推进闽北生态公益林赎买和保护的方法

2017-03-11余荣卓蔡敏

林业经济问题 2017年4期

关键词：区位公益林管护

余荣卓，蔡敏

(福建林业职业技术学院科研开发处，福建南平353000)

推进闽北生态公益林赎买和保护的方法

余荣卓，蔡敏

(福建林业职业技术学院科研开发处，福建南平353000)

基于闽北生态公益林现状的社会实地调研和相关文献研究，阐述了生态公益林在所有制、经营和保护的基本现状，针对存在的主要问题，提出了增强全社会的保护意识、优化生态布局、明确赎买顺序、确定赎买方式、设立国家赎买基金、建立国家赎买制度、健全管护机制和逐步推进赎买工作等方法。

生态公益林；赎买；保护；方法

森林是人类生存与发展所依赖的重要自然资源，世界森林总面积约40亿hm2，占全球土地面积的30.6%，人均不足0.6 hm2，且森林资源分布极不均衡，俄罗斯联邦、巴西、加拿大、美国和中国是森林资源最丰富的5个国家，占世界森林总面积的一半以上。森林经营可分为3种类型：第一种是牺牲森林生态效益，以森林经济效益为主(多见于欠发达国家)；第二种是以森林生态环境为主，经济发展为辅(多见于发展中国家)；第三种是采用新的森林资源管理模式——生态系统可持续经营模式，在充分发挥生态效益的同时维持相当高的森林利用水平(多见于发达国家)。中国森林面积2.076 9亿hm2，占世界森林面积的5.15%(列第5位)，其中防护林9 967万hm2，占48%；特用林1 631万hm2，占8%；用材林6 724万hm2，占33%；薪炭林177万hm2，占1%；经济林2 056万hm2，占10%；公益林与商品林的面积之比为56∶44。福建省森林面积801.27万hm2，森林覆盖率65.95%，居全国第一，其中生态公益285.98万hm2，商品林515.29万hm2，公益林与商品林的面积之比为36∶64。福建省达到中等以上生态功能的森林面积占95%，生物多样性丰富，木本植物1 943种、陆生野生动物828种，占全国三分之一。福建省南平市林业用地面积216.7万hm2，约占福建省四分之一，森林覆盖率76.46%，生态公益林55.6万hm2，各类保护小区、重点区位林、风水林和水源保护林等33.5万hm2。由此可见，闽北生态环境良好、生物多样性特征明显、森林资源丰富。党的十八大提出“美丽中国”作为文明建设的主要目标之一，把生态文明摆在国家文明建设的高度；福建省委省政府着力推行全省造林绿化的政策，把森林优势转化为长效的生态优势，充分发挥其社会效益和经济效益，发展森林旅游、森林休闲产业，使之成为今后新的经济增长点。让人民群众真正享受到其带来的好处和实惠，才是造林绿化的本质目的。传统的林业产业主要是以消耗森林资源为代价，势必造成不同程度的生态环境破坏，现代林业产业发展的目标是在国家整体可持续发展的前提下，提高森林覆盖率、森林质量和优化森林结构，改善人们生活环境，发展林业产业，为社会持续地提供生态产品、精神产品和经济产品，稳定地发挥社会效益、生态效益和经济效益，实现生态文明、精神文明和物质文明的协调发展。专家学者对福建省生态补偿存在的问题进行了调研[1-2]，开展了国家收购生态林的可行性、必要性和对策研究[3]。在此基础上，从发挥公益林生态功能、保障职工生活、保持长期稳定的角度，提出推进闽北生态公益林赎买和保护的方法[6-7]。

