农民流动与地权变动：救灾中的国家治理——两个经典命题的阐释

王 玲

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)

农民流动与地权变动：救灾中的国家治理
——两个经典命题的阐释

王 玲

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)

在荒政研究中，“灾荒是农民离村的重要推力”及“灾荒是土地兼并的杠杆”等经典命题与相关争论反映出传统农业社会自然灾害、农民离村和地权变动之间的内在关联。传统治理主要指向流民安置与地权调整，但其措施多是应景性的临时控制，缺乏有效的制度安排。当前，自然灾害频发与人地矛盾突出等问题相互纠葛，促使国家重新审视灾害、农民与土地的关系及其在现代社会的表现形态，有序引导农民流动，强化土地政策供给，构建协同共治的治理模式。

自然灾害；农民流动；地权变动；国家治理

一、灾害、农民与地权关系的理论争议

对中国国家问题的研究不能忽视两个基本事实：其一，中国是一个农业国家，“以农立国”是国家政策的基本导向；其二，自然灾害频繁发生，救灾是国家不可推卸的责任。在传统时代，自然灾害极易导致农作物绝产绝收，使农民的生活陷入斯科特所谓的“齐脖深的河水中”[1]1，造成脆弱的小农经济与强大的专制皇权并存的传统社会具有极大的内在不稳定性。学界对自然灾害、农民离村与地权变动的相关命题与理论争议揭示出灾害、人口与土地之间的紧密关联。

在众多研究中，“灾荒是农民离村的重要推力”这一观点极具代表性。传统农民具有浓厚的安土重迁、忍苦安命思想，如非迫不得已，绝不愿离开村庄而度无所依藉之生活，除非其生存受到严重威胁，只有离村才能保全性命时才会采取这一行动策略。灾荒无疑是传统农业社会最为典型的危机情势。在人地矛盾日益突出的状况下，灾荒是将人口限制在土地可承载范围内的“自然调节器”[2]之一。灾荒往往严重破坏农民的生产生活环境，如房屋、农具、耕畜、农田水利等，造成灾区土地大量荒芜及人口大规模死亡。这些因素相互交叠，将传统农业的高风险性变为现实，使小农经济的脆弱性暴露无遗。其结果便是，大量农民因耕地受灾而无地可种，导致粮食减产甚至绝收，加之现实中无视灾害风险的田赋制度以及灾害应对中的制度缺失，导致原本留恋和珍视土地的农民视土地为“陷阱”[3]，从而厌弃和逃避承种土地，而宁愿背井离乡，四处流亡。

诸多研究亦阐明了自然灾害与农民离村的紧密关联。彭南生认为，人口压力是近代中国农民离村的主要原因。他将人口压力分为静态压力和动态压力，而自然灾害与战争等不确定因素造成粮食种植面积下降和土地抛荒时出现的人地关系紧张属于动态的人口压力之一[4]。有学者将灾荒与战争、匪患等因素一起列为民国时期农民离村的驱动力量，这些因素共同导致的土地兼并和农民无地化是农民离村的重要原因[5]。在自然灾害及其衍生因素的压力下，农民离村具有强烈的逃荒性[6]，尤其是举家离村而流出本县、本省的农民大多是在灾荒的打击下被迫外出寻“就食”之地的灾民[7]。特别是20世纪20～30年代民国灾荒最严重的时期，也是农民离村的高峰时期，如在江苏农民离村的各种因素中，天灾就占了32.6%[8]，而1935年北方10省因灾离村的农民约占总离村人口的1/3[9]892。

农民离村必然导致土地无人耕种，深刻影响了灾后农村地权关系(如租佃关系、土地买卖、土地集中等)的变动，这也是荒政研究中探讨最多、争议最大的主题。其中，“灾荒是土地兼并的杠杆”[10]234这一命题最具典型性。它是夏明方在研究民国自然灾害与地权变动的关系时提出的。他驳斥了对造成中国租佃制度“南高北低”这一区域分布的基本模式的多种解释，如商业化程度的高低、政治法律保证、人口压力的强弱等，认为在已有的解释中，最具代表性的是“农家借债破产说”，其主要内容是：重大自然灾害导致农民极度贫困，为了生存他们不得不以土地为抵押靠借债度日，而当债台高筑无法偿还时，他们不得不放弃土地，最终形成土地集中的局面[10]204-220。夏明方还通过对各种调研数据的分析比较，以及对铂金斯、黄宗智等人的论证的剖析中逐渐梳理出灾害与租佃制度、雇佣关系的区域差异这一基本的逻辑线条。这一分析过程和基本观点已得到不少学者的认可和发展。灾民的借贷一般可以分为实物抵押和保证抵押借贷两种。苏新留通过对民国时期河南的水旱灾害的研究，认为土地抵押这种实物抵押在当时占了绝大多数，因为对债权人来说，这是灾害频发的农业时代相对稳妥的方法[11]。

