党内问责的制度逻辑与实践特征

蔡文成 滕兴欣

(1.兰州大学马克思主义学院教授，博士；2.兰州大学马克思主义学院硕士研究生)

党内问责的制度逻辑与实践特征

蔡文成1滕兴欣2

(1.兰州大学马克思主义学院教授，博士；2.兰州大学马克思主义学院硕士研究生)

党内问责制是党内自我监督和完善的重要制度，对全面从严治党的深入推进具有重要意义。党内问责制作为一个制度性体系，它的功能发挥和价值实现依赖于构成要素。确定谁来问责，保证问责主体的独立性；明确对谁问责，坚持问责对象的关键性；理清问责什么，增强问责内容的系统性；把握怎样问责，提高问责过程的规范性；明晰为何问责，增加问责结果的有效性。党内问责制需要在完善问责主体、对象、内容、过程、结果的基础上，立足实践，不断发展创新。

党内问责；制度逻辑；实践特征

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上指出：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”[1]中国共产党自成立以来，一直高度重视党的自身建设问题，党内问责制对于党的建设具有重要的作用和意义。2016年6月审议通过了《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)，作为全党从严治党之“利器”，同时也是中国共产党党内问责的里程碑式的事件，使我国党内问责不断的趋于成熟。为了进一步推动党内问责的制度化发展，规范党内的问责工作，必须明确党内问责的具体实施主体、对象、内容、过程和结果，明晰它们的内涵界定及运行特征是什么？建设过程中存在着哪些问题？可行性的完善路径是什么？

一、党内问责制：全面从严治党的法宝

党内问责在中国发展缓慢，1982年党的文献第一次明确提出责任追究的概念，一直到2004年的十六届四中全会，党的文献才第一次出现关于问责制的表述。尽管在2009年党内问责开始进入一个比较快速发展的时期，但是在理论研究上仍旧比较薄弱，就党内问责制的确切定义来说，国内目前尚未有一个确切的定义。概括的讲，党内问责制是以推进全面从严治党、规范和强化党的问责工作为目的，在总结实践经验，健全问责机制的过程中，坚持“权责对等”的精神，通过有管理权限的党组织，追究在党的建设和党的事业中失职失责的党组织和党的领导干部的政治责任，并要求其承担后果的制度。党内问责制主要包括以下四个方面的特征：首先，党内问责制聚焦于党内，是党自身进行的内部监督和责任追究的制度，行为主体和作用对象都是党自身。其次，党内问责的主要内容是党内职责的履行情况和党内公共权力的行使状况，问责贯穿于职责履行始终，是对党的领导干部和组织更加全面的监督。最后，党内问责制的主要功能是在权责对等的核心理念下对党内的警示与监督，是一个防错机制。

党内问责制的建立与完善是当下全面从严治党的客观要求，也是党带领全国人民实现伟大复兴中国梦的时代要求，具有重要意义。首先，党内问责制是推动党风廉政建设和反腐败工作的关键举措。党的十八大以来，党中央把党风廉政建设和反腐败斗争看作是党必须抓好的重大政治任务，并且提出了一系列关于管党治党的措施。党内问责制在规约、监督党内权力的基础上可以有效的提高党的纯洁性和先进性，减少因权力滥用产生的腐败行为。其次，党内问责制是提高党的执政能力的有效措施。党的执政能力是党处于执政地位的重要保障。在党内问责制下，党才能更好的行使人民赋予的公共权力，才能保障好人民的利益，才能在社会主义事业的建设中发挥好领导作用，不断增加自身执政的合法性基础。最后，党内问责制是完善党内制度体系的重要环节。党内问责是党内监督的重要内容，它弥补了当前党内法规法纪中存在的短板，与党内监督中的其他制度相互补充，进一步完善了党内制度体系。

