法治政府视阈下的政务公开制度的困境与突破

徐雅冬

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

法治政府视阈下的政务公开制度的困境与突破

徐雅冬

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

政务公开作为一种进步的政治理论与实践，是社会主义民主政治的重要体现，是促进法治政府构建的强有力的动力之一，是保障公民知情权、维护社会公平的武器。目前，我国政务公开制度建设还不成熟，客观原因主要是缺乏完备的法律法规、《中华人民共和国政府信息公开条例》的本身缺陷、行政资源配置出现短板；主观原因是行政人员的素质不足、公民的参政、议政能力不够以及人们对“人治”的惯性思维认定等等。因此，在大力提倡法治政府的建设和推行依法行政的背景下，应该健全和修订相关法律法规为政务公开的实施提供依据，创建良好的行政环境为政务公开的实施提供平台，坚定依法行政减少腐败为政务公开的实施扫清障碍。

法治政府；政务公开；《中华人民共和国政府信息公开条例》

一、政务公开：迈向法治政府的门槛

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，要“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。”利用政务公开制度来促进法治政府的建设，反过来法治政府的构建也会促进和保障政务公开制度的顺利实施。从2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的实际情况来看该其本身存在诸如政务公开的内容不够明确、政务公开的方式不够严谨、政务公开的程序不够规范、公布虚假信息、政务公开的保障和监督不够完善的问题。这就使得行政机关在从事具体行政行为时无法可依，同时也使得社会公众在获取政务信息时困难重重。在大力倡导民主、平等、公正、和谐的社会主义核心价值观同时，完善政务公开制度以保障公民的知情权、参与权和监督权变得迫在眉睫。然而，对于“法无授权不可为”的法治政府在实施政务公开是真正做到有法可依。政务公开，要依法公开，要进一步完善政务公开制度。依照国家法律、法规和有关政策规定，对运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项，只要不属于党和国家机密，都要向社会公开。为保证政务公开内容的真实可靠、保证政务公开措施的落实、保证办事结果的公平公正，必须完善政务公开的法制建设。政务公开法规制度建设应与国家的法制建设相协调。既要在立法项目的规划上与国家法制建设的总体目标和具体安排相配套，又要在内容上与国家的相关法律规范相协调。要处理好政务公开法规制度建设与国家立法的关系。[1]这些有助于完善我国政府信息公开的法律体系；有助于提升提高政府行政效率、提升政府公信力以及树立政府形象；有助于保障公民知情权的实现；有助于提高参政议政能力发挥公民的监督作用。

二、政务公开制度实施过程中面临的困境

（一）《条例》的不完善

《条例》的公布和实行标志着这我国政务公开上了一个新的台阶。但事实证明《条例》本身是存在缺陷和不足的。如对政务公开的内容和范围的所作出的规定是比较宏观和空泛的。其所采用的举例性的方法是不科学的，在很大程度上会出现遗漏和限制，势必导致行政人员在行政过程中自由裁量权的滥用以及决策的失误，也就是《条例》在实际操作中所起的参照依据作用不明确。这就给行政机关或行政人员在行政的过程中提供了“钻空子”的机会。如在《条例》第二十四条规定“行政机关收到政府信息公开申请，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的延长答复的期限不得超过15个工作日”。可见，在申请答复的问题上，对于答复的方式却并未做出规定是采用书面还是口头又或是其他方式。在《条例》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人”。在这里违背了简政放权的初衷，也造成了行政成本过高的问题，在“转送更改”的过程中给群众带来不便。而在确保《条例》有效实施方面，也缺乏相对应的考核和监督机制，并未对违反条例的行政机关和行政人员做出具体的惩罚规定。

（二）行政资源配置的短板

行政资源大概分为人力资源、财政资源、物质资源、权力资源以及信息资源。在对行政资源配置不合理或是对行政资源配置的不重视都会对政务公开的可操作性和公开效果带来一定程度的负面影响。可想而知，也会对政务公开制度的实施造成阻碍，也就离法治政府的建设越来越远。目前，对行政机关“一把手”授予过多的权力资源的现象比比皆是，促使他们在决策时出现了“一锤定音”的行政决策方式；一些行政机关单位不重视对人力资源的配置，特别是行政机关的“一把手决策”，出现同“任人为贤”完全相背离的“任人为亲”的用人方式。又如行政机关在信息资源的传递方式的规范性、信息资源的公布时效性以及信息内容的公开性等方面缺乏有效管理等问题的出现都会阻碍政务公开的顺利实施，更是与法治政府的建设大相径庭。在财政资源和物质资源方面，由于政务公开能带来的最直观效益几乎为零，投入与产出的不成正比，加之，行政机关的可直接利用的财政资源有限，因此，大多数行政机关会将财政资源和物质资源投入到效益好、见效快的项目上去。所以，物质财政资源的有限投入也不利于政务公开制度的有效实施。

