东北国有林区经济增长与木材资源消耗的脱钩路径研究

朱震锋，曹玉昆

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

东北国有林区经济增长与木材资源消耗的脱钩路径研究

朱震锋，曹玉昆

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

基于脱钩理论及历史统计资料，运用Tapio弹性分析法测算了东北国有林区87个森工企业经济增长与木材资源消耗之间的脱钩关系，有效识别了二者之间从严重依赖到相对脱钩、再到强脱钩的关系变迁。研究得出：以减伐、停伐为核心内容的政策干预尽管加快了林区脱钩进程但并未使其真正迈入经济增长与资源保护的双赢区，强脱钩背后仍然存在改革成本高、制度缺失、“伪脱钩”可能造成的决策误判以及进一步加重林区政策依赖等方面的潜在问题和风险。基于研究结论和林区实际，提出巩固和强化林区经济资源脱钩关系的典型路径：改革、转型、发展及保障，旨在构建经济与资源的双赢发展格局。

经济增长；木材资源；脱钩；经济转型；东北国有林区

脱钩分析是资源环境领域用于探究区域经济增长与资源环境消耗之间背离关系及评估区域资源环境利用进程等的重要手段。经济合作与发展组织(OECD)认为脱钩是打破环境危害与经济财富之间、环境压力与经济绩效之间联系的动态过程，深刻反映了经济增长与资源消耗间依赖关系的动态变化，并被认为是一个国家或地区从“黑色经济”向“绿色经济”过渡的必要内容[1-2]；从资源型经济转型的视角来看，脱钩又意味着通过努力克服环境压力、突破“资源诅咒”，最终实现经济发展模式转变及经济绩效的可持续增长[3]。东北国有林区(主要分布在内蒙古、黑龙江和吉林3省区的天然林区)作为20世纪50年代国家大规模开发国有森林资源的重点区域之一[4-5]，数十年的森林采伐为国家经济建设和原始资本积累作出了巨大贡献，但“大木头”经济的繁荣背后却也预示了过度依赖木材资源的经济增长很难长久持续。随着20世纪80年代末国有林区逐渐落入资源优势陷阱，可采资源危机、经济危困，以及由贫困引发的一系列社会问题接踵而至，如何突破经济、社会发展的资源依赖已经成为东北国有林区体制改革及经济转型探索过程中的关键内容和重要目标。随着2000年后国有林区职能从木材生产转向生态建设以及2015年开始全面落实禁伐政策，东北国有林区来自森林资源保护及生态环境改善的现实需求愈加迫切，但同时依靠森工经济造血支撑的林区社会要生存、要发展的现实渴望也更加强烈，资源、环境与生存、发展间的矛盾是横亘在东北国有林区可持续发展道路上的巨大障碍。为此，尽快打破资源束缚，努力实现经济和资源脱钩，是东北国有林区突破资源环境利益与经济社会利益两难权衡困局，实现资源、环境、经济与社会共赢发展的重要选择。

1 研究方法

基于脱钩理论，依据历史统计资料[6]和脱钩弹性系数，对东北国有林区经济增长与木材资源消耗的脱钩路径进行研究。其中根据《中国林业统计年鉴》提供的相关数据，以森工企业总产值和森工企业木材产量为经济增长指标和木材资源消耗指标，采用定量脱钩分析的常用方法——Tapio弹性分析法，测算东北、内蒙古重点国有林区87个森工企业2011～2014年经济增长与木材资源消耗之间的脱钩弹性系数的测算过程详见参考文献[7]。

2 经济增长与木材资源间的脱钩关系变迁

经济增长与资源消耗脱钩不可能一蹴而就，往往需要一个相对漫长的发展过程。特别是对东北国有林区(既是地理区域又有资源和社会内涵)这样一个依林而生超过半个世纪、林区人口超过280万人(来自相关森工集团官方网站的统计数据)的资源型区域而言，消除资源依赖更非易事。东北国有林区的经济增长和木材资源消耗之间大体经历了从过度依赖到逐步脱钩的发展历程，深入了解二者间的具体关系变迁，有助于掌握影响林区脱钩关系变化的主要因素，进而为后续开展脱钩路径研究提供参考。

