“小官巨腐”的成因及防治途径探析

刘尚洪 单喜凤

（兰州理工大学马克思主义学院，甘肃兰州730050）

“小官巨腐”的成因及防治途径探析

刘尚洪 单喜凤

（兰州理工大学马克思主义学院，甘肃兰州730050）

“小官巨腐”是指基层公务人员利用职务之便挪用公款、收受贿赂获取百万甚至千万元以上非正当利益的腐败行为。“小官巨腐”的存在严重损害人民群众的切身利益，损害党和政府的形象和公信力。“小官”贪腐甚至“巨腐”的成因是复杂多样的，包括客观社会环境的影响、社会思想观念的多元、权力运行机制的漏洞、国家制度的不完善以及监督的缺位等。因此，防治“小官巨腐”，必须净化政治生态，营造风清气正的从政环境；加强思想教育，筑牢“不想腐”的思想防线；把权力关进制度的笼子，编织“不能腐”的制度之网；健全监督机制，形成“不易腐”的保障体系。

“小官巨腐”成因防治

中国共产党历来重视党员领导干部的腐败问题，党的十八大以来，反腐成为中央全面从严治党的重要举措，也成为人民群众热切关注的社会问题。习近平总书记指出：“从严治党，惩治这一手决不能放松。要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”〔1〕基层小官的贪腐与人民群众联系密切，严重损害人民群众的切身利益，不容小觑。

一、“小官巨腐”概述及其成因

（一）“小官巨腐”概述

2014年11月4日，中央巡视组第二轮巡视反馈情况表明：“带病提拔”、“小官巨腐”等成为高频词，不少被巡视地区和单位被指存在官商利益链，“能人腐败”、“一家两制”、“苍蝇式腐败”等问题凸显。〔2〕“小官巨腐”、“小官大贪”成为百姓热切关注的社会话题。

学术界对“小官”的定义各有不同，到目前为止还没有形成一个统一的标准。本文从我国行政级别划分方面，将“小官”定义为县处级以下、副科级以上的党员领导干部。除此之外，从享有的公共权力方面，“小官”也包括农村的“两委”，即农村党支部书记和村委会主任。学术界对腐败的定义可谓众说纷纭，莫衷一是。对腐败的定义不能仅停留在表面，要与我国的具体实际和特殊国情相联系。王沪宁关于腐败的定义为理论界普遍接受，他指出：“腐败是公共权力的非公共、非规范的运用。人们在社会政治生活中使用腐败一词，既可指个人运用公共权力来达到个人目的，也可指个人的各种不符合社会道德规范和习俗的行为和活动，哪怕这些行为并不在公共生活领域内。”〔3〕

因此，“小官巨腐”是指县处级以下的基层“小官”利用职务之便以挪用公款、收受贿赂等方式获取非正当利益在上百万元甚至上千万元的腐败行为。如“动物园巨贪”肖绍祥、“土地奶奶”罗亚平、“贪婪跋扈”马超群等等。这些“小官”以权谋私、公报私囊的贪污腐败行为严重损害国家和人民的利益，损害了党和政府的公信力。因此，在分析“小官巨腐”各种复杂成因的基础上，找到防治“小官巨腐”的有效途径，净化基层政治生态环境就显得尤为重要了。

（二）“小官巨腐”的成因分析

“小官巨腐”现象的产生并非偶然，其成因复杂多样。通过分析“小官巨腐”的具体案例，并在分类、归纳的基础上总结出“小官巨腐”产生的主要原因。

1、客观社会环境的影响。马克思指出：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”〔4〕人是社会中的人，环境对人的成长、发展有很大影响。“小官巨腐”现象的发生不是偶然的，它受客观社会环境的影响，环境因素在一定程度上成为腐败产生的“催化剂”。

