何以“解忧”，我有“土方”——关于特色小镇的土地制度创新

何以“解忧”，我有“土方”
——关于特色小镇的土地制度创新

特色小镇本质上不是开发，而是运营。站在运营商的角度，仅有“8大法则”仍然不够，还有不少障碍需要克服，特别是人才从哪里来、土地从哪里找、资金从哪里筹？这正是供给侧结构性改革的核心。在此仅探讨特色小镇的土地制度创新问题。

在当前强化永久基本农田保护、加强生态环境保护、严控建设用地扩张的形势下，特色小镇的建设用地问题确实是一个现实难题。从已出台的支持政策看，多数省份只是作了“指标倾斜”或“做好保障”的原则性表态，只有少数省份提出了具体支持意见。如：浙江省明确对纳入省重点培育特色小镇创建名单的对象，如期完成年度目标任务的，按实际使用指标的50%～60%给予配套建设奖励，对3年内未达到目标任务的，加倍倒扣奖励的用地指标；福建省明确对每个特色小镇各安排100亩用地指标；山东省提出每年为100个示范镇单列下达不少于5000亩的新增建设用地计划指标；陕西省分批次给予每个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇200亩新增建设用地指标或增减挂钩指标。即以“规划用地面积控制在3平方公里左右，其中建设用地面积控制在1平方公里以内”的特色小镇创建指标来看，上述“奖励”或“优惠”指标仍然是偏紧的。除此之外，调整土地规划、落实占补平衡、实施土地征收等也面临不小困难。

显然，按照传统的增加用地指标、扩大征收转用思路，难以全面化解特色小镇用地难题。出路在于土地制度创新。先从两个故事说起。

一个故事的主角是浙江省德清县莫干山镇。数据显示，2015年莫干山镇的精品民宿达近百家，直接营业收入3.5亿元。目前以“裸心谷”为代表的精品民宿异常火爆，动辄千元一晚的价格俨然成了标配，有些甚至达到三四千元一晚。在一个严格控制开发的风景名胜区和水源保护地内出现如此盛况，奥秘就在于实施了“坡地村镇”政策，以及允许宅基地上农民住房流转。2016年10月，莫干山镇入选首批国家特色小镇名单。

另一个故事的主角是陕西省礼泉县袁家村。这是一个既无名胜古迹又无独特资源的普通村落，但经过多年打造，已成为年接待游客200多万人、旅游收入过亿元的“关中第一村”。袁家村的成功除了主打关中美食和民俗文化、实行合作社股份化管理外，就是因地制宜进行旧村改造，充分利用闲置宅基地打造民俗文化街，实现了宅基地财产功能。

类似故事在全国还有很多，其共同之处是创新土地制度。近年来，国土资源部门认真总结各地的探索实践，形成了许多可复制的做法，为解决特色小镇用地问题提供了重要思路。

——城乡建设用地增减挂钩。即对闲置农村建设用地进行整治复垦，在优先满足宅基地需求和农村发展用地的基础上，将节余的用地指标按规划调剂给城镇使用，并将指标增值收益全部返还农村，支持农村改善生产生活条件。增减挂钩有力推动了农村人居环境整治和城乡统筹发展，还为扶贫开发、生态移民等提供了重要手段。目前已扩大到绝大多数省份，成为一项普遍性政策。

——工矿废弃地复垦利用。即针对历史遗留工矿废弃地数量大、治理难等问题，综合运用复垦土地与新增用地相挂钩、矿业用地方式改革等政策机制，全面推进复垦利用。此项政策同样显示出良好的经济、社会和生态效益。与增减挂钩一样，工矿废弃地复垦利用也是顺应城乡要素流动和社会资本参与的市场化改革大势，积极引导和规范的结果。

——城镇低效用地再开发。即以“三旧”（旧城镇、旧工厂、城中村）为对象，结合产业升级、城镇更新等，通过建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的激励约束机制，盘活利用城镇存量建设用地。城镇低效用地再开发的实质，是对存量用地实行差别化政策，探索实行多渠道、多方式供地，从而调动了企业和集体参与再开发的积极性，提高了土地资源利用效率。

——低丘缓坡土地综合开发。即与新型城镇化和产业结构优化相衔接，选择资源环境承载能力适宜地区，实行土地统一整治、分批供应，适当降低占地成本，引导城乡建设使用低丘缓坡等劣质农用地和未利用地。为防止劈山造地对生态和地质环境的扰动，浙江省创造性提出“点状布局、垂直开发”的“坡地村镇”模式，既适应了市场对新产业、新业态的需求，又实现了利用景观资源与保护自然生态的统一。近三年全省共实施“坡地村镇”试点项目166个，其中旅游业、养生养老、休闲度假类项目达百个以上，总投资约580亿元，走出了一条绿色发展的新路。

——农村土地综合整治。即以镇、村为单位，统一规划、聚合资金，综合运用增减挂钩、农村产权制度改革等相关政策，统筹推进高标准基本农田建设、农用地整理、农村建设用地整治，在提高耕地综合生产能力的同时，盘活农村土地资源资产。其实质是将农村土地资源、资产、资本三重属性融于一体，特别是赋予农村土地的资产、资本功能，发挥了政策的乘数效应，取得了以往单一政策无法达到的效果。

——完善产业用地政策。国土资源部先后推出几十项政策措施，支持新兴产业、先进制造业、流通业、互联网+、农产品加工、现代服务业发展，鼓励引导医疗、养老、教育、文化、体育等社会领域民间投资，促进传统产业转型升级。

“知我者谓我心忧，不知我者谓我何求。”上述创新如对特色小镇发展有所助益，那正是笔者所期望的！