2.1 经济增长对木材资源的过度依赖阶段(20世纪50年代至1997年)

东北国有林区自20世纪50年代逐步确立为国家重要木材生产基地直到20世纪末，林区经济发展长期表现为对木材资源的高度依赖，更为确切地说，东北国有林区的基本经济格局是完全依靠森林采伐逐渐建立起来的。1950年东北森林工业总局成立，以木材生产为主营业务的森工产业发展起步，1953年吉林、哈尔滨、伊春、内蒙古四大森林管理局下属的38个森工企业成为这一时期东北国有林区森林资源开发的主要力量，并随着森工产业的发展壮大逐渐形成了以木材加工为主、以资源培育和其他非林产业为辅的经济格局。以东北国有林区森林面积最大的内蒙古森工为例，根据可查资料显示[6]，1986～1997年林区森工产业平均产值占到林区总产值的72.9%，分别以木材采运、林木加工为主的第一二产业构成了这一时期东北国有林区的经济支柱，经济增长的资源依赖特征十分显著。然而，东北国有林区的“大木头”经济繁荣并没有持续太久，过度砍伐导致林区在20世纪80年代就已出现可采资源危机，尽管适时制定了森林资源采伐限额制度，但作为国家经济建设中原始资本积累的重要来源，中国最大木材生产基地的地位并未受到影响，反而由于资源危机引发的森工企业经营困难及林区社会贫困进一步加剧了资源依赖，东北国有林区陷入了木材资源开发利用的恶性循环。

2.2 经济增长与木材资源消耗的相对脱钩阶段(1998～2010年)

相对脱钩是经济增长与木材资源消耗间正式脱钩之前的过渡状态，此间林区经济持续增长，而木材资源消耗量并未随之显著增加，林区经济的资源环境压力有所缓解，但二者之间的依赖关系依然存在。东北国有林区经济增长与木材资源消耗的相对脱钩主要发生在1998～2010年，这一时期林区木材产量年均下降2.7%，而经济总产值的年均增长率达到10.7%，经济增长与木材资源消耗的相对脱钩特征显著。究其原因，一方面，实施“天保”工程，东北国有林区木材产量下降，从1997年的1 782万m3调减到工程实施期间的年均1 100万m3，按出材率65%计算，累计节约2 218万m3的森林蓄积量；另一方面，依托生态建设投入，东北国有林区加快了产品产业结构调整，以多种经营业为代表的非林经济比例上升，并逐渐成为林区新的经济增长点，很大程度上弥补了森工产业萎缩造成的林区经济损失。相对脱钩阶段林区尽管未能彻底消除经济增长对木材资源的过度依赖，但依靠政策扶持为国有林区的非林经济发展提供了良好机遇，林区资源型经济转型能力增强；通过实施封山育林、人工造林及森林管护等，林区资源状况也有所改善，为加快东北国有林区经济增长与木材资源消耗之间的脱钩进程夯实了基础。

2.3 经济增长与木材资源消耗的强脱钩阶段(2011年至今)

所谓强脱钩，是经济增长与木材资源消耗之间背离关系的理想状态，意味着资源环境利益与经济利益不再处于此消彼长的两难境地，而是进入了理论上的双赢期。东北国有林区的木材产量已经从2010年的1 120万m3连续4年下调至2014年的340万m3，下降幅度近70%，而林区经济总产值则从2010年的495.1亿元持续增长到2014年的738.6亿元，增长幅度超过50%，经济增长与木材资源消耗的数量变化符合强脱钩特征。通过Tapio脱钩弹性系数的定量测算，同样得出强脱钩结论(测算得到脱钩弹性系数依次为-0.058、-0.402和-0.064，参考Tapio脱钩模型关于强脱钩的判定标准：经济变化量>0、资源消耗变化量<0、脱钩弹性系数<0，2011～2014年东北国有林区经济增长与木材资源消耗之间已形成强脱钩关系[7])。由此判定，2011年后东北国有林区进入了经济增长与木材资源消耗的强脱钩阶段。2015年，东北国有林区全面落实禁伐政策，打破了经济增长对木材资源的长期依赖，客观上强化了经济资源的强脱钩关系，但依靠政策干预促成的强制性脱钩尽管加快了脱钩进程，却也给国有林区带来了巨大冲击。考虑到林区处在强脱钩关系的初始阶段，无论是顶层设计还是经济转型，都无法有效支撑林区经济增长和资源保护实现真正意义上的双赢发展，有必要对强脱钩关系实施进一步巩固和强化。