首先，市场经济的影响。马克思主义认为，道德终为经济所决定并随经济的变化而变化。改革开放以来，随着社会主义市场经济的确立，我国经济发展水平和人民生活水平都有了很大提高。市场经济在带给我们机遇的同时，也为我们带来了挑战。市场经济主导的社会中，市场经济的价值取向难免出现泛化，从而渗透到其它领域中，尤其是政治系统中，这就会使不少为官者产生价值错位，拜金主义、个人利益至上观念盛行。其次，对传统文化认识的扭曲。中国是素有五千年文明历史的礼仪之邦，在众多优秀传统文化中，礼尚往来是中国传统的文化资源，人情练达是中华文化的千古智慧，这些对维系社会稳定有着不可忽视的作用。凡事有利有弊，对人情练达的正确理解有利于维持社会的稳定，但对人情社会的歪曲认识，以人情衡量规则、以人脉疏通渠道、以人治管理社会，这正是滋生贪污腐败的温床。再次，不良社会环境的影响。古人有诗云：“细微苟不慎，堤溃自蚁穴”。没有一个官员，是带着所谓“原罪”而注定要成为一个贪官的，也没有一个官员是凭借所谓“权钱交易”而一夜就成为巨贪的，从不贪到贪、从小贪到大贪有一个渐进的过程。〔5〕基层的一些“小官”并非一开始就想腐败，但身处官场，难免受到周围其他腐败官员和行贿者的影响，想要做到出淤泥而不染并不容易，这使得“小官”贪腐从开始时的“无可奈何”到后来的“心安理得”。这种随波逐流的心理，致使他们酿成大错。

2、社会思想观念的多元。市场经济时代，经济发展迅速，但随之带来的不良影响是拜金主义泛滥，道德的规范作用弱化，导致部分基层官员社会道德观念淡薄，从而为腐败的滋生提供了温床。

首先，人性方面。人性是善与恶的统一，通常情况下，人性“善”的一面显露于外，人性“恶”的一面隐藏于内。当官员走上领导岗位，人性与权力相结合时，面对权力的巨大诱惑，很多党员领导干部没有保持高尚的道德情操，人性中“恶”的一面就有所显露，从而走向腐败。其次，一些党员干部放松了自我学习。作为党员领导干部，应该不断学习党的理论知识，不断提高自身的党性修养、公仆意识，很多党员领导干部没有“吾日三省吾身”，没有用党的纪律严格要求自己，致使在权、钱、色等各种诱惑面前忘记了自身的使命和责任，理想信念不坚定，抵御外界诱惑的思想道德防线不牢固，从而走向腐败的深渊。再次，一些对领导干部的教育流于形式。一些教育活动走形式、走过场，没有起到实际效果。在没有丰厚理论知识和良好党性修养的基础上，长此以往，部分党员领导干部原则立场不坚定，思想道德品质滑坡，从而埋下了腐败之根。

3、权力运行机制的漏洞。纵观“小官巨腐”各种案例，涉案官员有一个共同的特点：“小官”有实权。比如：掌管基础设施建设的“小官”，有工程发包的实权；掌管物资供应的“小官”，有选择供应商的实权；掌管资金、财务的“小官”，有资金分配和使用的实权等等。加之，一些“小官”的权力运行起来较隐蔽，不够公开和透明。这些“小官”手中的权力一旦被滥用，就会成为滋生腐败的导火索。因此，权力配置不合理，权力运行不透明成为“小官大贪”的又一重要原因。在权力的巨大诱惑之下，部分基层官员忘记了党和人民的利益，忘记了自己的使命，最终陷入腐败的泥潭。

4、制度机制不完善。“小官”贪腐有其内在的发生机理，其中一些机理是古已有之，还有一些机理则是新制度环境造成的。〔6〕当前，我国社会主义市场经济体制尚在完善之中，与之相适应的各种制度体系也在完善之中。在新旧制度更替的过程中，难免出现新制度滞后于社会主义市场经济发展的部分，产生制度漏洞，使得预防“小官巨腐”的制度尚属“牛栏关猫”。