土地自由买卖是传统社会的一项重要制度安排。“中国早在战国时期就已经开始推行土地私有，允许土地自由买卖。”[12]在较长的时间里，土地不仅可以买卖，还可以继承和转让，这一制度在某种程度上加剧了灾后的土地兼并。在常态社会，受地主商人的投资意愿、农民固有的守土观念以及卖地过程中约定习俗和规则的限制，通过买卖而导致的土地兼并一般是缓慢的和小规模的。但严重的自然灾害却能突破土地买卖的约束机制，而在短期内造成大规模的土地兼并。对此，夏明方做出了清晰的解释：“当土地在自然灾害的袭击之下暂时失去了其价值增值的机能而其主人又被自然灾害剥掘得一干二净的时候，生存第一的原则将会压倒一切习俗的束缚和观念的限制，出卖土地便成为人们求取一息生机的最无奈的手段了。”[13]317

当然，灾荒同样蕴含着导致土地分散的因素。例如，传统的财产“诸子均分”思想在灾荒中会得到强化，灾荒导致的地价下降可能会使自耕农所占的比例有所上升。也就是说，在常态社会抑制土地兼并的一些因素亦会在灾后社会发挥作用，这也是不少研究者强调要以审慎的态度看待“灾荒是土地兼并的杠杆”这一命题的原因。胡英泽在对清代至民国时期的黄河小北干流的滩地册进行田野研究，并考察灾荒与滩地地权变化之间的关系时指出，黄河泛滥导致了严重的户绝人亡的现象，客观上造成了地权分配的宽松局面，但由于逃绝家户的遗留土地普遍转化为庙田、祠田以及其他形式的公田，并未分配给在灾荒中存活下来的农户，因而未导致土地兼并的结局。他将这种灾害前后地权分配的稳定状态归纳为灾害与地权分配关系的“停滞说”[14]，丰富和发展了灾荒与地权关系变化的理论。

二、传统荒政的主要指向及其限度

传统国家需要维系小农阶级的存在作为自己统治的根基，因而在经国治世的体制运作中，历代王朝努力“将农民的温饱与帝国国家的合法性及其成功联系在一起”[15]148-151，而“治灾”成为“治国”的基本前提和重要保障。越到朝代国家后期，国家救灾的政策文本与实践越加程序化和规范化。经过历代的积淀和完善，各项救荒措施在文本内容和覆盖范围上，都达到了较高的水平。魏丕信曾指出，“18世纪政府典章制度中所提出的控制饥荒的各种措施……在宋代就已经产生，很多救荒程序已经由地方权贵与地主配合着官方实施了数个世纪。”[16]72具体而言，国家的荒政措施大致可归结为两个指向：一是针对灾民，特别是因灾离村而外流的农民；二是针对灾区土地，其中因灾后地权变动而产生的诸多矛盾是国家治理的重点。鉴于土地对农民的特殊意义，这两种指向在国家的救荒实践中呈现出一定的交叠性和一体性。

一般而言，蠲缓、赈济和工赈是传统荒政的最重要内容。蠲缓是经由皇帝批准之后根据受灾程度对应当征收的田赋钱粮予以减免或缓征。赈济则是经过报灾、勘灾等程序，在对灾情进行全面把握的基础上发放银、粮或者直接施粥给灾民，维系其生存以度过灾荒。工赈则是由官府出资兴办工程，以便在灾荒条件下给灾民活路，同时也因减少灾民流动而最大限度地维护社会稳定。这些措施虽对稳定社会秩序具有一定帮助，但在国家财力有限的情况下，却无法从根本上消除灾民转变为“义民”的风险。