1 生态公益林存在的主要问题

福建省生态公益林主要存在两大问题。一是总体布局不尽合理。生态公益林区划时是以生态区位为控制标准，造成有的生态脆弱的林地和特种用途的林分没有划入生态公益林，地方政府只能以行政的手段加以限制。二是经营技术政策不明、经营者无利可图。南方集体林权制度改革后，林权大部分分到林农手中，为个人所有，但是生态公益林国家补偿数额较少[4-8]，仅为300元/hm2左右，而重点生态区位商品林由于地方财政困难，几乎没有补偿，生态林、重点生态区位商品林与一般商品林经营的经济收益形成强烈反差，林农对生态林的经营和保护基本无经济效益可言，生态公益林的林地、林木所有者无利可图，经营也就没有积极性[5-9]。同时，增加了生态公益林界定和管护的难度，生态公益林的价值难以得到有效实现。国家对生态公益林实行禁伐和限伐政策，集体林或私有林按区位被划入生态公益林，林地经营者和林木所有者的经济利益将受到极大的影响，形同无限期地失去林地的生产经营权，生态公益林的经济价值难以得到实现。随着对生态公益林保护力度的加大，生态保护与林农经济收益的矛盾日益凸显，严重影响社会和谐与稳定。为此，国家和当地政府可采用赎买方式将集体或个人所有的生态公益林转变为国有，建立切实可行的生态公益林赎买制度，通过对生态重要区位内生态公益林和商品林的赎买，进一步优化生态公益林的结构与区域分布，转变经营管理与保护机制，有利于生态公益林的可持续发展和壮大，充分发挥其生态效益和社会效益，实现生态与经济良性互动发展，促进区域经济发展[10-11]。

2 生态公益林的赎买对策

2.1 林权置换

生态公益林和重点生态区位商品林的所有权和经营权，分散在省属国有林场、县属国有林场、村集体和农民个人手中。为了充分发挥国有林场在森林生态保护方面的中坚作用，政府可以利用省属国有林场、县属国有林场所有的商品林分置换集体和农民个人手中的公益林，采用林木资产等价交换或经营预期收益交换的方式进行置换，扩大国有单位所能掌握的生态公益林面积。为解决国有林管护问题，充分发挥其生态效益功能，保障职工生活，保持长期稳定，可以把国有林场和国有林管护站等国有林管护单位划归公益一类事业单位，由各级政府财政负担，稳步推进国有林场改革。国有林在以发挥生态作用为主体的前提下，管护单位可以通过发展林下经济项目，增加经济收益，在社会上起到推广和示范作用，以此推动和引领村集体和林农林下经济的发展，有效地缓解生态保护与农民不能致富的矛盾。

2.2 生态公益林赎买

各级政府在发展社会经济的同时，筹集一定的资金，逐步购买分散在村集体和农民个人手中的生态公益林，交由省属国有林场和国有林管护站等国有林管护单位管理，提高生态林的经营与管护水平，提升生态保护功能，有效发挥生态效益。

2.2.1 合理确定生态公益林赎买价格

生态公益林林木所有权赎买价格按分树种分龄组计价标准进行测算。以发挥生态效能为主的普通阔叶树种，可不分龄组进行计价，直接采用重置成本或林木资产评估价格测算；杉木、马尾松等以发挥经济效能为主的用材树种，应分龄组计价，幼龄林采用重置成本法测算，中龄林、近熟林采用“(历史成本+30%)×林木资产评估值”测算，成过熟林采用林木资产评估法测算。林地经营权应根据《福建省人民政府关于合理调整林地使用费标准维护林区稳定的通知》(闽政文〔2010〕158号)规定，结合地区经济发展状况，确定林地租用金额。

2.2.2 合理确定生态公益林赎买顺序

国家开展生态林赎买是一项利国惠民的重要举措，但涉及面广，事关林农和村集体的切身利益，在工作层面既系统又复杂，要把好事办好，需坚持统筹兼顾、分步实施的原则。具体做法：可先易后难、先急后缓、突出重点、相对集中地逐步推进，按照生态区位的重要性确定赎买顺序。对世界自然遗产地、国家级自然保护区、闽江源头保护地、建溪富屯溪两岸和国务院批准的自然与人文遗产地优先收购；其次为省级自然保护区、省级森林公园、省级水源保护区、重要湿地、大型水库周围、三线林和军事禁区。