首先，用人制度的缺陷。在基层官员的任命方面，难免出现任人唯亲，或是通过不正当途径进入公务员队伍的人。这些人员党性素养不高、抵御外部诱惑的能力较低，从而为腐败埋下了祸根。其次，财产管理制度不够公开和透明。现有的官员财产管理制度尚不完善，对官员家庭财产和公共财产的界定不够清晰。在家庭共有财产制度下，很多握有实权的“小官”利用职务之便，将公权私用，为自身谋取不正当利益。再次，村民自治制度没有得到有效利用。对基层民主自治制度的有效利用，是防止腐败的一条出路。基层民主自治制度主要包括城市居民自治制度和农村村民自治制度，如在村民自治的四大制度中，民主管理、民主决策、民主监督已明显滞后于民主选举，很多村民自治是“选而不治”，为“村官”贪腐营造了宽松的环境。

5、对基层权力监督乏力。对基层权力缺乏有效的制约和监督，也成为“小官巨腐”现象产生的重要原因。内部监督方面：首先，上级监督鞭长莫及。基层“小官”由于地处偏远，贪官受贿的隐蔽性强，不容易被发现；其次，同级监督太弱。有些同级官员之间较熟悉，且存在着某些利益关系，不想给自己找麻烦，不愿监督也不敢监督；再次，下级监督太难。下级对上级的监督较难进行，为上级马首是瞻。上级如果腐败，上行下效，某些下级也难逃其咎。外部监督方面：一是发挥人民群众监督作用不够。人民群众处于社会的基层，对基层官场环境以及基层官员的腐败问题较为了解，但人民群众的监督效果不佳。有些群众不敢监督、不敢检举为官者的不法行为以此来维护自身的合法权益，有些群众是因为投诉无门，诉求渠道不畅导致没有行使自己的合法权利；二是社会舆论监督的效果不佳。大数据时代，新闻媒体成为对官员进行舆论监督的主要手段。作为新闻媒体，应该以宪法和法律为准绳，以事实为根本，站在广大人民群众的立场上勇于揭露基层官员的贪污腐败行为，充分发挥好自身的社会舆论监督作用。但有些新闻媒体，没有以事实为根据，不敢揭露贪官的腐败行为。有些则故意散播谣言，蛊惑人心，严重影响了党和政府在人民心目中的形象，影响了反腐工作进程。

“小官巨腐”的成因复杂且多样，包括：客观社会环境的影响、思想观念的多元、权力运行机制的漏洞、制度的不完善以及监督的缺位，是这几种因素共同作用的结果。因此，必须从产生“小官巨腐”现象的多重原因中寻求防治“小官巨腐”的有效途径。治理“小官巨腐”依靠社会各方面的共同努力。

二、“小官巨腐”的防治途径

习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调：“以猛药去疴、重典乱治的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。”〔7〕可见党中央对党风廉政建设和反腐败斗争的坚定决心。通过分析“小官巨腐”形成的多重原因，寻求防治“小官巨腐”的有效途径，实现反腐工作由治标到治本的转变。

基层官员在从政过程中，难免受各种环境因素的影响，致使政治生态严重恶化，滋生腐败。因此，净化政治生态，为基层官员营造风清气正的从政环境成为防治“小官巨腐”的有效途径之一。

1、树好职业价值路标。当前，社会主义市场经济居于主导地位。我国经济快速发展的同时，带来了拜金主义、金钱至上观念，成为腐败滋生的一个重要原因。因此，在市场经济的冲击下，为官者树好自己的从事行政管理的价值路标就显得尤为重要。为官者应该“在其位，谋其政”，经常以道德的准则拷问自己，不仁之事不做、不义之财不取、不法之事不干，培养良好的道德品质，严格要求自己；树好官场价值路标，还应该抓住“关键少数”。“关键少数”就是一把手、带头人。抓好一把手的道德，为其他官员树立良好的道德标杆，上行下效，从而形成一种清正廉洁的官场氛围。

