大农民群众享有更多更切实的民主权利，其中一个重要方面是说话的权利。如上访制度的完善，而不是简单将农民视为“刁民”；将集体民意表达法律化、规范化，使农民非制度参与规范化，而不是采取打压的方式对待。此外，通过培育和壮大有关“三农”的协会组织，提高农民的组织化程度和自我管理能力，成为广大农民群众的利益“代言人”。一旦农民的利益受损，“代言人”可以代表农民与政府直接对话，有利于减少农民群众以非组织的形式进行非理性对抗所带来的社会冲突。可见，只有保障农民的话语权、参与权、监督权，才能更好引导农民群众的理性表达，减少和化解农民群体性事件的发生。从这个层面上去理解农村群体性事件，“它在一定层面、一定程度上推动了中国民主政治建设， 推动了政治体制的修补”[9]。

(三)基层政府转变职能，重塑政府与公民间的信任和合作关系

在体制内和体制外两种利益表达渠道中，利益受损农民之所以会选择后者而非前者，习惯采取“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决 ”的行动逻辑解决问题，这其中除了体制内利益表达不畅通，还有一个重要原因是农民对基层政府的不信任，而更倾向于信任国家权威和民间权威。因此，农村群体性事件的有效化解和治理，离不开基层政府与广大农民群众之间的协作，而协作的重要基础就是彼此间信任。基层政府传统的社会管理理念是“管理-服从”，将农民视为被管理的对象，基层领导干部工作中普遍存在官僚主义、形式主义作风。在此管理理念的影响下，基层政府在职能上也过多强调“稳定压倒一切”。一旦发生群体性事件，不是采取疏导机制，而是习惯性采取打压或者妥协方式。因此，也就很容易陷入“不信任→闹大→政府妥协(打压)→事情解决→不信任(质疑政府能力)……”这样一个怪圈，基层政府的合法性再次遭受质疑。为此，基层政府应转变传统的管理观念——实现由“管理-服从”到“服务-协作”社会治理理念的转变。农民应作为服务的对象，发展是以人民为中心，更加强调农民的主体性，而非依附性。基层政府致力于引导农民发展农村经济，提高农民生活水平，转变官僚主义之风，不断提高基层政府的社会治理能力。只有转变政府职能，以广大农民群众的根本利益为工作出发点和落脚点，才能赢得民心，重新树立基层政府的权威，赢得广大农民群众的支持，干群间的关系由对抗走向协作。

(四)提高广大农民群众的法制意识和政治参与能力

农村群体性事件的频发，一定程度上暴露了我国基层普法教育供给的匮乏或低效，折射出部分农民法制意识的淡薄和政治参与能力的不足。一方面，由于法制意识的淡薄，农民群众认为通过体制渠道维权需要花费相对多的时间和成本，且“成效”不显著，即“发声”无法被听到；而通过非正式渠道花费的时间和成本较少，最重要的是很容易引起有关部门的重视，集体行动的“成效”立竿见影，即“发声”被听到，甚至可能影响到政策输出。因此，农民习惯用“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的思维方式采取非理性行为，而非诉诸法治的渠道。另一方面，政治参与能力的不足，严重影响了农民政治参与的积极性和有效性。 所以，加大对农村教育，特别是普法教育等软公共产品的投入和发展，不断提升广大农民的素质。通过采取各种生动形象的题材，辅之以线上和线下的宣传、普及和推广，有针对性地提升农民在法律常识、政治常识和政治参与技能等方面的教育，增强广大农民群众的法制观念，使得农民不仅学会用法律武器维护自己的合法权益，更重要的是自觉履行自身的义务；提高他们的政治参与热情和能力，帮助农民改变过去“(政治)参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与”[10]67的观念，实现主体性意识的增强，进而“(对基层政府)形成有力的民主监督，有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行”[10]67。此外，基层政府干部也要转变过去的“官本位”思想，秉持法治理念，一切以广大农民群众根本利益为出发点和落脚点，政府政策的制定要以法律为准绳，保障公权力在阳光下运行。

[1] 辞海[M].上海：上海辞书出版社，1989.

[2] 宋伟强.社会转型期中国农民群体性事件研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2009．

[3] 陈晋胜.群体性事件研究报告[P].北京：群众出版社，2004．

[4] 亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M] .王冠华，等译.上海：上海人民出版社，2008.

[5] 阿尔蒙德，鲍威尔.比较政治学——体系、过程和政策[M].北京：东方出版社，2007.

[6] 张劲松，倪慧.化解农民非制度化政治参与的路径选择[J].湖北社会科学，2007(1)：27-29.

[7] 王精忠.农村群体性事件原因分析及处理原则[J].山东社会科学，2007(7)：121-125.

[8] 汪习根.法治社会的基本人权——发展权法律制度研究[M].北京：中国人民公安大学出版社， 2002.

[9] 慕良泽.“三农”问题国际化与群体性事件新特征[J].华中师范大学(人文社会科学版)， 2009(6)：14-19.

[10] 程同顺.当代中国农村政治发展研究[M].天津：天津人民出版社，2000.

OnStudyoftheCauseandtheSolutionofMassIncidentsinRuralChina

ZHOU Chunxiao

(1.College of Marxism,Guangxi Normal Universit，Guiling,Guangxi 541006,China；2.Lijiang College of GuangXi Normal University，Guiling,Guangxi 541006,China)

With the development of society and the redistribution of interests, more and more conflicts and mass incidents inevitably come up. Some problems such as obstructed channels of the benefit expression, institutional participation supply scarcity, the weakened authority of grass-roots party, the weakening of legal consciousness of the peasants are also the main causes of the mass incidents in rural China. In order to solve these mass incidents effectively，we should take the following measures: Firstly, to develop the rural economy vigorously and pay much attention to the legitimate rights and interests of the peasants. Secondly, to unblock the channels of the benefit expression and ensure the effective supply of the institutional participation. Thirdly, to transform the functions of the grass-roots government and reshape the relationships of trust and collaboration between citizen and government. Last but not least，to enhance their legal awareness and participative capability.

mass incidents in rural China；the rural grass-root government；legal awareness；participative capability

2017-09-20

2016年度广西高校中青年教师基础能力提升项目(KY2016YB794)；2017年广西师范大学马克思主义学院研究生创新项目(MYYJ16B01)。

周春晓，女，广西师范大学马克思主义学院博士生，广西师范大学漓江学院讲师。

F320

A

1006-4702(2017)05-0143-06

(责任编辑张建蓉)