3 经济增长与木材资源消耗强脱钩背后的潜在问题及风险

虽已实现经济资源强脱钩，但从东北国有林区经济社会发展的实际情况来看，强脱钩背后还存在着改革成本高、制度缺失、“伪脱钩”造成决策误判及加重政策依赖等方面的潜在问题和风险，若对其缺乏足够认识，将对后脱钩时代国有林区的可持续发展造成严重阻碍。

3.1 政策干预加快脱钩进程意味着必须支付更高的改革成本

结合经济资源脱钩的关系变迁，认为东北国有林区的脱钩有着较强的政策干预特征。从“天保”工程不断下调木材产量到全面停止天然林商业性采伐，政策在脱钩关系变迁中扮演着重要角色，是促成木材资源消耗不断下降的主要原因，但在加快脱钩进程的同时也对林区经济社会发展造成一系列冲击，包括森工企业收入下降、刚性支出不足、设备闲置、原料短缺、职工下岗及居民收入减少等问题。强制性脱钩意味着国家在经济增长和资源保护的利益权衡中选择了后者，而要在有效保护资源的同时维持林区经济社会的稳定发展就要为此支付更高的改革成本。结合林区实际情况来看，“天保”工程一期累计投入超过400亿元，二期预计投入将超过500亿元，巨额的财政投入除用于森林管护和经营抚育外，剩余部分多用来弥补因停伐减产对林区造成的经济和社会损失，包括森工企业职工养老保险社会统筹、企业社会性支出、下岗职工基本生活保障费补助、下岗职工一次性安置以及弥补地方财政减收等。可见，政策干预的强制性脱钩尽管加快了经济资源脱钩进程，实现了资源保护利益，但也由此在稳定经济社会发展上支付更高的改革成本。上述问题对后续脱钩路径研究的启示主要集中在两个方面：一是如何扩大对林区改革转型的资本投入；二是如何依托现有投入尽可能提高改革和转型成效。

3.2 经济总量绝对变化下的强脱钩结论可能产生的“伪脱钩”风险

对东北国有林区经济增长与木材资源消耗的脱钩关系判定主要基于两点：一是经济和资源的数量变化特征；二是脱钩弹性系数的定量测算。两点中涉及的变量指标都是总量型指标，其中木材资源的总消耗量变化是绝对的，只要出现下降即意味着距离强脱钩目标更近一步；而经济总量的变化并非绝对，即经济总产值上升，但并不能在事实上得出林区经济增长与木材资源消耗间已实现强脱钩的肯定结论。原因在于：在木材资源消耗量下降的前提下，当经济总量小幅上升而相对经济比例大幅下降时，尽管数量上仍能得出二者间的强脱钩结论，但林区经济却面临低增长、低产出的衰退风险，此时的强脱钩并不意味着经济增长与资源消耗真正实现了双赢[8]，若参考“伪脱钩”结论继续执行严格的资源管控政策而忽视经济增长的衰退信号，东北国有林区经济资源的双赢目标将很难实现。结合数据来看，2011～2014年东北国有林区木材资源消耗量年均下降15.14%，经济总量年均上升16.74%，而林区经济总量占全国林业总产值的比例则连续4年下降，不过平均下降幅度仅为1.60%，并未出现“经济总量小幅上升而相对经济比例大幅下降”的情况，显然东北国有林区2011年后的经济资源强脱钩结论不具有“伪脱钩”风险，但林区相对经济比例下降却也是不争的事实，加之2015年禁伐政策对林区企业、职工及居民等造成的巨大冲击，因此这一潜在问题对后续脱钩路径研究的启示主要集中在如何依托现有条件及资源加快林区经济转型，依靠持续、显著的经济增长为构建强脱钩下经济资源双赢发展格局提供动力。

