简论南京国民政府蒙地开垦政策的得失问题

张亚涛

（内蒙古科技大学马克思主义学院，内蒙古 包头 014010）

简论南京国民政府蒙地开垦政策的得失问题

张亚涛

（内蒙古科技大学马克思主义学院，内蒙古 包头 014010）

南京国民政府力图恢复中央权威，实现国家统一，强化对蒙古地区的统治力度，因此延续并发展清末和北洋军阀政府对蒙地实行的土地开垦政策。国民党土地开垦政策的实施，在一定程度上对内蒙古地区社会进步具有积极促进作用，但也带来了广泛而深刻的消极影响。因此，我们应以史为鉴，制定并实行符合当代内蒙古地区可持续发展要求的政策与制度。

南京国民政府；蒙地开垦；得失

一、蒙地开垦的政策制定与实施

九一八事变后，南京国民政府意识到西北地区对国家边防安全的重要战略地位，1932年4月，国民政府在南京主持召开国难会议，通过《移民垦殖案》，规定“（一）移民地点为东北、西北，包含绥远、河套、青海、西康、西藏在内；（二）移民种类为灾民、冗兵、被裁政府官员”〔1〕，旨在通过开垦蒙地的一系列优惠政策来吸引移民耕种。

蒙垦方针确定后，内蒙古地区成为各路军阀、地方当局等争相开垦的场所。此前，张学良的东北军仅1928至1930年两年间就在哲里木盟科尔沁左翼中旗境内丈放“东夹荒”、“西夹荒”、“辽北荒”土地共计230440垧。1929年在热河省政府设立经界委员会，开始清理蒙地经界。1931年晋绥当局以“开发西北、充实边防”和“寓兵于民”的名义开始在绥远西部地区推行屯垦。

二、蒙地土地开垦政策的得与失

蒙地开垦政策是南京国民政府采取的顺应时代发展潮流的政策，具有一定的历史必然性，但也必然会随着社会进步发展而淘汰。

（一）经济视角下的得与失

1.社会经济局面繁荣

南京国民政府为了便于掠夺垦区粮食和牧区畜产以及进一步加大对蒙古地区的统治力度，不但奖励开垦，甚至还与试图侵略中国、控制远东的沙俄帝国主义列强相互勾结，修建铁路。从客观角度来讲，随着铁路在全国范围内的修筑，蒙古地区与国内外各地的经济交流也逐渐频繁。

开垦带动汉族移民的迁入，带来了内地相对先进的农耕技术，哲里木盟等被开垦地区开始种植小麦、土豆等农作物，种类增多、改良农具、建设水利工程等均有利于种植范围的扩大和农作物产量的提高，一定程度上满足了蒙古牧民的粮食需求，也缓解了出塞饥民的生存压力。俄国学者波兹德涅夫游历内蒙古时，所见巴林人已全部从事农业，而且，蒙古人还从汉人那里学会了养蚕缫丝。〔2〕（P428、255）“在游牧经济生活之蒙民，本无商业可言”〔3〕（P267），农业的发展也不断带动商业、手工业、金融业以及传统畜牧业等的发展，因此出现“蒙旗地开放愈早，其旗愈富”〔4〕（P80）的局面，即被开垦地区相对于未被开垦地区要富裕得多，蒙古族人民生活水平得以提高，对外交流活动增多。

同时，南京国民政府要求在各旗县内设立蒙租征租局，从开放地内征收每垧地每年三角的蒙租，其中六成称为报公银，纳入国库〔5〕（P121）。在被开垦土地上收纳的租税等大大增加了南京国民政府的财政收入，也在一定程度上为南京国民政府准备抗日提供了大量的物资支持，间接上促进了民族解放与独立。

2.蒙地经济可持续发展

南京国民政府在内蒙古地区标榜 “欲提携蒙民开发生产”，但却采取大规模的四处游耕和不注重对蒙地施肥等垦种方式，再加上内蒙古地区先天恶劣的内陆地理环境与大陆性气候的影响，导致“垦地日广，牧场益狭，蒙官之利渐失，蒙民之生计日蹙”〔6〕（P13）的局面。 草原传统畜牧业遭受打击，蒙民生活艰难，畜牧业劳动力减少，这均不利于当今具有蒙古少数民族特色的畜牧业和经济的可持续发展。

（二）社会视角下的得失问题

1.社会局面稳定进步

“绥西屯垦”以前，后套土匪遍地，窃盗丛生，棒子队到处横行，离城五里就不太平。数年来屡经土匪蹂瞒，遂致疲惫不堪，货弃于地，民不聊生”〔7〕（P303）。蒙地开垦政策的制定考虑到缓解内蒙古地区人地分布不均和自然灾害带来的社会问题，因而这一政策也在一定程度上有利于内蒙古地区的社会安定与进步。