2、构建健康的行政文化。中国官场文化源远流长，博大精深。构建健康的行政文化，首先应该注重对优秀传统文化资源的挖掘。对传统文化的错误理解与认识可能成为腐败滋生的温床，但传统文化中的“廉政”观念仍值得我们吸收和借鉴。如：儒家十分重视个人道德修养的培育，提出“修身，齐家，治国，平天下”；古代“选贤与能”，将“能”与“廉”作为选官用官的重要标准；古代的宗族血缘文化至今在我国农村社会依然存在，这种文化可能为腐败的滋生埋下祸根，但凡事有利有弊，正确理解这种文化也能形成一股强大的民主监督力量，我们应该利用其有利一面，有效的遏制腐败的滋生。构建健康的官场文化，还要为官者破除根深蒂固的“官本位”思想，树立平等的观念，树立公正的价值观，永远将党和人民的利益放在第一位。

（二）加强思想教育，筑牢“不想腐”的思想防线

“小官巨腐”产生的内在原因在于“小官”思想道德的滑坡。“小官巨腐”的根治途径不仅在于治，更在于防。这就要依靠教育，加强对“小官”的思想品德教育，提高其思想道德水平，筑牢“不想腐”的思想防线，把腐败扼杀在摇篮中。

1、增强理想信念教育。贪腐性，是每个人身上共同的弱点，也包括党员领导干部。但官员的贪腐性比普通群众的贪腐性更为可怕，因为他们手中握有党和人民赋予的权力，这些权力一旦被为自身私利而滥用，就会滋生腐败。只有理想信念坚定，用坚定理想信念炼就了“金刚不坏之身”，干部才能在大是大非面前旗帜鲜明，在风浪考验面前无所畏惧，在各种诱惑面前立场坚定。〔8〕因此，为官者应该加强自身的理想信念教育，定期学习党章、党规和习总书记系列重要讲话，补足精神上的钙，在金钱、权力面前保持坚定的理想和信念。同时，应该将党员领导干部教育大会、教育活动落到实处，邀请老党员为年轻党员干部进行讲座，以提高领导干部的政治觉悟和党性修养，弘扬我党勤俭节约、艰苦奋斗的光荣传统，使他们在金钱和权力面前永葆党员本色。

2、加强党的宗旨教育。党的宗旨是全心全意为人民服务，官员的权力是人民赋予的，党员领导干部是人民利益的代表者和捍卫者。不论何时何地，党员领导干部都应将人民的利益放在首位。要贴近人民群众，定期询问人民群众的工作和生活，积极解决人民群众的问题和困难，虚心接受人民群众的批评和意见，与人民群众打成一片。只有始终将人民放在首位，反映人民心声、接受人民监督，才能抵制住外界的各种诱惑，避免大错的酿成。

3、榜样教育和警示教育。在广大党员领导干部中树立廉洁从政、一心为民的先进典型，以这些先进典型为榜样来教育官员，有利于良好从政环境的形成。同时，对广大领导干部进行警示教育。以贪污腐化的官员为例子，展现贪污腐败的严重后果，对党员领导干部形成一种警示作用。这样，官员在了解到腐败的危害之后，有利于避免贪污腐败、收贿受贿等行为的发生。

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（三）把权力关进制度的笼子，编织“不能腐”的制度之网

阿克顿勋爵说过：“绝对的权力必然导致绝对的腐败”。腐败的本质在于公共权力的非公共性使用，是私权与公权相勾结的结果。因此，为能有效防治“小官巨腐”，必须科学、合理配置基层官员权力，实现权力由封闭向公开的转变。明确责任主体，健全问责机制也是遏制“小官巨腐”的必要条件。正如十八届三中全会明确提出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”

1、规范权力运行机制。“小官巨腐”形成的一个重要原因在于“小官”握有实权，并对手中权力的不合理运用。因此，完善权力运用规则，健全问责机制是防治“小官巨腐”的一种有效途径。在预防和治理腐败的过程中，必须科学、合理地配置权力，规范权力的运行，推行权力清单、责任清单、负面清单，使得权力在运行的过程中，一旦被滥用就会有责任对其进行制约，实现以责任制约权力，从源头上遏制各种“小官巨腐”的前腐后继。