党内问责制是一个有机的结构系统。一方面，它是静态的，党内问责制是一个制度体系，并不是一项单一的制度。它由党内各项制度中涉及到党内职责、党内义务、党内纪律、党内道德、党内监督、党内考评、党内责任、党员权利、党内权利结构等相关问题的制度规定共同架构而形成。[2]它不仅包括党内法规等各种具体的法规条例，还包括党内问责运行的各种组织制度和配套体系，是一个综合的系统。另一方面，它是动态的，党内问责制的功能实现得益于体制机制和要素结构的运转和作用发挥。从制度构成要素的角度来看，必须充分实现各个要素的基本作用，才能有效的推动制度整体的运行。党内问责制的基本构成要素是制度正常运行和功能发挥的基础和必要条件，所以必须明确在党内问责的过程中，谁来问责、对谁问责、问责什么、怎样问责、问责如何，即明确党内问责的问责主体、对象、内容、过程和结果。在明晰构成要素的内涵界定和基本特征的基础上才能进一步促进各要素的完善，以此推动党内问责制的发展。

二、谁来问责：党内问责主体的独立性

“问责主体指按照有关法律规定，有权启动问责程序，决定问责方式，实施责任追究的机关和个人。”[3]235党内问责主体就是谁来实施问责，即有权力进行党内问责的行为主体。党内问责的实施有赖于问责主体，问责主体自身的责任意识以及专业素质对问责的执行和落实有着很大的影响。问责主体是整个问责行为展开的基础和前提。所以，一方面必须明确问责主体的范围界定。党内问责从权力本质上来说，就是以一种权力监督制约另一种权力，哪部分权力主体具有这种责任和权力必须予以明确。按照权力控制原则，即任何授予出去的权力都能得到有效的控制和监督，所以党内的党员、干部、各种党组织都可以成为相应的问责主体，针对不同形式的权力，都应该形成一种权力控制关系。另一方面，必须明确党内问责主体的相对独立性地位。“通过责任主体的权力或权利监督惩处问责客体，达到责任落实的目的。这种带有强制性特点的权力较量关系，决定了主体和客体不可能始终处于和谐状态，而只能在二者之间找到一个平衡点。赋予问责主体必要的相对独立性，正是这个点。[4]24问责主体的独立性和自主性保证着问责主体的行为效率，影响着问责的质量。因此，完善党内问责制的第一步就是增强党内问责主体的相对独立性。

《问责条例》第四条规定，“党的问责工作是由党组织按照职责权限”负责实施；第八条规定，“问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出”。《问责条例》的规定，使党内问责主体进一步明确化，将党内问责的责任落实到有管理权限的党组织之上。首先，党内问责的主体，即有管理权限的党组织，主要包括两个部分，一是纪委，纪委作为专门的监督机构，在党内问责中具有重要的监督责任；二是党委，党委是最重要的党内问责主体，对于落实、强化党内问责具有重要的作用。其次，在党内问责的过程中，党委的主体责任和纪委的监督责任都要落实，两大问责主体是协调合作、相互配合的，在明确责任范围的基础上共同推进着问责工作的进行。最后，问责主体实施问责的基础是问责权力的相对独立性，纪委在设置原则上本身就包含着独立性；对于党委来说，这种独立性主要是其所拥有的问责权力的独立性，即在实施问责工作时不受其他政治权力的影响和制约。

就目前的问责实践来看，问责主体的作用发挥依旧存在着很多的问题。首先，深受传统的“官本位”意识以及当下委任方式的影响，党委、纪委、党员领导干部等主要的问责主体存在一种消问责意识，具体表现为对权力的不断追求和对责任的漠视。其次，党代会的作用没有发挥出来。根据党内的授权关系，党代会有权也有责任对拥有重大权力的党的“一把手”进行监督和问责，但是当下中国党内运行中存在的突出问题是权力过于集中于党的一把手，党代会这一基本的民主授权机构却处于了权力虚化的地位，党代会问责权力的独立性实质上受到了削弱，这种虚化的地位直接导致了对权力运行问责的虚化。最后，纪委作为专门的监督机制，不属于任何的政府部门，具有相对独立性。但是在实践中，由于思想观念、制度机制设置等方面的问题，各级纪委在问责过程中依旧存在同级问责难、问责工作受到干涉等难题，纪委的独立性地位仍旧没办法深入落实。