蒙地开垦也在一定程度上促进被开垦地区的社会基础事业的进步与发展，促进思想文化的解放。张学良在东蒙古实行大规模的军垦，加快兴安区警察设立的步伐，有利于治安稳定；修筑洮索铁路、铺设公路，完善基础设施；1929年在王爷庙设立东蒙学院，招收蒙旗子弟，实行分级教育，培养地方人才。

九一八后，日本分别在蒙古地区建立蒙疆政权和东三省地区建立伪满洲国政权。国民政府在蒙古被开垦地区从事种植业的人民扮演亦农亦兵的角色，闲时耕作，战时作战，一定程度上为巩固北部边防提供大量的兵力，有利于缓解北部边防力量空虚的严峻局势。

2.内蒙地区社会矛盾尖锐

由于蒙地开垦政策深深触及到蒙古广大基层劳动人民最根本的土地权益，于是爆发了广大劳动人民参与的抗垦运动，其中规模和影响范围最大的是哲里木盟科左中旗嘎达梅林领导的武装抗垦起义。同时那些在商业城镇里破产的蒙古人更是“以干粗活、卖淫、乞讨和劫掠为生”，社会阶级矛盾激化。科尔沁地区叙事民歌《赶走屯垦军》表现出蒙民对传统草场的深深热爱和对屯垦军的强烈不满。

传统蒙古上层贵族一方面因为自身土地收益被国民政府分割含有不满情绪；另一方面由于蒙地开垦损害了蒙古民族的土地利益，具有民族压迫性；再加上广大基层人民的抗垦运动带来的压力，1929年3月，锡林郭勒盟王公等也召开会议，向国民政府提交“维持蒙古民族游牧生计，凡内蒙未开垦之地不得藉何等名义再行开垦，其已开垦者，土地所有权仍有蒙人自主”〔8〕的强硬呈文较为充分的反映了蒙古各阶层反对垦殖的普遍愿望与要求。

（三）民族关系视角下的得失问题

1.蒙汉民族文化大融合局面

伴随着国民政府蒙地开垦政策的贯彻实施，山西、陕西、河北等蒙古邻近地区的人民大量迁入蒙古地区，形成新的人口迁移热潮。蒙地开垦后蒙汉两族各种文化生活习惯不断融合、进步与发展。正如徐世昌在《东三省政略》中所说，“蒙汉杂处，观感日深，由酬酢而渐通婚娅，因语言而兼习文字”〔9〕（P13—15）。 同时，蒙古地区也逐步进入半农半牧阶段，蒙古人开始放弃蒙古包，修筑土屋、砖瓦房、马架子屋等；饮食也由传统的畜牧品为主的单一饮食结构转变为畜、农产品兼顾的多种饮食结构，开始食用小麦、拉面、粉条、红茶、花茶等；服饰也由传统的蒙古袍、羊皮袄等转变为以土布制作的汉式服装等。

汉族移民在开垦之后大多在蒙地定居生活，形成蒙汉杂居的局面，增加蒙汉两族接触频率，解决蒙汉交流的时间和距离问题，深入全面吸收双方文化，甚至双方的宗教信仰也在很大程度上得到融合和发展，有利于消除民族间的偏见。

2.蒙汉民族各阶级矛盾尖锐

南京国民政府竭力鼓吹国民党同化蒙藏满回等民族为一个大中华国的民族政策，即 “不分彼此，更无所谓五族之分”，只字不提孙中山倡导的“对于国内之弱小民族，政府当扶植之，使之能自决”，不顾蒙古民族反对开垦的各项要求，强行放垦，使得中华民族不但面临着日俄等帝国主义入侵的民族危机，还需要解决国内蒙汉民族之间的矛盾。蒙汉民族矛盾不但包括蒙古统治阶层和汉族地主阶级的矛盾，也包括传统牧民和汉族移民的矛盾。

蒙古封建王公贵族通过出租自己享有占有权的土地向前来耕种的汉人收取地租等租金，给传统游牧社会下的贵族带来巨大利益。他们甚至利用权势，以牺牲蒙旗共有的土地为代价，收敛财富，在各类土地中，王公札萨克私有地（即“内仓地”）穿线最早，数量也最大〔10〕。 然而由于其占领的世袭领地日渐缩小，各项封建特权和利益削弱，传统的对土地的所有权被掠夺，再加上长期以来蒙古王公贵族挥霍浪费严重，花钱行贿的社会风气盛行，因此他们对南京国民政府“既收其地，复分其租”的政策也表达了强烈的不满。1929年3月25日至4月19日，哲里木盟各旗王公札萨克等50多人在长春开会，会议通过了致蒋介石决议书，提出“蒙旗土地惟有由蒙旗保管，蒙民享用，不得再行强制处分，以符地方自治及保障民生之原则”的要求，还向东北边防军总司令张学良提出一致反对在哲里木盟放垦土地的决议书〔11〕。