3.3 东北国有林区在适应经济资源强脱钩过程中的制度缺失

自2011年开始，伴随经济增长对木材资源长期的依赖关系被打破，东北国有林区原有的资源管理体制和经济社会发展机制亟需调整和重塑，然而2016年林区才进入深化改革实施的起步阶段，东北国有林区在应对经济资源强脱钩方面存在着严重的顶层设计滞后和制度缺失。具体包括两个方面：一是加快经济转型发展过程中林区企业市场化组织、经营、管理制度的缺失。国有森工企业作为林区创收主体，承担着推动林区产业转型升级的重要使命，包括资源开发利用、产品技术创新及新兴市场培育等，但森工企业长期以来还扮演着资源、社会的管理者角色，沉重的社会负担和生态环境保护职能、部门化的组织结构和管理体系使其很难以正常经营者身份充分参与市场竞争和开展替代产业发展，在依靠政府保护和行政性垄断经营维持企业生存的前提下，林区新兴市场培育及经济转型效率将大打折扣。二是资源保护和生态环境建设过程中有效监督、激励制度的缺失。东北国有林区的森林资源监督机制是在“不完全委托—不完全代理”的森林资源经营管理体制背景下产生的，监督管理机构复杂并存在着体制错位，在政企同体的组织形式下隶属于政府的国有林管理机关和森工企业利益趋同[9]，体制性缺陷严重削弱了资源经营保护的监督效力；由于木材产量大幅下调导致林区收入水平下降，森工企业及国有林管理部门的工作重心被迫转向应对停伐、深化改革及保障民生等方面，使得原本依靠企业收益及政府投入支撑、激励的资源保护和生态环境建设工作的积极性受到严重影响。上述两个方面的制度缺失问题对后续脱钩路径研究的启示主要集中在如何完善、改革和构建东北国有林区促进经济发展与资源环境保护的体制机制，最大程度为林区充分适应经济资源强脱钩提供制度保障。

3.4 东北国有林区实践改革和转型过程中可能进一步加重政策依赖

东北国有林区在经济发展和资源管理方面实施的是“政府主导型”体制，虽然森林生态效益的外部性因素决定了在资源保护及环境建设方面坚持政府主导具有充分的必要性和合理性，但在经济资源强脱钩背景下追求产业转型和经济增长时实施的政策调控必须谨慎，若调控过度则可能致使支撑林区经济社会转型发展的政策扶持转化为政策依赖，东北国有林区应对禁伐及经济资源强脱钩后可持续发展的内生动力将受到严重影响。2000年“天保”工程正式实施后国家加大了对东北国有林区资源保护及经济社会发展的政策扶持，包括人员安置、资源培育及其他社会性支出补助等，通过财政转移支付等方式累计向林区提供了超过500亿元的资本投入，加上其他固定资产投入，东北国有林区2000～2010年累计完成投资634.6亿元，占林区累计总产值的22.2%；而在2011年实现经济资源强脱钩后的4年中这一比例增高至30.18%，尽管财政投入在短期内对缓解禁伐冲击具有重要作用，但连续性、大额度的政策扶持同时也增加了林区政策依赖形成的巨大风险。享受政策红利的东北国有林区整体创新能力依然较弱、经济市场化体系和功能仍不健全，若政策依赖进一步加重，将更严重地削弱林区后续改革创新的积极性和有效性，因此后续开展脱钩路径研究要重点探索如何在确保经济社会稳定发展的前提下尽可能降低林区对各类改革转型扶持政策的依赖程度，思考如何建立有助于增强林区内生发展动力的长效机制。