2、实现基层权力的透明化。基层权力的公开透明，使官员权力在监督下运行，从而避免由基层权力的隐蔽运用而滋生的腐败问题。实现基层权力的透明化，包括对上级的内部透明化和对人民群众的外部透明化。上级政府应清晰掌握基层政府官员的权力配置情况，明确责任的主体，使基层权力在上级政府的监督下公开运行。同时，基层政府应定期向群众公开涉及公共利益的权力运行过程，使人民群众也就是各个利益主体了解他们的权力由谁掌握以及权力运行是否合理等，让权力在阳光下运行。

3、用好村民自治制度。在农村基层反腐过程中，用好村民自治制度，是防治基层官员群众性腐败的一种出路。村民自治制度是包含民主选举、民主决策、民主管理、民主监督在内的广大村民进行自治的基本政治制度。但在实际运用过程中，农村的选举，多半受地缘、血缘的影响，贿选等经济利益的驱使，在选官的过程中，没有充分发挥选民的意愿。加之，一些地方村民自治只“选”不“治”，民主决策、民主管理、民主监督有名无实，会造成村治失范的缺陷，会产生滋生腐败的温床。因此，在防治基层腐败的过程中，用好村民自治制度，使广大村民直接参与到农村的建设当中，监督“村官”的权力，使“村官”权力在阳光下运行，以此来防治基层官员的群体性腐败。

4、健全和完善相关制度。健全和完善相关制度，对“小官”权力进行制约和监督。首先，完善基层官员的任期制和轮换制。根据基层的实际情况，完善基层官员的任期制和轮换制。规定手中握有实权的基层官员不得连任几年以上，达到年限者必须离岗或换岗，坚持并完善异地任职、定时交流等制度，以避免基层“小官”因长期居于有实权的岗位而产生的腐败问题。其次，建立并完善职务回避制度。减少官员利用职权为亲人谋取不正当利益的渠道，从根本上制约权力，避免家族、家庭式腐败的发生。再次，实行公开透明的财产管理制度。应该建立官员个人财产制度，定期对基层官员的个人财产进行公示，并加强对其家庭成员进行市场活动的监管，充分发挥财产制度在防治腐败过程中的作用。

（四）健全监督机制，形成“不易腐”的保障体系

腐败没有“特区”，反腐没有“禁区”，“反腐肃贪行动”任重而道远。因此，在防治“小官巨腐”的过程中，必须发挥好多元主体对“小官巨腐”的监督检举作用。充分利用好党内监督、行政监督、人民群众的监督以及社会舆论的监督，形成一种监督合力，将权力置于多种监督主体的监督之下，在反贪拒腐的过程中，形成一种“不易腐”的保障机制。

1、发挥党内监督作用。在预防和治理“小官巨腐”的过程中，强化党内监督是有效防治腐败的关键。在加强党内监督的过程中，明确责任主体，健全问责机制是重点。因此，必须把重点放在基层“一把手”身上，明确“一把手”的权力与责任，并对责任主体由谁监督、监督什么、怎样监督等问题进行明确规定，从而规范基层官员的权力运行，防止其贪污腐化。

2、加大行政监督力度。在防治“小官巨腐”的过程中，加强行政的监督是十分必要的。应该健全和完善检察管理体制，扩大检察机关权责范围。纪检监察机关应该变被动监督为主动监督，及时查处违法乱纪案件，纠正各种歪风邪气，切实解决有损人民利益的贪污腐败问题。使纪检、政协、司法等相关部门相互协调、相互配合，尤其重视对基层领导权力的监督，从而形成一种党委统一领导、纪检监察部门相互协调、各行政部门相互配合、人民共同参与的反贪拒腐工作机制。各部门密切配合，使腐败无以遁形。