问责主体影响着整个问责过程，所以必须发挥好主体问责的作用。一方面，必须保证问责主体的独立性。党委作为最重要的问责主体，在问责实践中，要保证党委问责权力的独立性，保证这种权力不受到其他权力的干涉和影响，切实发挥好党委在问责中的统筹兼顾以及领导的作用，将党委问责权力落到实处。纪委作为重要的落实、监督问责工作的组织，在问责实践中，要切实转变思想观念，积极承担起本身的监督职责；同时应该进一步规范各政治主体的权力，防止干涉纪委工作的权力越位、权力滥用等问题的发生，保证纪委的独立性，发挥好纪委党内问责的作用。另一方面，建立相应的问责权力监督机制。问责主体权力的规范运行是党内问责公平公正、持续高效推进的重要基础。党内问责针对的是党内失职渎职的行为，其中必然涉及到复杂的利益关系，触及到部分人的利益，这样可能会引起利益相关人的“寻租”行为，同时问责主体利用手中的问责权力可能主动“设租”，所以必须建立起针对问责权力的监督机制，实现“对问责的再问责”，杜绝各种可能的腐败行为的发生，保证问责权力的正常运行。

三、对谁问责：党内问责对象的关键性

党内问责对象就是对谁实施问责，即问责行为的承担者。党内问责对象的确定，不仅有利于问责实施过程中明确相关责任人，同时这种明确性事实上也起到了对问责对象的警示作用。党内问责对象的确定，一方面，“就其逻辑结构而言，责任的承担与义务的违反是相联结的……对行政问责之对象范围的探讨，则需要从行政义务出发，针对需要问责的事件分析其中的义务承担者和义务违反者，进而确定责任的承担者。[5]就党内的问责对象来说，同样应该遵循“义务——责任”的基本逻辑予以确定，这一逻辑包含着“权责对等”的基本精神，所以应该将相应的义务违反者界定为问责对象。另一方面，“党的权力属于全体党员，但并不是每一个党员都执掌具体的权力，在大多数时候往往是各级党组织和领导者代表党员在行使着权力。”[6]442-443所以，权力所有者和权力受托者之间的张力促使党内问责需要进一步明确问责对象，把握党内问责对象的关键性，将权力受托者作为重点的问责对象，防止在权力的具体实施中出现背离权力所有者初衷的情况，保证党内权力的规范行使。

《问责条例》明确指出党内问责主要是针对各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员，各级纪委(纪检组)及其领导成员。《问责条例》不同于《廉洁自律准则》和《纪律处分条例》是面向全体党员的，这次问责聚焦“关键少数”，即领导班子，特别是党政“一把手”，同时明确划分了不同责任主体的不同责任类型，保证了“有权必有责、有责要担当、失责必追究”。我国问责制发展缓慢，效果不尽人意，与责任不清有着很大关系，这对政府的形象和执政党的群众基础造成了很大的损伤。《问责条例》突出主体责任，聚焦“关键少数”，明确了“关键少数”的责任范围。聚焦的“少数”都是有着较大权力、掌握着较多政治资源的人，这些人如果产生腐败等行为，造成的损失一般更大，造成的影响也更为恶劣。将领导干部作为问责的重点，在责任压力下使领导干部逐渐树立起危机意识和责任意识，是党内问责制的重要目标。

问责的核心理念在于权责对等。问责制和权力是紧密相关的，它的逻辑基础就是有权就有责，有权必负责。但是当前党内问责面临的一个重大问题就是责任不清之下问责对象的不明确，制度体系设计上的空白导致很多党的“一把手”只享有权力而不承担责任。权力的实际运行状况得不到有效的监督和问责，这极易造成权力的腐败和党的退化，而造成这一问题的深层原因就是党政关系不清。一方面，党政的职权划分不够清楚。共产党作为执政党，在国家政治生活的各个方面都处于领导核心地位，起着统筹全局的作用，但是这种领导地位并不意味着党可以凌驾于国家之上，也不意味着党可以不受权力机关——人大的监督和制约。但是在实践的过程中，这种实际的领导地位使得很多的政治资源都被过度的集中在党委手中，造成了党委越权的情况，也在事实上促使行政部门更多的是对党委负责而不是对人大负责，这直接导致了负责对象的不明确。此外，我国党政一体的模式导致党政机构重复设置的情况依旧存在，这也直接造成了实际问责过程中问责对象不明确的问题。另一方面是党委和行政机构在组织制度上的差异所造成的问责困境。党委的基本组织制度是集体领导制，而行政机构在组织制度上是行政首长负责制。两种组织制度是针对不同组织机构、依据不同的原则而设定的，但是在问责实践中，两者之间的差异以及之间的张力就造成了实际的问责困难，即集体决策往往找不到具体的负责人，一旦集体决策出现失误，就在行政首长制的名义下将责任完全归于行政首长。[7]行政首长负责制的责任明确化，在客观上却成为了一部分党委领导人和领导机关逃避责任的方式，并随之产生了责任难以界定、问责不公等众多问题。