在农耕社会，农民与土地的紧密关联使得政府关于流民的政策在某种意义上都围绕着土地而展开。暂时性的流民安置虽然会起到一定效果，但从长远来看，推动农民与土地的重新结合是保证国家长治久安的关键性措施。减免或缓交田赋钱粮和相关的土地附加税，以及进行赋税改革有助于推动因灾离村的农民重新回归土地，并消除农民视田地为“陷阱”的思想。因此，在灾害初期，官府往往通过建立赈济网和严密的户籍管理限制农民离开村庄和土地，以防止农民脱离当地政府的管辖；当大规模的逃荒性流民出现之后，政府则会采取安抚政策或强制措施将外逃灾民遣返回籍，或将他们收容在一起进行短期安置，从而将流民纳入控制。在条件允许的情况下，政府还会将抛荒的土地分配给灾民，甚至帮助其购买籽种、耕畜和农具，并劝导农民勤力耕作，使其重新回到日常的生活轨道上。为保障救灾政策的贯彻落实，特别是增强对灾民的控制并预防流民作乱和农民起义，国家还会直接派中央官员到灾区巡视以对地方救灾过程进行监督，同时对救灾官员实施奖惩，并将救灾政策的实施成效纳入考核。地方官员在救灾问题上的任何失职行为都可能面临朝廷的严厉处罚。

然而，如果从灾民获得救济和灾区社会治理的实际状况来看，国家的救荒措施却存在诸多限度。首先，赋税征缴没有充分考虑不同农民的受灾程度。农民的受灾程度与其所耕种的土地有密切关联，而荒政中的“蠲缓”政策又主要建立在——赋税来源于土地，灾害会导致土地荒芜，因而会影响赋税的征缴——这一逻辑基础之上。但在查灾和赈济的具体操作中，地方官员往往将蠲免额数简化性地按照平均受灾程度不分灾熟地分摊到每一块田地，同时“政府在蠲缓赋税时并不强调地主相应地调整地租”[16]238。这样就很难将灾损土地与真正的灾荒受害者对应起来，从而导致赋税减免的最大受益者往往是地主，受灾程度最深的小自耕农、佃农和雇农反而难以得到切实的救助。另外，政府在救灾决策上的失误，以及地方政府控制能力的削弱，不仅无助于扭转民逃地荒的局面，而且当赋税被加诸未逃灾民时，反而会引发更大的灾荒和社会动荡。安介生曾经详细地分析了传统灾害治理中的制度缺失因素，如灾荒勘核、灾后田赋减免、地方官员的政绩追求等方面存在的问题，正是这些因素导致了传统农业社会中的“田地陷阱”现象[3]。

其次，政府对租佃关系的调整存在矛盾性。在灾荒救济方面，明末曾有乡绅提出“田主赈佃户”论[17]，呼吁地主低利借粮给佃户，以帮助其度过灾荒，这被认为是对佃户按期交租和如期归还季节性贷款的平衡手段。这一主张在一定程度上契合了地主在灾荒年代试图缓和主佃关系，以求得自保和维护自身利益的愿望。然而这种平衡关系很容易被打破，因为连年灾荒使得佃户在缴纳地租和偿还借贷方面无能为力；政府在强迫地主缴纳赋税的同时，又“劝谕”其同意佃户缓交田租，这种矛盾性的政府介入也导致主佃之间的平衡关系难以维持，使得地主与农民原有的救助与被救助关系更加复杂化。由于地主不愿背上在灾荒中救济佃户的包袱，结果，灾荒年代的救济工作到后来完全被政府接管，即使在地权高度集中的地区亦是如此。

再次，灾民的土地回赎过程遭遇阻碍。灾后幸存下来的农民最大的愿望是将出卖或抵押的土地赎回，但这一回赎过程却往往因承买者不愿意放弃、土地转卖或其他原因而变得困难重重和纠纷不断。针对灾后严重的土地兼并现象，国家的政策安排表现出体恤灾民的倾向，如制定措施惩处不法地主商人对灾民土地的掠夺，申斥富绅不要阻挠灾民回赎土地，同时抑制地价的人为抬升。但在现实中，这些措施往往遭到地主富绅的借故拖延或有意规避，而难以阻止其趁机剥夺灾民直至使其失去土地。为了安辑流民并缓和人地矛盾，国家往往鼓励灾民向地广人稀和灾少地区迁移，并进行大规模土地开垦，以消解数量庞大的灾荒人口。