4 强化经济增长与木材资源消耗间脱钩关系的路径分析

东北国有林区经济与资源的强脱钩关系虽已确立，但考虑到政策干预促成的强制性脱钩并没有让林区真正实现经济增长和资源保护的双赢发展，并且强脱钩背后还隐含着诸多潜在问题和风险，因此有必要对林区经济与资源间的强脱钩关系进一步实施巩固和强化，变数量型脱钩为质量型脱钩，尽快构建经济与资源的双赢发展格局。加快东北国有林区制度改革创新，消除体制障碍，既是强化经济资源脱钩关系的迫切需要，也是实现林区可持续发展的基本前提和重要保障。长期形成的以林为生的思想观念和以林为继的经济发展方式严重阻碍了林区强脱钩后的经济增长和资源保护，而尽快转变观念和实现经济转型能够为林区积极探索双赢发展的新思路创造条件。在完成改革、转型之后发展是东北国有林区经济增长与资源保护双赢目标的具体实践，既包括维持消除木材资源依赖后的经济增长，还包括依托严格的森林资源管控政策实现资源的可持续增长和林区生态环境的持续改善。而东北国有林区经济资源强脱钩后的改革、转型及发展是一项涉及众多利益主体和领域的系统工程，实现并巩固经济资源的双赢发展成果，离不开完善的配套保障机制。因此，巩固和强化脱钩关系的路径是：改革、转型、发展和保障。

4.1 改革：消除经济资源双赢发展的体制障碍

一是建立职能明确的机构体系。东北国有林区承担着国有林资源管理、林区社会管理及森工企业经营管理3项主要职能，政企合体的基本形式不利于每一项职能的有效落实。因此，消除林区经济资源双赢发展障碍的首要任务就是加快政企、政社、企社分离，建立职能明确的机构体系。第一，在资源管理层面，以东北国有林区各森工总局及林业局为改革对象，构建国有林资源从中央到地方的三级管理体系，国家林业局作为国有林管理总局，负责东北国有林区森林资源的监督管理工作；原森工总局改制为国有林管理局，分管不同森工林区的资源经营管理工作；原森工林业局根据资源分布特征进行数量精简，并改制为国有林管理分局，负责基层资源经营管理工作，取消林管局编制。第二，在社会管理方面，充分明确资源管理机构与政府的本质区别，将林区社会管理职能移交地方，这是政企分开实际操作过程中难度相对较大的一项内容，但也是从根本上打破林区小社会、真正落实国有林资源管理职能的必经之路。第三，在企业经营方面，鉴于国有林资源对国家生态建设及森林资源储备的战略意义，将原森工企业改制为以国有林区森林资源开发利用为主的国有控股企业，实行现代化企业组织管理模式，接受相应国有林监督机构的监督管理。

二是创新东北国有林区森林资源经营、管护和监督机制。政企合一的森工部门集森林培育、经营、管护、开发、监督等职能于一身，不仅不利于经营管理效率的提高，而且极易形成资源开发过程中的监督者与利用者合谋。为此，在落实政企分开的前提下，东北国有林区应充分明确职能分配，改革创新现有的森林资源经营、管护和监督机制，为林区森林资源可持续经营保护提供制度保障。第一，基于完全委托代理理论，对原有的东北国有林区森林资源监督机制进行改革，提出由中央向各国有林管理局直接派驻森林资源监督机构，设立与各国有林管理局平级的国有林资源监督局，分别对管理局、管理分局的资源经营和管护工作以及对国有森工企业林区资源开发和利用等经营活动实行严格的垂直监督，消除中央以下各级国有林管理部门与森工企业在资源管理和开发中的合谋风险，最大程度保证国有林资源的经营管护成效，实现国有林区天然林资源保护的政策预期。第二，建立由国有林管理局和管理分局具体负责实施的森林管护机制，根据不同森工林区的资源分布特点，实行不同的管护模式，并同时将森林防火、有害生物防治等工作与资源管护相结合，实施一体化森林经营模式。第三，改革东北国有林区由森工企业职工承担的林业生产组织模式，原来由各森工林业局承担的造林、管护、抚育等林业生产建设任务不再由改制后的各级国有林管理部门的具体工作人员承担，而是通过向森工企业或社会进行服务购买的方式实现，不仅减轻了国有林管理机构的资源管理压力，而且之前森工企业森林培育和管护的技术优势得以保留，为国有林区体制改革后产生的富余人员提供了就业机会。