“在政治体系中，责任是授权的结果。获得权力的一方(代理方)必然对授予权力的一方(授权方)负责，以保证责任的充分合理实现，权力不被滥用……责任的合理实现是权力行使意义上的，权力是完成责任的保证，但是在行使上不能逾越权限。”[8]142以“负责”保证“授权”的持续性，党只有承担起自己的责任，才能获得人民的持续“授权”。一方面应该进一步推动政治体制改革，明确党政职权范围，精简不必要的党政重叠机构，明确的职权才能使问责找到真正的责任承担者；另一方面就是要不断的扩大党内民主。党内的权力结构促使党的领导人的权力过于集中，虽然党内的基本组织原则是集体领导制，但是这种民主集中制的方式远远没有达到制度化和规范化的水平，这也造成了实际上的个人权力集中和理论上的集体负责之间的张力，最终导致的就是责任承担的空白，所以应该进一步扩大党内民主，发挥好党内权力授予机构——党代会和党委会的职责，划定党内“一把手”的权限，把握住党内问责的“关键少数”，真正将问责落到实处。

四、问责什么：党内问责内容的系统性

党内问责的内容就是指问责主体对问责对象的具体作用内容，针对的是问责对象的职责履行情况。明确党内问责内容，一方面是让党的领导干部和组织更加明确自己职权范围内的职责，承担起与自己权力相对应的责任；另一方面是为了明确问责主体的作用范围，便于问责主体展开问责工作。中国共产党处于国家政治生活的核心地位，党的职权的实际执行情况与人民方方面面的利益息息相关，所以必须拓展党内问责的内容，坚持积极问责和消极问责相结合，将权力在不同层面、不同方向的运行情况置于党内问责制的监督和制约之下，真正做到对民负责，为人民的利益服务。党内问责之所以要坚持对民负责，首先这是人民主权论的客观要求。人民是国家的主人，党的执政权力来源于人民的授予，理应对人民负责；其次这符合政治学中关于合法性来源的基础理论，合法性最根本是来自于人民的支持，人民是主权者，是国家的主体，人民群众的同意、认可、支持及拥护是一切统治的根源，是执政合法性的根本问题。[9]通过拓展问责内容，促使公共权力更好的为人民的利益服务，增加党的执政合法性基础；最后它符合中国共产党的性质。中国共产党代表最广大人民的根本利益这一性质，决定了党必须深化对党内权力运行的监督和制约，以更好的促进人民利益的实现，拓展党内问责内容则是有效途径之一。

《问责条例》紧扣“在党的建设和党的事业中失职失责”的党组织和党的领导干部，针对不担当、不负责，不作为、乱作为这一突出问题，细化了问责内容，在第六条中明确提出党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的“六项纪律”不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实等六个方面具体问责事项，指向清晰，内容具体。《问责条例》具体陈列了六种予以问责的情形，同时还附加了“其他应当问责的失职失责情形”这一兜底条款，防止了因为问责情况梳理不全带来的操作困境，实现了问责的全覆盖、全天候和全方位，真正体现了治党管党的“严”和“实”。