（三）相关法律保障不够坚实

政务公开制度是我国现代民主政治发展的产物，也是我国社会进步的主要标志之一。从实施政务公开的三十多年来看，政务公开制度逐渐得到各级政府领导的高度重视，政务公开的实施工作也在各级政府中火热开展起来。但是，政务公开制度的实施依旧缺少相关法律、法规和制度的坚实保障。迄今为止，国家没有出台政务公开的法律，也就是没有将政务公开列入法治化的进程中。就目前情况而言，相关的法律如《行政法》《保守国家密法》也只是部分少许内容可做参考意见，造成诸多实际问题无法得到了来自政务公开法律层面的解决。在贯彻落实政务公开制度时，实际出现的情况纷繁变化所需要涉及的法律范畴是细之又细为的是提供具体的、特殊的依据。

（四）行政人员与公众综合素质不够高

从主观方面分析，政务公开制度的有效执行与行政人员的业务素质以及人民群众的密切关注密不可分。目前，甚至出现有些地方行政人员对“政务公开”的概念认识模糊、对现行的法律法规不明确、对公民知情权参与权等法律权利不尊重以及应对新情况的工作能力和工作水平不足等严重的问题，不能保证人民群众能够方便地获得真实可靠的政府信息。对公众参政议政的素质而言，所需要提升的空间还有很大。当公开的内容是一些对公民自身没有意义没有价值的内容时，例如机构设置、行政职能、位置分布等，社会公众的关注度会大大降低甚至毫不关心，亦或是主观认为“政务公开也就只是流于形式的民主”。因此，也就难以形成有效的回馈机制，最终达不到政务公开制度所理想的“共赢”局面。

（五）存在“人治”的思维惯性

“人治”与“法治”相对立，表现为“掌权者个人意志之治”拥有“绝对或无限权力之治”。[2]两千多年封建社会的专制主义“人治”观念已经是深入人心，在“人治”与“法治”的天枰上人们的惯性思维还是倾向了“人治”。无形中，“官本位”的思想也就给政府行政人员以优越感以致在履行政务公开职责时，出现不积极作为、不作为、乱作为等隐形腐败行为；在政务信息是否公开或是可公开可不公开的决策时，出现“一把手”独裁决策、违规决策、盲目决策等决策性腐败行为却还一手遮天瞒天过海。最严重的是，人民群众也因观念的麻痹而默认为官官相护、官大于民，并将这作为社会的潜规则，是真正披裹着“人治”外衣的“法治”。

三、法治政府视阈下突破政务公开制度的实施困境

（一）修订和健全《条例》规定，为政务公开的实施提供依据

1.准确界定公开范围，增加可实施性

自颁布《条例》起，我国政务信息公开已经取得很大的进步。在《条例》所规定的公开范围和内容上，可以结合本国自己的实际国情参照西方发达国家的成熟经验，切记做到有所为而有所不为。一是可以利用“排除法”将不允许公开的内容（涉及国家机密、商业秘密和个人隐私）外采用“概括加特殊例外举例”的双重保障方式做出明确的规定，增加可操作实施性，减少自由裁量权的滥用，保障公民的权利。二是在可公开与可不公开的判断上，可以遵循“公开的公共利益大于不公开的公众利益”的原则，真正做到以人民利益为出发点和落脚点。[3]

2.制定相关法律法规，完善监督机制

在全面推进法治社会建设，加快建设法治政府的大环境下将政务公开法治化，现有的《条例》只属于行政法规的范畴，其地位不及法律，在这种情况下《政府信息公开法》《行政程序法》等相关法律的出台已是刻不容缓，让行政人员在行使行政权力时做到有法可依，依法律优先原则。一是在《政府信息公开法》中要明确规定信息公开的内容、方式、程序、监督保障措施，对于违反法律法规的的行为例如向公众隐瞒应该公布的信息、向公众公布人为虚假信息、利用职权暗箱操作等损害国家和人民的利益的行为，给予惩罚性的规定，情节严重的要承担刑事责任（由具体的法律规定）[4]。二是在监督机制方面，完善举报和监察制度，培养专业务实的监督和监察人员以及处理举报事项的人员。三是务必要保护举报人和监察的人身财产安全，防止打击报复情况的发生，建立一种长效监督机制。

(二)创建良好的行政环境，为政务的公开实施平台

1.合理优化资源配置，提高效率

在行政资源配置的问题上，首要任务就是重视对行政人力资源的优化配置和有效管理。一是在人员选拔和录用上，要选择与从事政府信息政务公开工作内容想符合的优秀人才，或是从社会、学校选择具有特殊专业技能的人才，一定要做到公正、平等、竞争、择优，保证录用的人员快速适应岗位，降低重置成本，提高行政效率。二是在信息资源的管理上，要做到及时更新、信息有效、程序规范，充分利用互联网如微博、微信、等比较流行的社会交流平台传播政务信息和正能量。三是在财政资源上，必须保证投入的资源要与产出的目标一致的原则，避免出现边际效益递减的趋势和弊病。其次，在财政资源总量有限的前提下，要充分挖掘财政资源的可调整性的利用潜力，区分财政资源主要项目和次要项目的投入比例。

