我国乡村环境协同治理研究

廖 敏

(江西省委党校 公共管理学教研部， 江西 南昌330003)

我国乡村环境协同治理研究

廖 敏

(江西省委党校 公共管理学教研部， 江西 南昌330003)

乡村环境治理是需要多部门、 多主体互相配合的复杂的系统工程， 其特点是在治理过程中通过明确统一目标， 引入更多的治理主体相互协同合作， 整合各参与主体的优势， 充分调动各主体的积极性， 从而促进乡村环境治理的制度化、 常态化。 科学构建乡村环境协同治理的体制机制需要确立乡村环境治理的协作机制， 制定乡村环境治理的竞争机制， 引入乡村环境治理的制约机制。

乡村； 协同治理； 环境

随着社会的发展和进步， 乡镇村民对人居环境的要求标准不断提高， 而当前政府主导、 村民参与度极低的农村清洁工程模式使乡村环境治理的效果不尽如人意， 特别是环境治理的效率不高， 政府的财政负担太重， 承担不起高额的环境治理费用等等。 因此， 通过政府引导， 发挥各自优势， 引入村民、 社会组织、 企业与政府协同治理， 有利于解决当前乡村环境治理中的各种难题。

一、 乡村环境协同治理的具体实践

目前农村很多地方在清洁工程和秀美乡村建设过程中， 进行了一些环境协同治理的初步实践， 主要有如下做法。

第一， 以政府财政投入为主， 环境卫生基础设施逐步完善。 在农村的垃圾处理中， 一般由财政一次性投入， 每个乡镇配备若干辆机动垃圾清运车、 设立垃圾处理场， 一部分村建有简易焚烧炉。 在农村污水处理方面， 一般由政府与企业共同投资建立乡村生活污水集中处理设备。

第二， 多元负担的环境协同治理投入体系初步建成。 当前很多乡镇都有农村清洁工程专项资金， 在其构成中， 一般以市财政、 乡镇财政、 村民共同投入的模式运行。 以某市2015年为例， 市财政全面下达农村清洁工作资金630万元， 全市各乡镇共配套200余万元， 全市各村筹集资金80余万元， 三方出资比例为7∶ 2∶ 1。

第三， 多元主体共同参与的环境协同治理运作模式初步形成。 在乡村的垃圾处理方面， 一是由村理事会牵头， 充分调动农民参与的积极性， 每年每户每人筹资用于农村保洁员的聘请； 二是充分发挥县乡村三级基层组织的作用， 村级组建理事会， 组织农户实行“门前三包”责任制、 指导农户配齐垃圾桶； 三是乡镇担负起垃圾转运处理责任， 配备并运作好垃圾处理场、 科技环保焚烧炉、 流动焚烧车； 四是市清洁办负责统筹指导全市农村清洁工程工作的开展， 合理安排和管理好农村清洁工程专项资金的拨付和使用。

第四， 绩效考核、 竞争评比的激励机制初步形成。 很多乡村在环境治理方面采取了竞争评比的方式来激励参与主体积极履行职责。 一是各村建立门前三包、 卫生评比、 庭院管理办法等各项制度， 在各自然村定期开展卫生评比， 评比结果张榜公布； 二是各乡镇每月组织一次集中督查， 进行考核评分， 根据得分进行奖补； 三是市清洁办每季度对各乡镇进行检查评比， 评比结果作为年终考核排位的依据， 同时根据各乡镇环境治理的资金投入及工作成效定期给予资金奖励。

二、 乡村环境协同治理存在的问题

当前乡村环境卫生状况发生了较大改观， 尤其是农村清洁工程的逐步实施， 虽然未能彻底改变乡村“脏、 乱、 差”的现状， 但在一定程度上有效遏制了乡村环境的恶化。 但是当前环境协同治理依然处于起步阶段， 受治理主体多元化不突出、 过度依赖政府投入、 体制机制创新不够等影响， 存在诸多问题。

第一， 乡村环境治理主体缺失， 协同意识淡薄。 大多数村庄环境协同治理的主体多元化缺失， 除去政府的主导意识稍微强烈一点外， 从乡镇政府到村委会再到村民， 普遍存在被动接受的心态， 完全依靠政府在行政手段上的推动， 村民和村委会仍然属于被动式参与状态。 村民的主动参与意识不强， 村理事会、 各种协会等社会组织的作用没有发挥， 也没有积极挖掘， 企业的共同参与协同作用更是画中饼。

第二， 投资过于依赖政府， 筹资渠道单一。 当前环境治理的资金绝大部分是由政府出资， 社会、 企业参与度不高。 乡村环境协调治理点多面广， 基础设施薄弱， 各地的环境治理的重点又不同， 使得资金投入需求量大。 一些地方做好村庄环境卫生治理的同时， 还有迫切需要解决的重金属污染、 水污染等问题， 而做好这些系统的环境治理， 仅靠政府的一点投入很难奏效， 政府负担很重， 面临资金短缺等难题。