4.2 转型：探索经济资源双赢发展的新思路

一是观念转变。加快以林为生的观念转变将极大提高东北国有林区后续改革及转型发展的积极性。第一，对管理者而言，必须充分认识经济资源脱钩对林区可持续发展的重要意义，并将区域发展和资源保护上升到国家生态建设的战略层面。一方面，加大对林区居民生态保护和环境建设的宣传教育，引导居民在思想上对禁伐政策的理解和支持，确保社会稳定和后续改革转型工作的顺利开展；另一方面，增强对林区体制改革和资源环境保护的主动意识，转变林区经济转型发展的宏观调控思路，弱化行政干预，突出政策导向。此外，改革必然涉及利益分配，东北国有林区应对经济资源脱钩所需实施的一系列改革措施，其阻力更多的可能是来自系统内部，因此针对管理者的观念转变还特别包括在改革面前积极做出有利于林区优先转型发展的利益选择。第二，对森工企业而言，经济资源脱钩意味着传统林木加工产业不再是企业收入的主要来源，必须进一步加快经营理念的深刻转变，具体包括以林木资源生产加工为主向以非林资源开发为主转变、以政府宏观调控为主向以市场供需调节为主转变、以财政投入为主向投资多元化方向转变等。经营理念的转变是顺利推进森工企业后续体制改革和市场化改革的重要前提和基础支撑。第三，对林业职工和林区居民而言，除了充分认识资源保护和生态环境建设的重要性外，更多地是尽快转变以林为生的传统观念，坚持自主创业和二次就业，依托林区各类丰富的非林资源积极发展多种经营。林区大众的观念转变是协调人与资源关系、维持林区社会稳定的重要内容和必要条件。

二是经济转型。经济转型是经济资源脱钩后东北国有林区寻求新的经济增长点和构建新型产业体系的必经之路，而转型过程中同步实现的资源转换又为林区森林资源保护创造了条件。经济转型主要包括体制转型和结构转型。第一，体制转型方面，加快政企分开，消除计划经济；明晰产权，加快林区经济资源商品化；提高市场参与度，实现林区经济运行市场化；划定经济调控界限，确保市场调节为主、政府调控为辅。第二，经济转型的长久之计：需求结构转型。大力倡导生态环保理念，积极引导绿色消费，加快需求结构调整；加大生态建设投入，提高生态系统服务水平，促进环保产业发展，积极应对需求调整。第三，经济转型的根本任务：产业结构转型。加快传统木材加工业的替代升级；增强对非木质产业发展的政策扶持；实施林区特色产业品牌化建设；加快从林业经济向林区经济转型，最终建立多种经营产业协同发展的新格局。第四，经济转型的必由之路：要素结构转型。为避免转型经济重蹈木材资源型经济覆辙，不断增加转型产业在科技创新、劳动者素质及企业组织管理等方面的要素投入，将林区经济从资源要素投入型转变为科技创新驱动型。第五，经济转型的重要基础：企业结构转型。经济资源强脱钩为林区企业创造了一个优胜劣汰的客观环境，优化企业结构旨在增强企业生存能力，一是调整产品结构，提高产品科技含量和经济、生态双重附加值；二是优化组织结构，建立扁平化组织管理结构，提高经营效率和和市场反应能力。