救灾经验的积累与救灾体制的延续有利于国家在灾害治理面前获得更多自信，避免国家体制因灾害冲击而崩坍，从而维持相对连续的政治统治。然而，传统国家的救灾措施多是应景性的临时控制，在流民与土地问题上更是缺乏制度性的安排。因为，土地私有与自由买卖的性质必然导致土地兼并现象周期性地重演，这在灾荒时期尤为突出；传统官僚制的实践困境又导致荒政在政策文本与实施成效之间存在明显差距。这样，国家以“救荒活民”为主旨的备荒、报灾、勘灾、审户、放赈等策略性的程序虽有助于其暂时摆脱灾荒侵扰，却无法从根本上消除灾荒对传统国家的威胁。

三、灾害、农民、地权关系的现代形态及其治理

随着近现代政治经济的变革与发展，中国农村土地制度发生了重大变迁，尤其是1949年后，我国先后经历了“农民土地所有制——集体土地所有制——家庭联产承包责任制”的演进历程。国家通过对土地政策的调整与转化，逐步建立起社会主义国家的经济制度。这样，“革命后的国家代替旧国家掌握来自土地的赋税，而且代替原来的地主控制和利用地租……租税在中央集权国家手中整合为一体了。”[18]同时，国家对待农民流动的政策也在不断变化。1950年代，随着土地改革和人民公社化运动的开展，农民的自由流动(包括因灾流动)逐渐被禁止，城乡二元分割的户籍制度更是固化了这一态势。改革开放后，政府对待农民流动问题经历了“无政策”时期，到“以限制为主的政策”时期，直至“平等对待，注重权益保护”时期[19]。

从某种程度上讲，国家对农政策的调整也是自然灾害影响的结果，这些政策反过来对防止灾荒的蔓延和重演发挥了重要作用。例如，1959～1961年的灾害促使国家对集体土地与农民自留地、自留山等问题做出划分和界定。此后，家庭联产承包责任制在不同省份的非均衡推行也与我国自然灾害的分布不均有很大关联。由于各个省份农业人口的比例、经济发展水平等方面存在差异，导致“每个省面临完全不同的饥荒概率、救灾压力和相应的政治风险和责任”[20]。受“饥饿逻辑”[21]的驱动，贫困省份在对待包产到户问题上要比富裕省份更积极和迫切，这也是家庭联产承包责任制首先在一些贫困省份创制和推行的重要原因。

当前，自然灾害频发与人地矛盾突出等问题纠葛在一起，由此导致的农民流动与地权变动考验着国家的救灾政策安排与实践，进而影响国家的治理绩效。这促使国家重新审视灾害、农民与土地的关系及其在现代社会的表现形态，并做出适应性的政策调整。

首先，自然灾害强化了农民的跨地域流动，深刻改变着原有的乡土规则与权威结构，增加了基层治理的难度，这需要国家的适度调控与有序规范。在现代社会，自然灾害给农业生产和农民生活带来的巨大风险，使其仍然是农民流动的重要推力。但农民流动不再具有逃荒性，而更多的是谋利性。在灾后重建中，农民离村到沿海城市打工，是其规避灾害风险并获取收入的理性行为和自愿选择。农民流动在某种程度上实现了社会资源的集聚效应，使得资源短缺的农村社会获得了更多的资金支持，同时也“使农村社会处在一个开放性递增的状态中”，有利于“突破其原有的狭隘性”[22]46。但农民一旦流动出村，就会摆脱既有权力网络与乡土规则的约束而处于失序状态，并通过新的经验、能力与资源的积累而挑战村庄的权威结构。在缺乏内生性权威来支撑基层治理机制延续的情况下，需要通过国家的有效接应来克服基层治理难题。为此，国家与地方政府在持续性救灾的基础上，虽然无法采用强制性的行政手段干预农民的流动行为，但在厘清农民流动可能隐含的政治风险与破坏作用的前提下，引导农民规范有序流动，是稳定社会秩序并降低政治风险的重要举措。应探讨“化流为土”的现实机制，“将流动的、无序的大众转化为在国家社会管理规则框架中按照既定的规则体系追求自身利益和目标的利益共同体”[23]，从而纳入规范化的社会治理体系，避免受灾害打击的农民演变为暴戾的盲流而导致群体撕裂与社会对抗。