第三， 创新不足， 体制机制欠缺。 乡村环境协同治理应该是村民、 非政府组织、 企业、 村民各方为了同一个目标而共同参与环境治理的行为， 这种各方的协同需要一套完善的运行体制机制来实现， 然而现实的情况是完全依靠政府推动、 政府主导。 村民、 村级组织在政府主导模式的运行下， 没有多少话语权， 不能够积极主动去参与到环境治理活动中去。

三、科学构建乡村环境协同治理的体制机制

在以前的乡村环境治理过程中， 政府几乎主宰了乡村环境治理中一切决策、 组织、 实施、 资金、 物力等环节， 从而造成村民参与度低、 非政府组织只是上传下达、 企业更是处于观望的状态， 没有参与治理的意识， 从而让乡村环境治理动力不足、 创新不够、 成效不明显。 在构建乡村环境协同治理的体制机制时， 要突出社区协同治理的四个要素。 第一， 合作。 村民作为政府的合伙人， 以多种形式共同满足村民对环境治理的需求。 第二， 对话。 政府和公众建立良好的对话沟通机制， 以共同治理乡村环境。 第三， 参与。 公众要有足够的权利和渠道参与有关环境治理事务的决策、 管理、 监督与考核。 第四， 自治。 乡镇具备一定的自治能力， 才能实现与政府的良好协作。[1]乡村环境治理要全面动员多元主体积极参与， 构建协作、 竞争、 制约的协同机制， 整合各方优势， 多措并举， 充分发挥各主体协同治理的能力， 使乡村环境治理得以长久、 有效地开展。

(一)确立乡村环境治理的协作机制

1.表达协作机制

乡村环境治理的表达， 是指政府、 村民、 民间组织、 企业等乡村环境治理主体通过合理的渠道和方式， 表达自己对乡村环境治理工作的重视。 以前的农村环境治理活动中， 都是政府选定村庄并拨付资金， 按照政府规定的统一模式， 由村民委员会开展工作， 村民在这之中很少有发声表达的机会， 整个过程村民都是被动参与。 村民参与的程度不高， 没有足够的表达意见的渠道， 缺乏参与感， 不仅不利于提高村民环境治理意识和主人翁意识， 同时也不会有参与的热情。 村委会也是上传下达， 没有发表意见的机会， 企业参与的几乎没有， 为此治理效果自然难如人意。 因此， 要创建各主体表达协作的民主机制， 各主体间要及时联系沟通， 上传下达， 共同商量解决问题， 否则会导致各主体间不信任、 目标不清， 相互配合协调的紊乱， 陷入协同惰性的困境。

2. 决策协作机制

在以前的乡村环境治理中， 政府在政策、 资金、 选点、 目标、 内容、 程序上具有决定权， 其他治理主体基本是服从执行。 在农村清洁工程中， 政府、 村民委员会、 村民、 老年协会、 企业等组织都是决策主体， 可在实际操作中他们作出的决策不理性、 没有科学性。 一项决策往往要经过“决策—执行—再决策—再执行”这一不断循环往复的环节。 一项好的决策会带来意想不到的收获， 制定科学合理的决策协作机制是做好乡村环境治理的基础。 正确决策的前提是充分听取各方的真实意见， 通过协商探讨达成一个符合各方期望的目标， 选择一个最佳方案， 最后予以实施。 各治理主体需要明确各自的职责分工与目标任务， 结合实际提出切实可行的实施方案， 经过相互商讨酝酿， 制定科学决策并认真执行。

3. 筹资协作机制

资金对乡村环境治理的作用不言而喻。 虽然政府拥有很多的公共资源和权力， 但政府的资金蛋糕要分割的地方很多， 对于农村环境整治资金投入国家没有硬性规定， 属于预算外投入， 尤其是在经济欠发达地区， 资金更是非常短缺。 在中国现行体制下， 中央、 省、 市、 县、 乡五级政府是农村公共服务的筹资主体， 在政府资金有限的情况下， 政府通过筹资协作机制积极引导企业、 社会公益组织、 村民委员会、 村民为乡村环境协同治理筹集资金是十分必要的。

十八届三中全会上明确倡导政府要通过向社会购买公共服务来满足公众需求。 村民委员会作为村民自治组织， 依各村的集体经济情况而定， 经济情况好的可以投入一部分， 没有经济来源的可以想办法请本村的外出知名人士出一些赞助费用于村公益事业。 企业资金进入乡村环境协同治理这一领域， 要按照企业的运作规律来进行。 企业是以赢利为目的的， 为此， 必须要按照“谁投资、 谁受益， 谁受益、 谁负责”的原则确定企业资金的投入范围， 可以多方尝试政府与社会资本合作的“PPP模式”。 社会公益组织可根据自愿， 以建立环保基金、 志愿服务基金等方式， 投入到农村环境整治中。