4.3 发展：实现经济资源双赢目标

一是持续推进林区多种经营产业发展。多种经营被视为禁伐后支撑林区经济社会转型发展的重要选择。根据多种经营的产业构成，提出7条具体发展思路。第一，森林旅游业。加大森林文化景观资源开发和生态旅游产品创新；通过引进专业人才和实施技能培训提升林区生态旅游专业化水平；实施东北国有林区森林旅游品牌建设工程，增强行业竞争力；加强不同林区间森林旅游产业互助，打破地域界限，拓展旅游资源和产业规模，提高产业带动效益。第二，特色种养业。不断优化林区种养结构，提高经济类作物种植比例；依托林区环境资源，加快发展林下养殖，重点培育特色肉食、高档皮毛产业。第三，森林食品业。积极引导绿色、健康消费，调整需求结构；提高森林食品资源精、深加工水平，突出食用菌类、坚果类、保健品类、饮品类等食品产业链开发；建立具有林区特色和行业竞争力的绿色食品龙头企业，增强市场影响力和林区产业关联效应。第四，北药产业。作为东北林区传统特色产业，应尽快建立以北方地道药材栽培、采集、引种、加工和销售在内的一体化产业链和国家级北药生产加工基地，促进不同林区间产业集聚，增强产业市场竞争力。第五，林产工业。对重点林产工业实施优化提升战略，通过进口、国内开发、存量盘活等方式保障资源供给，加快精、深、特加工技术引进，提高产品附加值。第六，苗木花卉产业。借助林地优势，建立大型苗木花卉资源培育和销售基地，实施“城市包围农村”的市场拓展战略，逐步提高社会需求和扩大市场覆盖。第七，其他产业。依托森林旅游业的快速发展不断完善林区餐饮、服务行业体系建设，形成产业联动；鼓励东北国有森工企业走出去，探索境外资源开发；借助区位优势，鼓励新能源开发和产业建设。

二是林区生态环境持续改善。通过落实禁伐和加强管护、经营、保护，实现森林资源可持续增长和林区生态环境持续改善。第一，在禁伐方面，坚守东北国有林区生态和资源红线，全面落实停止天然林商业性采伐政策，加强相关部门对各林区禁伐政策落地的有效监督和资源监控。第二，在管护方面，建议改制后的国有林管理局设立专门的国有林管护机构，通过向森工企业和社会购买专业管护服务，增强资源管护能力，并且管护机构要定期对管护服务进行监督、查验。第三，在经营方面，东北国有林区的森林分类经营让位于禁伐政策之后，经营内容主要包括抚育和造林。一方面，禁伐后森林抚育任务加重，需要进一步加大林区中幼龄林抚育、森林改培、补植补造和低质低效林改造等经营力度；另一方面，在公益林区和商品林区实施差异化造林方案，前者重点采用人工促进天然更新的方式，旨在提升公益林生态系统的稳定性和生态服务水平，后者则主要进行人工更新，采取定向培育，突出人工林速生、丰产、高效等特点。第四，在保护方面，提高森林防火和林业病虫害防治的科技水平，包括防火机械化建设及林区通信能力建设等；利用现代化手段增强对森林资源的动态监测。

4.4 保障：巩固经济资源双赢发展成果

一是建立改革绩效评价与国有林资源管理考核机制。改革绩效评价与资源管理考核本质上属于公共管理领域中的政府绩效考核，根据政府考核的主要模式，建议东北国有林区实施基于目标管理的改革绩效评价与资源管理考核机制。首先，设定体制改革和资源管理目标，前者包括政企分开、政社分开、社企分开；后者包括全面停伐、资源增长和环境改善。其次，对目标进行有效分解，体制改革目标分解为职能分配、机构设置、人员分配等；资源管理目标分解为资源数量变化和质量变化。再次，建立各分解目标下的细化评价指标体系。最后，在各分解目标考核基础上完成总体目标考核。

二是建立财政金融政策扶持的长效机制。加大财政支持和金融扶持对全面禁伐不足2年的东北国有林区而言十分必要，但考虑到林区长期以来享受的政策红利，为避免进一步加重政策依赖，相关扶持政策必须突出对林区改革转型发展的长效驱动。在财政方面，提高“天保”工程管护费和社会保险补助费标准；加大对林区基本公共服务的财政投入，促进基本公共服务均等化；加大森林保险的财政投入，提高林区抵御森林灾害的能力。在金融方面，分类化解森工企业金融债务；开发适合国有林区的信贷产品，加大林业信贷投放；完善林业贷款的中央财政贴息政策；尽快将东北国有林区基本建设项目纳入振兴东北老工业基地的政策体系。