放垦之后的土地占有关系发生巨大变化：首先，汉族移民掌握更为先进的农业耕种技术，在土地开垦方面相对于蒙古传统牧民有很大优势，大多数土地都被出租给汉族人耕种，一部分牧民被迫到环境更为艰苦的地区寻找适合放牧的草地，“良场无多，蒙人游牧仅在山边池隙之地”〔12〕。其次，由于土地被大规模的占有在数目极多的大地主手中，许多被迫由牧民转为农民的蒙古人民也因为耕作技术差和耕种面积少等原因面临收益微少的问题，生活贫困，蒙汉矛盾加剧。第三，南京国民政府采取剥夺蒙民的土地所有权、巩固种地民的土地管业权的开垦方针，蒙民因此丧失了土地的赎回权，仅剩极小的收租利益。蒙汉两族在蒙地土地占有上的地位发生明显的变化，以至于最后出现“蒙民向外交租”的局面，“民国时期，卓索图盟至蒙民所吃之租，均为数无几，而向外交租者，尤居多数”〔13〕，交租的对象已转为汉族移民地主。

（四）生态环境视角下的消极影响

南京国民政府实质上继承了清末和北京国民政府的土地开垦政策，这一政策施行影响最为广泛而深刻的当数对现今内蒙古地区的生态环境的严重破坏——草原土地大面积沙化。对蒙地开垦采取的一系列不负责任的垦殖方式是造成这一问题的罪魁祸首。1934年出版的《中国经济年鉴》也说:“察省地高而多大风，农民开垦，第一年收获必丰，第二年次之，三年又次之，四年收获很少，因为冬季多暴风，将地中细土吹去，下剩者多为砂石。”〔14〕（P57）适合在干旱地区生长的植物被大规模的挖掘，也加剧了土地沙化和贫瘠化，甚至一些不适合种植农业的区域也被当地垦务局大规模放垦，加速土地沙化进程。内蒙古现今已成为我国土地荒漠化最严重的省区之一，沙化土地和潜在沙化面积已经占到全区总面积的30.8%。粗放式的大规模开垦不但使传统游牧的蒙古民族失去赖以生存的自然环境，也使得大量野生动物面临灭绝的困境。草原面积大规模沙化也引发了一系列严重的生态环境问题，主要包括频繁发生的和涉及面积不断扩大的自然灾害、降雨量普遍减少和水土流失现象严重等问题。

三、蒙地开垦政策的历史认识

南京国民政府采取的蒙地开垦政策在特定的历史条件下一定程度上缓解了内陆与边疆地区人地分布不均的压力，同时促进了内蒙古地区的社会发展和蒙汉民族的文化交流与融合。但是南京国民政府采取的蒙地开垦政策具有明显的民族压迫性，是大汉族民族主义发展的产物，在一定程度上也激化了蒙汉民族矛盾，不利于民族团结与进步。而蒙地开垦采取的不当措施也导致了内蒙古地区现今的严峻的生态环境问题。蒙地开垦政策的历史教训是沉痛的，在当今社会发展中，处理少数民族问题，既要遵循各民族一律平等的原则，也要尊重和保护自然，促进各民族共同繁荣与进步。

〔1〕总理对于蒙藏之遗训及中央对于蒙藏之法令〔C〕.自蒙古民族通史编委会.蒙古民族通史〔M〕.呼和浩特:内蒙古大学出版社，2003.

〔2〕阿.马.波兹德涅夫.蒙古及蒙古人（卷二）.〔M〕.刘汉明,译.呼和浩特:内蒙古人民出版社，1983.

〔3〕廖兆骏.绥远志略〔M〕.南京:正中书局,1937.

〔4〕劳亦安.古今游记丛钞（第 11 册）〔M〕.上海:中华书局，1924.

〔5〕闫天灵.汉族移民与近代内蒙古社会变迁研究〔M〕.北京:民族出版社，2004.

〔6〕马福祥.蒙藏状况〔M〕.蒙藏委员会，1931.

〔7〕绥区屯垦督办办事处文书组.绥区屯垦第一年工作报告书〔M〕.太原:西北实业公司印刷厂，1933.

〔8〕锡盟条陈意见呈文〔B〕.中国第二历史档案馆档案,代号141，档案号1296.

〔9〕徐世昌.退耕堂政书（卷 5）〔M〕.台北:文海出版社，1968.

〔10〕王卫东.1648—1937年绥远地区移民与社会变迁研究〔M〕.上海：华东师范大学出版社，2007.

〔11〕长春蒙旗会议建议书〔B〕.中国第二历史档案馆档案，代号141，档案号1206.

〔12〕蒙藏院总务厅统计科.四王子旗〔Z〕.蒙藏院调查内蒙沿边统计报告书，1919.

〔13〕卓昭两盟各旗差税概略〔J〕.蒙藏周报，1930，（13）.

〔14〕南京国民政府实业部中国经济年鉴编纂委员会.中国经济年鉴〔M〕.南京:国民政府实业部，1934.

K25

A

1009— 2234（2017）10— 0053— 03

2017— 10—04

张亚涛（1994—），女，山西临汾人，硕士研究生，以近代蒙古族历史文化为研究方向。

〔责任编辑：张 港〕