2.2.3 设立生态公益林政府赎买基金

生态公益林管理和保护是保障国土生态安全的重要举措之一。各级政府将村集体和林农所有的生态公益林所有权收归国有是社会发展和实现生态文明的必然趋势。随着福建“生态省”建设的不断推进，生态公益林的占有比例将逐年增大，国家赎买资金也随之增加。如果只靠国家财政筹集赎买资金单一渠道，根本无法满足赎买资金的需求，赎买工作将受到极大限制，甚至可能半途而废。所以，建立国家生态公益林赎买基金是行之有效的主要途径，可以通过征收生态补偿费、实行碳汇交易补偿机制、公开发行生态基金彩票和接受社会捐赠等渠道筹资，逐步构建以政府财政投入为主、社会多渠道支持生态环境建设融资体制，充实和壮大生态赎买专项基金。同时，健全完善正常增长机制，无论是财政专项资金，还是一般性财政转移支付，都应当把生态保护和生态建设作为重要因素，充分考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，按照区域森林覆盖率、有林地面积、生态林面积、重点生态功能区面积等要素，分配生态公益林赎买资金；加大对限制、禁止开发区域和重点生态功能区的赎买资金额度。严格实行专款专用，确保生态公益林赎买工作有序且常态化地开展。

2.2.4 建立生态公益林赎买长效机制

生态公益林国家赎买是一项长期、复杂的系统工程，关系到林区的稳定与林农的切身利益，建立一套行之有效的赎买制度是解决问题的关键。赎买制度不仅要考虑如何赎买集体和林农所有的生态公益林，更应考虑保持林区长期稳定协调发展。在深入调查研究的基础上，以科学的态度，根据地方社会经济发展状况因地制宜地制定生态公益林赎买制度和置换、收购办法，在政策、项目和资金上对重点区位林区的经济发展进行重点扶持，改善其生产生活基础条件，提倡发展林下经济，提高广大群众的经济收入，作为他们为国家生态文明建设做出贡献的一种补偿，维护生态林区的和谐、健康和稳定。

2.2.5 推进生态公益林赎买工作

赎买工作能否顺利展开是解决国土生态安全与林农之间矛盾的关键。首先，各级政府需采取各种形式深入宣传生态公益林建设意义，发动社会各界积极参与，强化保护意识。其次，生态公益林赎买计价标准不能单纯用蓄积量这一指标来评价，而应由林分结构、区位重要性及所发挥的生态效能等方面综合决定，现阶段没有计价标准可以参照，建议开展生态林赎买尝试和研究，选择一些条件成熟的县市作为试点，取得经验后，逐步推开，制定出切实可行的生态公益林赎买办法。

3 生态公益林的保护对策

3.1 提高全社会生态公益林保护意识

生态公益林是闽北乃至下游地区生态环境的重要支撑和保障，对改善闽北生态环境、抵御自然灾害、保障社会经济持续发展、建设生态文明具有重要意义。生态公益林的建设关系到百姓的切身利益和国土生态安全，是一项长期复杂的工作，需要全社会的支持与参与，需要提高全社会保护生态的积极性和自觉性，树立全民保护生态公益林的意识，推动生态公益林的可持续发展。

3.2 优化生态公益林布局

可以采用区划调整的手段，不断优化生态公益林布局。对区位内生态地位不重要，且为人工营造的针叶纯林，逐步调出生态公益林，转为商品林进行经营；对区位外生态脆弱的林地和特种用途的林分，特别是天然阔叶林，应调入生态公益林范围，加以保护和修复。区划调整可优先考虑置换手段，即将区位内商品林同区位外的生态公益林同等置换；在置换手段不能实施情况下，征得林权所有者同意后，可采取收购手段购买区位内商品林，计价方式可采用林木资产评估法。对区位外生态公益林中的天然林继续作为生态公益林，对区位外生态公益林中的人工林应逐步调整为商品林。严格执行征占用生态公益林地“占一补一”制度，把区位内的商品林调补进来，建立生态公益林储备库。