建立和完善党内问责制必须以党内问责内容的系统化为基础，但当前在问责内容方面存在的最明显的问题就是问责内容过于局限，主要表现在以下几个方面：首先是针对领导干部的“不作为”行为问责的缺失。有些党的干部在职时总是抱着一种“不求有功，但求无过”的心态，只求保住自己的权力和地位，这是典型的“不作为”，这种“不作为”表面上似乎没有造成重大损失，但是实际却是享有重大决策权的同时却没有积极的为人民谋利益，这对于人民本身来说就是一种利益损失，本质上就是一种失职。但是由于这种行为在表面上并无明显的过错，往往不会成为问责的对象。其次就是针对领导干部“乱作为”行为问责的缺失。部分领导干部面对重大决策和当地的发展部署时，不能抱着一种严谨、负责任的态度，所作的轻率决定可能对当地经济发展或是环境等方面造成重大损失或不良影响，但是往往这种损失在近期或是表面上没有明显的特征表现，也不会成为问责对象。再次就是当前的问责往往针对的是结果的问责，对于过程的问责基本上处于空白的状态。相对于结果的问责，针对权力运行中的过程问责可以做到防患于未然，以更低的成本实现政治目的。同时，现在有一部分党组织或干部平时不监督、不检查，把问责看作是一种卸责手段，“事前”和“事中”监督的缺位同样也是一种失职行为，也应该成为问责的内容。

党内问责内容的广度对人民利益实现的程度有着重要的影响，所以应该不断深化拓展党内问责内容，使党内问责内容系统化，促使公权力更好的为人民的利益服务。从横向来看，党内问责要坚持全面问责。对于那些有着明显的失职失责、造成重大损失和后果的行为应该进行重点问责，针对不同的问责内容都应该予以明确的界定，扼杀部分领导干部的侥幸心理，明确职责，承担责任。同时应该建立完善科学的绩效评估机制，对“不作为”、“乱作为”的行为也进行问责，坚决杜绝对人民利益漠视的消极行为。从纵向来看，党内问责要坚持全程问责，事后的问责具有明显的惩戒和警示作用，但是对人民利益的损害、对党的形象的破坏已经造成，相比较事后的问责，事前和事中的问责的行为成本就小得多，在问责机制的作用下，从每一项决策开始启动到过程实施，都应该建立相应的问责机制，保证所有环节的实施都是经过科学论证、谨慎评估的，保证各个环节中公权力的运用都是规范合理的，在党内问责的监督下，促使党的领导干部能够本着对人民负责的态度，科学合理的进行决策并执行各项政策，提高政治资源的利用率，维护执政党为人民服务的根本形象。通过横向的全面问责和纵向的全程问责，使问责内容系统化，不断推进党内问责制的完善。

五、怎样问责：党内问责过程的规范性

党内问责程序具体是指实施问责过程中必须遵守的原则和步骤。党内问责时应该注意问责权力运行的过程规范性，进而提高问责的有效性。程序的有效性是结果有效性的基础，问责程序的规范是保证整个问责结果公平公正、问责价值得以彰显的前提条件。党内问责制作为保障党的权力规范运用的有机系统，为了促使其作用的正常发挥，问责的程序必须是合理、规范的。2015年5月习近平在浙江调研时指出：“要从健全工作目标责任入手，使每个岗位都职责与分工清晰、每项工作都程序与目标清晰、每项奖惩都认定与执行清晰”。完整、规范的问责过程应该从问责开始到问责结束，整个问责的过程都在规范化的轨道上进行，这样才能保证结果的有效性。

《问责条例》通过对问责的方式、决定、执行以及终身问责方面的明确说明，尽可能的保证了问责过程的规范性在法理上有据可循。首先在问责方式上，《问责条例》中通过针对党组织和领导干部分别提出了不同的问责方式，并指出了具体的实施方法。针对不同的情节严重程度的不同问责方式，有利于保证问责结果的公平可行。其次，通过对问责决定的规范，将问责结果更加细化、具体的落到实处，可以有效防止我国制度执行中经常出现的流于表面的问题，有利于问责制度的深化发展。再次，关于问责执行，条例针对党组织和党的领导干部应该承担的执行事项都进行了明确说明。最后，终身问责的规定是此次《问责条例》的又一创新，是对问责制的进一步完善，具有极大的震慑作用，也再次彰显了问责力度。