2.完善相关配套法律，提供保障

孟德斯鸠说:“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[5]法律作为外部环境因素之一，对于创建良好的行政环境保证政务公开的顺利实施是至关重要的。目前实施政务公开所出现的问题来看，急需完善相关配套的法律，以发挥法律指引作用、评价作用、强制作用以及教育作用，为政务公开有效实施提供保障。一是可以制定和出台《行政信息公开法》作为法的尺度和标准来约束和规范人的行为，填补无法可依的空缺；二是制定和出台《行政程序法》将一系列的行政规则和程序上升到法的规范，做到程序正义才能实现现实的正义，这样政务公开才具有可操作性。在推进民主政府政务公开的公平和公开上，必须要以法律为基础和依托，方能取得理想效果。

3.加强教育、培训，提升能力素质

依法治国，在本质上就是要用良法和善治。而要达到良法和善治这两点，对行政人员和人民群众的能力素质是一个很大的挑战。在政务公开的行政过程中行政人员的行政能力至关重要。一是可以通过法律学习、业务培训、法律应用能力测试等一系列方式来提高行政能力，绝对抵制腐败作风；或是举办技能大赛、干部定点服务群众等方式全面提高行政机关工作人员的法律素质和执法水平，坚决杜绝形式主义作风，真正做到为基层服务。二是加强行政人员的管理。对行政主体的行政资格进行定期的审查，对上岗行政人员进行相关业务的知识考试，将考核成绩与绩效挂钩对接有利于进一步整顿行政队伍。同时也要提高人民群众的参政、议政能力，才能进行“双向”反馈机制，达到共赢的局面。一是要做好大力的宣传工作，提升主人翁的意识和顺畅地表达民意。通过网络、电视、广播、宣传栏等媒体形式传播民主的意识，积极地参与到政治生活中去。二是通过课堂学习、社会实践、活动竞赛等培训方式，在公民群体中自愿自发成立“第三方组织”，通过“第三方组织”的力量发挥公民监督的主体作用。

(三)坚定依法行政杜绝腐败，为政务公开的实施扫清障碍

1.倡导简政放权，实施牵制监督，让权力在阳光下运行

十八大报告提出，简政放权让行政审批“瘦身”。想要更好地推进简政放权，就要利用政务公开推进权力清单公布，让权力在阳光下运行。只有权力边界、权力运行流程公开了，群众才会对各个部门的权力一目了然，才能对其进行监督，防止错位、越位、失位，使得行政性资源在初始分配时，就能做到公平、公开、民主。一是政府各个部门之间应该建立即相互有联系又相互制约的牵制与监督制度，防止权力集中化和权力的滥用。政府各部门可以定期相互对各部门的工作表现做出评价，交给监察小组，由监察小组负责收集、整理和核实，对存在的问题实行责任追究制。二是推选各级代表成立决策小组，由决策小组对需要决策的问题进行讨论，最终做出决策，并实行终身责任追究制度，有效地避免“一把手”决策更限制自由裁量权的滥用。

2.密切联系群众，实行民意调查，提升政府公信力

政务公开的重点内容是人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的问题。因此，要想让政务公开发挥真正的作用，务必要做到密切联系群众，了解民意。一是可以采用干部定点对接服务群众这一工作方法，党员干部定时走访定点群众，真实地深入地体察民情，听到来自群众心底的心声，哪些方面的政务信息群众特别关心，哪些政府工作需要改进和补充等。二是可以培养社会组织作为“纽带”，由这些“第三方组织”自行组织计划收集、整理、汇总民意提交政府部门，做好上传下达的工作，这样既可以减少行政成本，又可以提高“民声”的真实性、提升政府公信力和树立政府形象。

[1]王沁芳.我国政务公开存在的问题及对策分析[D].沈阳：东北师范大学,2007：18-23.

[2]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆.1965：228.

[3]杨冬梅.以政务公开推进法治政府建设[J].中国山西省委党校学报，2015（01）：76-78.

[4]黄积严.我国的政府信息公开制度及其完善[J].法制与社会，2015(12)：52-53.

[5]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深，译.北京：商务印书馆.1997：154.

（责任编辑：陈 虹）

The Dilemma and Breakthrough in the Openness of Government Affairs under the rule of law

XU Yadong

School of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350007)

Open government system as a progressive political theory and practice,is the important embodiment of socialist democracy,and isone of the souce of power to promote the rule of law and is theweapon of the citizens to know andmaintain social justice.At present,our governmentsystem construction is notmature,the objective reasonmainly is the lack of perfect laws and regulations,the government information disclosure ordinance,administrative allocation of resources.The Subjective reason is the insufficientadministrative personnel,citizen participation,aswell as people's inertial thinking of the “rule ofman”,and so on.In promoting the rule of law,therefore,under the background of the government construction and the implementation ofadministration according to law,China should improve and revise relevant laws and regulations to provide the basis for the implementation of the government affairs,create the good administrative environment to provide platform for the implementation of the open government,administration according to law,and reduce corruption.

rule of law;openness in government affairs;The Government Information Disclosure Regulations of the People's Republic of China

D62

：A

：1674－2109(2017)05－0017－04

2016-09-26

徐雅冬（1990-），女，汉族，在读硕士研究生，主要从事公共政策分析研究。