三是加强基础设施建设。完备的基础设施对东北国有林区促进转型经济发展和森林资源保护具有重要意义，但为配套政企体制改革，必须明确基础设施建设中的不同主体。第一，加强资源经营管理的基础设施建设：由国有林管理部门承担，包括林区道路建设、资源监测站维护、防火防灾设施建设等。第二，改善居民生计的基础设施建设：由相应政府部门承担，不仅包括教育、医疗、文化、体育等方面的基础建设，还涉及棚户区改造和林区深山远山职工搬迁中的住房建设等。第三，促进产业转型发展的基础设施建设：由相应政府部门、资源管理机构和企业共同承担，包括非林资源开发和森林资源维护过程中的必要设施建设。

四是改善居民生计与保障社会稳定。居民生计改善和社会稳定既是东北国有林区追求经济资源双赢发展的目标之一，同时又是这一目标得以实现的前提保障，林区相关经营和管理主体都承担着改善民生和稳定社会的基本职能。结合林区现状，认为尽可能缓解禁伐产生的就业压力是改善林区民生和稳定社会的首要工作。第一，对离岗创业职工提供金融补贴和政策扶持。第二，鼓励灵活就业并提供相应的社会保险补贴。第三，林区企业和政府部门积极开展创业指导和职业技能培训。第四，森林资源管护经营尽可能向社会购买，创造就业岗位。第五，引导和扶持职工个人利用林下资源发展多种经营。

5 结论与展望

通过对东北国有林区经济增长与木材资源消耗之间脱钩关系的研究得出结论：林区经济增长与木材资源消耗间大体经历了从过度依赖到相对脱钩，再到强脱钩的关系变迁；经济资源脱钩关系变迁具有政策干预的强制性特征，客观上加快了林区经济资源的脱钩进程；林区虽已进入强脱钩阶段，但并未真正实现经济持续增长与资源有效保护的双赢目标，强脱钩背后依然存在着改革成本高、制度缺失、“伪脱钩”可能造成的决策误判以及加重林区政策依赖等方面的潜在问题和风险；能够真正实现经济资源双赢发展，进一步巩固和强化脱钩关系的主要路径为改革、转型、发展及保障。

东北国有林区即将进入全面改革深化的关键实施阶段，2016年随着《内蒙古大兴安岭重点国有林区改革总体方案》、《黑龙江省重点国有林区改革总体方案》及《大兴安岭重点国有林区改革总体方案》相继获批，不仅能够为林区加快体制改革、经济转型、资源保护及生态建设提供宝贵的政策机遇，还能为林区真正实现经济增长和资源保护的双赢目标、促进林区可持续发展提供可靠保障。然而，任何一项改革都不可能一蹴而就，更何况是已经维持资源型经济发展模式及政策合一体制多年的东北国有林区，其中必然面临着巨大障碍和阻力。未来在改革、转型过程中，东北国有林区必须牢固树立生存求变和大胆创新的意识，深刻权衡各相关利益主体在国家生态战略布局、林区社会和谐小康、森工企业重塑、资源管理体制再造等预期目标上的利弊得失，切实推进改革和转型实践，以崭新林区肩负新的历史使命。

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2017-02-10 基金项目：黑龙江省经济社会发展重点研究课题(17009)、黑龙江省森工总局科技计划项目(sgzjY2016008、sgzjY2015029)

朱震锋(1987-)，男，河南荥阳人，博士研究生，从事林业经济理论与政策方面的研究，(电话)13029707550，(E-mail)zzf nefu@163.com。

曹玉昆(1962-)，女，山东茌平人，教授，博士，从事林业经济理论与政策方面的研究，(电话)0451-82192205，(E-mail)cyklk@163.com。

10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.04.001

F061.2；F326.273

A

1005-9709(2017)04-0001-07