党内问责程序对于党内问责制的建立、健全具有重要的作用，但是就目前的问责实践来看，问责程序中还存在着以下几个突出的问题：首先是缺乏问责启动机制。在什么时候、什么情况下进行问责，必须要有一个具体的规范机制来保证问责的及时进行，以此保证问责的实效性。其次是缺乏问责过程规范性调查机制。从问责开始启动，问责的每一步都影响着后续工作的进行以及最终的问责结果，所以问责过程的规范性非常重要。但在具体的政策实施过程中，大家习惯于关注结果是否公平合理，很少注意到实施过程是否规范有效，这不仅形成了权力运行过程中的监督空白，而且降低了结果的公平有效性。最后是缺乏相应的问责结果复核审查机制。《问责条例》中提出了七种问责方式，对不同问责对象施以的问责方式是否得当，必须有一个相应的复核机制，保证问责方式的正确运用。

党内问责制作为一个系统的体制机制，在过程上必须建立起相应的程序保障机制，保证问责实施过程的规范有效。针对当前问责过程中出现的问题，应该建立相应的问责执行评估机制，简单地说就是对问责实施的过程以及结果的规范性和合理性进行鉴定与评价，以保证问责实施的目的和价值的实现。问责程序大致可以分为三步，即问责启动、问责过程和问责结果，针对这三部分建立相应的评估机制，实际上是对问责实施的一种检验和监督，以促进问责实施的规范有效。

首先是建立问责启动评估机制。问责启动评估机制敦促相应的问责主体及时启动问责，主要是为了保障问责实施的及时性，提高问责依据的科学性和有效性。以《问责条例》中的终身问责为例，由于相关负责人已经不在相应岗位上，问责情况又会相对复杂，问责主体可能会抱着省事的态度不去及时问责，所以针对这种情况，问责启动评估机制就应该发挥相应的作用。其次是建立问责过程评估机制。程序是制度有效运行的必备要素。我们不但要重视实体，还要重视程序。问责执行的过程是否遵循了基本的法律规范等基本准则，是否对问责的相关信息进行了公开并核实，是否通过合理、公平、规范的渠道实施问责等，都应该有相应的过程评估机制进行监督考核，以保证问责执行的有效性。最后是建立问责结果评估机制。对执行结果的评估包括两个部分，一是对问责结果决定的评估，另一个就是对问责结果执行的评估。结果决定的科学公正、结果执行的真实深入，都需要问责结果评估机制的推动。建立健全完善的问责结果评估机制是问责执行规范、有效开展的保障，也是完善党内问责制的必要制度设计。

六、为何问责：党内问责结果的有效性

党内问责结果，从微观的角度来说，即问责的最后落实情况，它包括对问责处分方式的落实，是对应该予以问责的党的领导干部和党组织应该承担的具体问责决定的执行情况。从宏观的角度来说，党内问责结果是指整个党内问责制度的实施效果，是制度实施的价值实现状况。两者是密切相关的，具体的实施结果保证着最终价值追求的实现，结果的有效性保证着党内问责制价值彰显和功能发挥。从功能维度上看，党内问责制在明确职责范围的基础上进一步规范了权力关系。党内问责关系从本质上来说是问责主体和问责对象之间的权力关系问题，问责针对的问题在深层次上也反映为权力问题，是对问责对象权力使用不当的责任追究。党内问责制在经历了《关于实行党政领导干部问责的暂时规定》，到《中国共产党问责条例》的通过，一步一步走向成熟，将“权责对等”作为基本的理念和精神，不管是坚持问责对象的准确性，还是问责内容的系统性，都是在权力与责任的基本逻辑中确定的。党内问责制在规范党内权力行使的过程中完善着党内权力关系。从价值维度上看，党的权力来源于人民的授予，党内权力的规范最终是为了保证人民群众根本利益的实现，“以人民群众的根本利益为导向”这是党内问责制的根本价值取向。通过落实党内问责结果，保证“权为民所谋”，这是党内问责制的根本价值遵循。