3.3 健全生态公益林管护和经营机制

对国家赎买的重点生态区位的生态林和商品林，统一拨交给国有林场等国有单位经营管理，纳入其经营范围。国有单位通过制订科学的森林经营方案，实施生态林修复工程，开展生态功能评价和提升防护能力技术研究，建立科学经营示范片，全面推动生态公益林管护机制的升级转型。

3.4 大力开展林分改造和森林抚育

实施封山育林，推行近自然改造经营模式，结合景观林分改造工程对成过熟林分进行适度择伐，改善林内卫生和光照条件，促进自然更新形成复层林；对中、近成熟林分开展抚育间伐，伐去病腐木和被压木；伐后林下补种红豆杉、竹柏、闽楠等乡土珍贵耐阴树种，逐步培育成多树种、多层次的复层林；对赎买的重点区位针叶商品林，进行强度间伐后，在林内补植樟树、闽楠、竹柏、红豆杉、枫香、木荷等乡土阔叶树种，将人工纯林逐步改造成针阔混交复层林，提高林分的生态功能和景观功能。

3.5 落实生态公益林管护责任制

对赎买的商品林、生态林，及时划入国有经营区范围，按生态林的经营模式进行管理。重新区划定界，设立明显标志，聘用专职护林员加强巡查和日常监管力度，发挥国有单位的管理职能，应用法律手段严厉打击破坏、侵占和盗伐国有生态林的违法犯罪行为，保护和提升林分景观质量和生态防护功能。

4 小结

国家或政府采用林权置换和直接购买的方式将集体和个人所有的生态林收归国有，拨交给国有林场等公益事业单位管理。通过优化结构布局、健全管护和经营机制，达到提升公益林的生态功能和景观功能的目的。充分发挥生态公益林的生态保护和国土安全的作用，缓解生态建设与经济发展的矛盾，推动“生态省”建设，最终实现生态文明的宏伟目标。

[1]蔡敏，廖建国，林力．福建省非公有制生态公益林收购的初探[J]．林业经济问题，2013，33(1)：61-64．

[2]冯耀忠．关于南平市林业生态建设的调研与思考[J]．市场论坛，2012(11)：30-32．

[3]林力，蔡敏，廖建国．对福建省生态公益林收购的几点思考[J]．林业经济问题，2014，34(1)：68-71．

[4]俞静漪．自然保护区集体林权制度改革问题探讨[J]．浙江林业科技，2009，29(2)：73-76．

[5]蔡文春．集体林区实施江河流域生态林保护工程遇到的难题与对策[J]．华东森林经理，2003，17(1)：39-41．

[6]张桂荣．重点生态区位商品林政府赎买试点探讨[J]．福建林业，2015(3)：39-41．

[7]杨福贵．生态林保护利用以及补偿资金发放管理的对策探讨[J]．防护林科技，2006(5)：69-70．

[8]李挥，孙娟．林农对生态林效益补偿的受偿意愿及影响因素分析：基于福建省集体林区林农调查的实证研究[J]．中南林业科技大学学报(社会科学版)，2009，3(3)：15-18，32．

[9]宋雪霏，戴芳，韩婷，等．生态林的供给困境及成因分析[J]．林业经济问题，2014，34(5)：439-441，446．

[10]姚顺波，尤利群．生态林补偿制度研究：石光银案例经济分析[J]．北京林业大学学报(社会科学版)，2005，4(3)：50-54．

[11]杨小军，纪雪云，徐晋涛．政府赎买生态公益林补偿机制研究：基于农民接受意愿(WTA)的调查[J]．林业经济，2016，38(7)：67-73．

2016-11-29 基金项目：2011年林业科研与技术专项资金资助项目(闽林计财【2011】86号)