3、重视人民群众的监督作用。人民群众是国家的主人，国家的一切权力属于人民。因此，由人民监督政府是其正当且合法的权利。发挥人民群众的监督作用，首先必须拓宽监督渠道，将信访制度落到实处，使人民群众真正参与到对政府工作的监督过程中，实现政务公开、村务公开，使政府工作在阳光下运行。发挥人民群众的监督作用还应该对敢于揭发和检举官员腐败行为的群众予以保护，因此，要想充分发挥人民群众的监督作用，还要出台相应的政策对揭发检举腐败官员的群众予以保护。在防治“小官巨腐”的过程中，使基层权力在人民群众的监督下健康、良性运行。

4、加强社会舆论的监督。当前，网络、新闻媒体已成为人们生活中不可或缺的一部分，对人们的工作、学习和生活有着十分巨大的影响。防治“小官巨腐”离不开网络、新闻媒体等手段对社会的舆论监督作用。纪检、监察部门应该与新闻媒体密切配合、通力合作，同时对其进行政策性引导，使其与党和国家的反腐工作步调一致，从而成为制约腐败的锐利武器。除此之外，网络反腐、网络监督方式打破时间地域的限制，政府官员随时随地面临着网民的检验。在“互联网+”的背景下，在对网络监督正确引导和规范的基础上，建立网络反腐的长效机制，例如：降低网络举报的门槛、安排专门人员搜集网民所提供的的信息、解答网民心中的疑惑等等，以此来发挥好网络监督的作用。健全监督制约机制，真正实现将基层官员的权力“关进制度的笼子里”。

本文纵观“小官巨腐”的众生怪象，剖析基层官员走上腐败的多重原因和蚁毁大堤的多种因素，从多角度探析“小官巨腐”的治理路径，诣在防止更多的人走上权力和欲望的不归路，引起全社会对“小官巨腐”的高度重视，从而为党风廉建设和反腐败斗争建言献策。

反腐不是一场“运动式”的革命，而是治标与治本的结合，反腐行动不可能在短时间内完全消除，反腐肃贪工作任重而道远。但我们也应该理性对待腐败问题，充分意识到反腐败斗争道路的曲折和前途的光明。因此，在反腐廉政建设方面必须保持昂扬的斗志和强大的战斗力，全面推进党风廉政建设和反腐败斗争，为实现中华民族的伟大复兴和“两个一百年”奋斗目标奠定基础和保障。

〔1〕〔8〕习近平.习近平谈治国理政〔M〕.北京:外文出版社, 2014:388、413.

〔2〕中央巡视组第2轮:带病提拔小官巨腐等成为高频词〔DB/ OL〕.(2014-11-05)〔2017-05-02〕.http://www.js.xinhuanet.com/2014-11/05/c_1113124586.htm.

〔3〕王沪宁.反腐败—中国的实验〔M〕.北京：三环出版社,1990: 3-4.

〔4〕马克思恩格斯选集:（第1卷）〔M〕北京：人民出版社,1995: 60.

〔5〕张彦,顾青青.小官大贪警示录〔M〕北京：人民出版社,2015: 1.

〔6〕吕德文.小官贪腐发生机理〔J〕.人民论坛,2014(33).

〔7〕习近平:强化反腐败体制机制创新和制度保障深入推进党风廉政建设和反腐败斗争〔DB/OL〕.(2014-01-15)〔2017-05-02〕. http://cpc.people.com.cn/n/2014/0115/c64094-24120035.html.

〔9〕中国共产党十八届三中全会公报发布(全文）〔DB/OL〕. (2013-11-14)〔2017-05-02〕.http://news.xinhuanet.com/house/tj/ 2013-11-14/c_118121513.htm.

〔责任编辑：王生怀〕

兰州市哲学社会科学规划项目：兰州党风廉政建设主体责任与反馈机制联系的研究（16-020B）。

刘尚洪，兰州理工大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，从事中国共产党与中国现代化研究；单喜凤，兰州理工大学马克思主义学院硕士研究生，从事中国共产党与中国现代化研究。