落实党内问责结果，将党内问责推向制度化和常态化，以此实现党内问责的价值和功能，这是保证问责结果有效性的必要举措。从总体上讲，我国问责实践的发展采取的是“政策先行、地方先行”的模式，这虽然在很大程度上缓解了问责制成长初期对制度供给的迫切需要，但是，随着问责实践的不断深入，这种模式所带来的随意性大、覆盖面窄、内部化明显、刚性不足的弊端对我国问责制的良性发展带来的负面影响不容小视。[10]163当前问责实践中存在的随意性较大、规范性不够等问题影响着党内问责制的发展，党内问责制要落到实处，使问责成为党内政治生活的常态，就必须推动党内问责制的法制化，必须以立法的形式解决当前问责实践中存在的问题和困境。首先，这是提高问责结果有效性的重要举措。通过将党内问责的行为纳入法律的规范之中，提高问责行为的合理性，同时以法律的确定性和强硬性保证结果的落实。其次，这是党执政能力现代化的客观要求。执政能力的现代化意味着党在执政的过程中更加注重法治思维，促使党的活动都在法律规范之内。党内问责作为党提高执政能力的重要途径，应该将其纳入法律范围，使党内问责在法制轨道上运行。最后，这是深入推进党内问责制发展的现实要求。当前党内问责很大一部分是通过党中央推动的，“人治”色彩比较重，将党内问责从党内法规的层面上升至法律的层面，为党内问责的发展提供强有力的保障，能够推动党内问责制深入、长期的发展。

七、小结

党内问责制作为重要的党内监督和自我完善的制度设计，在不断的实践中逐渐形成了以问责主体、对象、内容、过程和结果为基本构成要素的制度体系。“问责”是一种具有强力威慑的手段，将“问责制”常态化是真正实现政治生活“权责对等”的重要途径。中国共产党的无产阶级性质决定了谋求“职、权、责”相统一是实现党的领导的根本依据，党的宗旨决定了广大党员要力求做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，彰显“权由民所授”的民主原则，将民主政治的权力属性真正被广大人民所理解，并自觉遵守，主动认同。因此，党内问责制在当前全面从严治党大环境中赋予了特别重要的功能意义。

新形势下建立和完善“党内问责制”具有深刻的理论基础和实践依据，该问题的研究必须要在已有理论基础上统筹资源，延拓视域、推陈出新，将其运行逻辑与实践特征进行新的诠释，力求增强问责主体的独立性、明确问责对象的准确性、增强问责内容的系统性、增加问责过程的规范性以及提高问责结果的有效性，针对每一个要素的概念、发展、实践中的问题以及完善路径都进行具体分析，以期在新的基础上推动党内问责制度的发展。不容讳言，针对该问题的研究目前还存在诸多困境：第一，如何推动对策建议的有效落实有待于进一步探讨。例如党内问责过程的规范性，可以通过建立健全问责启动机制、调查机制以及结果复核机制，但是如何将这些机制建立起来，并将各项具体对策有效执行有待思考。第二，问责措施应用性还不够凸显。就每一个构成要素的完善途径，以问题为导向尽可能提出了对策，但党内问责是一个复杂的制度体系，针对实践中的问题还需进一步提出更加全面的解决措施。第三，对策的科学性和有效性的论证不够。以问责结果为例，如何把控问责结果的程度，即在达到问责目的的同时又不影响干部的积极性，如何提高问责结果的合理科学性，这也是需要进一步探讨的问题。可见，该论题的研究必须基于实践经验逐步推进，力求在新的执政环境中准确定位、构建体系、兑现效能，真正为全面从严治党战略实施保驾护航。●

[1]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm.

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(责任编辑：温松)

D262.3

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1003-7462(2017)06-0077-08

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.06.013

本文系国家社会科学基金项目《西北民族地区基层人大的社会整合功能与运作机制研究》(编号：12CZZ016)、国家社科规划重点项目《民族自治县政府治理能力现代化研究》(编号：15AZZ004)、中央高校基本科研业务费专项资金项目《基层人大参与地方治理机制研究》(编号：2022015skzd021)和兰州大学全国重点马克思主义学院建设科研项目《党内巡视制度对传统政治资源的继承和创新研究》的阶段性研究成果之一