其次，自然灾害打乱了农村土地的原有分布格局，并因政府用地需求的增加而改变了土地的自然形态，促使国家加强土地政策供给，以强化土地的稳控功能。随着现代性风险因素的积累及土地属性和功能的多元化，自然灾害与土地之间的关联变得更加紧密化和复杂化了。由于历史和现实环境的差异，现代国家的救灾政治已远远超出放赈减粜、安辑流民、重置土地等传统的荒政范畴，而要从民生国家的构建层面对受灾群众进行最大程度的政策供给和权利救济。在灾后安置和重建过程中，集体建设用地、宅基地和耕地的使用和分配都因应自然灾害而需要重新调整。农村土地集体所有的产权性质排除了土地兼并的可能性，但各级政府借助重建进行的大规模土地开发、农民住房重建造成的宅基地变动，以及耕地因灾害破坏造成的权属(如承包权、经营权)变更，都使土地问题成为影响灾后治理绩效的关键性要素。其中，如何将“保增长保红线”的宏观土地政策与“以人为本”的救灾重建政策结合起来，防止地方政府“以救济和扶助为由变相剥夺农民利益，以低成本方式完成农用耕地或农村建设用地的行政化集中过程”[24]是灾后治理的核心议题。为此，国家应加强农村土地的政策供给，规范土地使用程序，防止耕地用途转变，尤其是规制地方政府在土地经营式开发中的不当行为，同时合理调节土地供应与需求的关系，构建规范化的土地纠纷解决机制和收益分配机制，使农民共享土地增值收益，实现土地的社会保障和稳控功能。

再次，在灾后治理中，基层社会的利益博弈要符合既有的法律规范与国家的宏观政策安排，构建多元利益主体协同共治的治理模式。尽管自然灾害的影响和损失并未“均摊”在每个人身上，而是在不同地区和群体中呈现出巨大差异，但国家资源的大量输入让灾区民众看到了获益机会，从而表现出普遍的“灾民化”倾向。他们争相利用“灾民”这一有价身份，竭力表达诉求和愿望，以免在国家补助的政策环境下失去关照。同时，在资源匮乏的财政压力下，地方政府也试图通过对资源的掌握来弥补财政的不足。在政府主导的利益分配模式下，农民因信息的不对称和力量的薄弱而难以真正影响博弈的最终结果。农民对基层干部的不信任又加剧了博弈的激烈程度，并通过各种非制度性的形式展现出来。这样，农民的行为不断突破法律与规则的界限，以致引发极端暴力行为；地方政府为了“底线”稳定而采取无原则的“推与闹”、“挤与缠”、“打与弹”[25]33-54等和稀泥方式，反而消解了政府的公共权威，加剧了基层政治关系的紧张。在“治理现代化”语境下，现代国家治理所呈现的是多元的利益主体和双向流动的治理结构，应倡导建立以利益相关者为中心的协同合作治理模式，遵循“公共理性、民主协商与法治化治理”的逻辑[26]。为此，政府与农民的博弈应以法律规范为基准，政府对土地的经营式开发必须符合国家的宏观政策安排，并考虑农村社会的多元需求与社会的承受能力。政府需要转变执政思维，更多采用协商而非强制的方式解决纠纷。同时，政府应引导公众学会理性地表达诉求，促使其“着眼于制度性地提出建议而不是破坏性地制造混乱，从而走出通过对抗与暴力解决问题的传统路径”[27]。通过将社会诉求转化为现有体制框架内的有序表达和合法化讨价还价，可以防止无组织无理性的民粹主义政治的盛行。

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MigrationofVillagersandChangesofLandOwnership：State Governance in Disaster Relief Interpretated with Two Classical Propositions

WANG Ling

(School of Management, China West Normal University, Nanchong, Sichuan 637009, China)

In the study of famine, there are a lot of Classic propositions and related controversies that reflect the inherent link between natural disasters in traditional agricultural society, villagers' departure from village and changes of land rights, such as “Natural disasters are an important driving force for villagers to leave the village”,“The famine is the lever of land annexation”，etc. Traditional governance mainly points to refugee settlement and land ownership adjustment, but the measures are mostly temporary control for the current emergency occasions, and the lack of effective institutional arrangements is attached. At present, the frequent occurrence of natural disasters, the contradictions between man and land and other issues are entangled with each other. This situation prompted the state to re-examine the relationship among the disaster, the peasants and land as well as its manifestations in modern society. Furthermore, it is needed to guide the migration of villagers in an orderly manner, strengthen the supply of land policy, and build a co-governance model.

natural disaster; migration of villagers; changes of land ownership; state governance

2017-07-20

教育部人文社会科学研究西部项目(15XJC810005)。

王玲，女，西华师范大学管理学院副教授，博士。

D60

A

1006-4702(2017)05-0136-07

(责任编辑张建蓉)