浅谈新形势下土地储备融资风险管控

文张馨元

浅谈新形势下土地储备融资风险管控

文张馨元

土地储备历经20年发展过程，为城市各业建设发挥了重大的保障作用，其运行机制日趋完善的同时，却也面临着深刻的变革。在供给侧结构性改革逐步深入的新形势下，土地储备融资管理制度改革极大地显现出来了降低政府债务、防范系统风险的积极作用，使利用土地储备盘活城市存量建设用地、提高节约集约用地水平和储备资金利用效率增添了切实的政策保障。同时，金融、财税政策的引入，增强了土地储备的市场化水平，改善了确保平稳健康运行的法律政策环境，推动了土地资源管理转向土地资产管理的积极进程。这些情况，引起了政府乃至社会各界的密切关注。当前，全社会法制化建设步入快车道，地方政府履行社会事务管理职能的内外部环境发生重大变化，在新形势下经营城市过程中，更多地以市场化手段操作土地储备，让市场自行摒弃不合理供给、发现有效需求、创造稳定效益，是更好地发挥政府作用、防范系统风险、实现区域各类规划管理目标的必然选择。针对土地储备融资管理中存在的问题，研究落实国家顶层制度设计，探索管理工作完善的方向和策略十分必要。

我国土地储备融资管理概况

土地储备融资是指城市土地储备制度运作过程中土地储备机构的资金融通行为。资金融通能否安全顺畅不仅关系到土地储备自身的健康运转,也关系到金融市场的整体质量。随着中央《关于加强土地储备与融资管理的通知》等一系列政策措施的落地实施,受部分地区土地市场回落且呈蔓延趋势以及地方政府性债务整体增速偏快等因素影响,土地储备融资面临的条件、形势正发生着深刻变化。对政府、金融机构以及各类市场主体而言,在新形势下探究如何有效识别、规避、化解土地储备融资风险,促进土地储备贷款的健康、持续发展具有十分重要的现实意义。

截至2017年，全国共有2459家土地储备机构纳入了土地储备机构名录，在职人员达到5万人左右，基本上覆盖了我国市、县的行政区及重点产业园区。自1996年第一家土地储备机构建立以来，土地储备制度作为舶来品，已经过引进、消化、创新的实践，真正融入了我国经济和社会改革发展的光辉历程。

2016年以来，国家为防范地方政府债务风险，改变了以往土地储备资金来源以银行贷款为主的制度安排，停止了土地储备的间接融资。为接续和满足刚性融资需求，国家层面建立了新的土地储备融资机制——发行土地储备专项债券。财综4号文明确了各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府专项债券的方式解决。2017年，已陆续实施的专项债券额度达500亿元。

当前土地储备融资管理面临的主要问题

1.关联债务风险逐渐提高

地方政府债务规模逐年攀升背景下，土地储备债务规模居高不下。2010年，全国地方政府债务规模为6.71万亿元，2016年为15.32万亿元，5年间增加了1.3倍。而截至2017年上半年，土地储备债务约为1.15万亿元，占据了较大比重并呈增长态势。尽管制度设计上逐步加大了对土地储备资金的使用监管，然而近些年的土地储备融资管理中，仍有一些资金存在被挪用的现象，导致储备债务还款保障受到威胁，引致债务风险增大。

2.运行方式亟待规范

政府储备融资的非市场化运作方式，不能确保储备资金的专项使用效能。由于地方财政拨款规模的不稳定性，土地收益基金的建立和使用情况不理想，使得土地储备资金得不到有效保障，导致土地储备规模非正常波动，土地储备计划和项目建设不能按时完成，极易造成资金和资源的浪费。此外，在资金使用上，存在被挪用、挤占的问题；一些融资平台公司假借土地储备名义，行圈钱之实，形成大量关联债务，增加了区域内整体金融风险。

3.管理模式有待完善

国家层面制度设计的落实尚需加强。《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求建立规范的地方政府举债融资机制，明确规定：“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”，将对土地储备融资及债务管理形成深刻影响。原有的土地储备资金和融资管理制度、做法已经不符合新的财税体制要求，落实新的管理模式刻不容缓。

土地储备融资风险多样化分析

以往土地储备融资面临融资规模大、资金管理规范性差、回款周期长等局面,表现出我国土地储备融资风险展现出多样性，也构成了建立市场化土地储备融资管理模式的内在动力。具体看，主要表现在政策性风险、经营管理风险、资金规模风险。

1.政策性风险。如2010年，银监会下发了《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》，在收紧房地产信托的同时，明确信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款。2016年，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发文《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》进一步规范了土地储备的资金管理，要求规范融资渠道，不得再从银行贷款。导致利用信托、银行资金实施土地储备项目建设中断、额外的接续资金成本等风险。

2.融资规模蔓延式增长风险。2016年以前，各地土地储备机构融资主要依赖银行贷款，资金来源单一，专项使用约束差，导致一方面存量土地消化不够，土地储备蓄水功能不强；另一方面盘活存量土地刚性需求的存在，与消化融资性土地储备项目形成叠加，使得融资规模逐年膨胀。在特定市场调控期、区域经济发展和财政状况波动期，地方政府的转贷接续能力将持续受到严峻考验。

3.经营管理性风险。由于土地储备的自有资金和信贷资金比例往往较低，而土地储备项目开发周期长、资金投入大，项目变现受区域土地市场形势影响大、资金回收慢，加之银行利率波动等市场因素，导致经营管理过程中产生建设、成本、收益等多方面的不确定性。

新形势下土地储备融资风险管控对策

按照国家的总体部署，当前应抓紧构建新形势下“土地储备机构回归政府职能、拓宽融资渠道、量化管理储备项目、加强内部控制”的土地储备融资风险管控机制。

一是认真贯彻执行《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》。抓住试点发行土地储备专项债券的有利契机，探索和完善市政债券中收益类债券管理机制，以国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入对应具体土地储备融资项目，并纳入政府性基金预算管理。积极实践新的政策措施，实事求是地争取2017年中央下达各地土地储备债券额度（2810亿元，占全国专项债券的35%），有效解决地方刚性土地储备资金需求。

二是规范和优化土地储备融资模式。强化土地储备专项债券作为地方政府土地储备资金需求的专项来源，专户管理，专项运作。债券发行直接与项目资产、收益相对应，科学制定储备计划，严格把握发债项目质量，强化项目收益与融资额度自求平衡，主动防范潜在风险，增强地方债务管理透明度，通过债券市场化，广泛吸引社会资本投入，从而优化土地储备融资结构，完善管控模式。

三是强化遗留问题清理，严格落实风险防范制度。综合运用金融、财税、土地、监察政策措施，执行好土地储备机构纳入名录、土地储备项目入库、专项资金管理等制度，增强运行规范化程度，防止非市场化因素反弹。债券资金要专项用于土地储备业务，从根本上堵住融资平台公司以储备土地抵押担保融资的“后门”、“歪门”，防范违规违法举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为的发生，有效遏制违法违规举债行为。