(二) 制定乡村环境治理的竞争机制

竞争能够提升治理的水平， 推动治理的完善， 协同治理中同样需要竞争机制。 对企业的引进就可以采取竞争方式， 政府将乡村环境治理中的基础设施建设， 垃圾的清运、 处理通过公共交易平台， 进行招投标， 优胜劣汰， 引进有实力的企业进入公共服务。 这样做对打破垄断局面、 降低公共服务成本、 提高服务质量、 优化资源配置作用很大。 在乡村垃圾处理过程中， 通过政府购买服务的方式， 对垃圾清运处理进行招投标， 由企业进行垃圾处理已经开始施行， 但从效果来看， 仍存在部分问题： 一是运营成本高， 资金负担重； 二是没有竞争， 企业在实施过程中， 存在偷工减料情况。 要解决好这两个问题， 以政府购买公共服务的方式采用竞争机制势在必行。

政府内部也可引入竞争机制， 即采用以奖代补的形式对各乡镇的乡村环境协同治理工作进行评比， 以治理的成效来取得上级资金的倾斜。 各村庄也可开展工作评比， 以此激发、 提高村民参与乡村环境协同治理的积极性。 如某乡在农村环境治理中， 采取以奖代补的方式， 每月全乡各村开展工作评比， 前三名分别奖励， 对连续三次排名倒数的村支部书记、 主任进行诫勉谈话， 对连续四次排名倒数的村支部书记、 主任予以免职。 把竞争机制引入乡村环境协同治理要注意避免“市场失灵”， 企业参与乡村环境协同治理必须在政府的框架和各主体的监督下进行。

(三) 引入乡村环境治理的制约机制

在协同治理中， 为了让各主体之间目标一致， 治理有序， 政府需要对各目标实行适当干预。 在乡村环境的协同治理中， 合理确定政府、 企业、 村民、 社会组织各主体的权利和义务就至关重要。 相互制约能防范各主体的极端自利化， 又能充分激发各主体积极参与到协同治理中来。 为此， 在乡村环境协同治理中引入制约机制， 可以在农村环境治理项目实施、 考核、 问责等环节发挥重要的监督作用。[2]

1. 实施中的制约机制

只有在治理前制定好治理的规则和执行的标准， 才能保证乡村环境协同治理的有效性和长期发展， 因此乡村环境协同治理要有相应的制度保障和具体可行的执行规则， 才能避免因主体互不信任、 领导混乱造成的阻碍环境协同治理的一系列问题。 为此， 在乡村环境协同治理表达和决策环节， 应当根据各个主体的合理需求， 统筹规划做好顶层设计， 制定科学合理的法律法规和环境治理的服务标准、 执行标准， 确保乡村环境治理各项规章制度顺利实施。

2. 项目考核制衡机制

当前我国的绩效考核以政府内部的绩效考核为主， 社会公众参与考核为辅。 这种考核方式有时掌握的信息不全面， 自下而上的考核又存在流于形式的情况。 社会公众的参与度也很低。 乡村环境协同治理的实现需要一个完善的绩效考核机制作为保证， 其中必须明确考核价值取向， 要按照当地的实际情况来制定评估标准， 包括规章制度、 资金投入、 责任目标、 实际效果、 群众反映等标准要规范化、 科学化。 要建立一个由政府、 企业、 非政府组织、 村民等广泛参与的评估制衡机制， 尤其要突出群众、 社会各界反映在考核中的作用， 充分保护参与主体的评估权。

3. 项目问责制衡机制

问责是对评估结果的反馈， 没有问责的评估起不到任何作用。 农村清洁工程在实施过程中， 没有问责机制， 致使农村清洁工程效果欠佳。 为此， 乡村环境协同治理应该制定一套完善的评估结果问责机制， 促进工作的有序开展。 当前， 村民对农村清洁工程评估结果往往只有知情权， 对农村清洁工作只能埋怨或发牢骚， 没有可以问责的手段或措施。 在多元主体协同下的乡村环境治理， 应该发挥多元主体相互制衡的作用， 比如与提供服务的政府、 企业、 村委会、 村民逐层签订责任状， 明确各主体的责任和义务以及惩罚的条款。 多元主体相互监督、 相互制约， 确保乡村环境协同治理取得实实在在的效果。

[1] 倪伟俊.社区协同治理的实现形式：基于杭州市社区制度创新的案例分析[J].学习与探索,2015(11)：49-53.

[2] 李君.我国农村生态环境的协同治理机制创新[J].农业经济，2016(12)：17-18.

[责任编辑伍纯初]

StudyofChineseRuralAreaEnvironmentCollaborativeRegulation

LIAO Min

(FacultyofPublicAdministration,CommunistPartySchoolofJiangxiProvince,Nanchang330003,China)

Rural area environment regulation is a systematic engineering calling for the collaboration of multiple supervising authorities and relevant participants, and featuring unified goal, collaboration of participants who have various advantages to integrated these advantages and spur the participants’ motivation, and thereby to facilitate the systematization and regularity of rural area environment regulation. The scientific construction of rural area environment regulation system requires the construction of a collaborative system, a competitive system and the introduction of a supervision system of environment regulation.

rural area; collaborative regulation; environment

D67

A

1009-4970(2017)10-0073-04

2017-05-22

廖敏(1981—)， 女， 江西赣州人， 副教授， 主要从事基层社会治理研究。