大部门制改革的系统性思考

2017-03-11张超

理论探讨 2017年5期

关键词：政府职能职能行政

张超

(中共黑龙江省委党校公共管理教研部，哈尔滨 150080)

大部门制改革的系统性思考

张超

(中共黑龙江省委党校公共管理教研部，哈尔滨 150080)

优化政府结构和推进大部门制改革，是新时期深化行政体制改革的一项重要举措，对于提升政府治理现代化水平具有重要意义。当前，大部门制改革应强化系统设计，以更为广阔的“大政府”视角统筹协调党政群分工，统筹实施立法、行政和司法改革，在着力构建现代化的政府治理体系上下功夫。大部门制改革应增强政府的组织弹性和组织开放度，提升政府合法性、回应性和公共性水平。大部门制改革应注重统合社会资源，统筹事业单位和社会组织改革，鼓励社会企业的发展，鼓励公民通过各种途径和手段参与政府治理。伴随着大部门制改革的深入推进，还需要进一步激发改革的内源性动力，加快推进新一轮公务员制度改革，强化改革的制度化保障；在注重政府组织横向结构与功能调整的同时，还要在纵向上谋求实现各层级政府间和部门间的有机协作，发挥好整体政府功能。

大部门制；改革；系统性

优化政府结构和推进大部门制改革，是新时期深化行政体制改革的一项重要工作，对于提升政府治理体系和治理能力的现代化水平具有重要意义。改革开放后，中国行政体制改革的内涵在不断扩展，但优化组织结构和转变政府职能这两大核心主题始终未变。按照系统论的观点，组织结构的优化和职能转变实质上是行政体制改革的一体两面。行政体制改革在行政系统内部表现为组织结构的优化，而在行政系统外部则表现为职能转变。伴随着对政府职能认识的不断深化，政府组织结构的优化便会呈现出不同的形态和特征。在这个意义上，大部门制改革可以看作政府职能认识逐步深化过程中的一大成果。当前，中国正处于全面深化改革的攻坚阶段，破解各项改革难题必须要补齐行政体制这个关键短板。为此，我们需要更加深刻认识推进大部门制改革和转变政府职能的艰巨性和复杂性，站在系统的高度进行战略思考，制定实施有针对性的对策措施。

一、大部门制改革开启行政体制改革新阶段

自2004年开始，中央政府确立了服务型政府的建设目标，并强调要将政府职能转移到更加注重社会管理和公共服务上。与以往单纯追求提升政府效率和为经济增长保驾护航相比较，建设服务型政府彰显了党的以人为本的价值取向，一切政府工作都应着眼于人民群众的最根本利益，致力于满足人民群众的公共需求和维护人民群众的合法权益，这是政府工作应当始终追求的目标。政府的核心职能，就是为各类市场主体创造良好竞争环境，为社会公众提供优质的公共物品，以及维护社会的公平正义。由此，中国政府职能开始从经济社会发展过程中，“经济职能腿长而社会职能腿短”的痼疾中解脱出来，经济、文化、社会、生态文明等各项事业也都蓬勃发展起来。

2008年和2013年分别开启的两轮大部门制改革，标志着中国行政体制改革进入到新阶段。在这一阶段，对政府职能的认识有了进一步深化，从过去仅仅强调转变政府的职能内容，演进到强调职能内容和职能方式转变并重；同时，在这一阶段更加注重从权力结构和运行机制视角，即追求决策权、执行权和监督权的制约与协调，推进更深层次的组织结构变革。2007年，党的十七大报告明确要求必须加快行政管理体制改革，并首次提出加强改革的顶层设计，制订总体方案，强调要在职能转变、关系理顺、结构优化、效能提高等方面下大力气，最终形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。党的十七大还首次提出了“探索实行职能有机统一的大部门体制”。2008年启动的新一轮行政体制改革，顺应了由传统的经济建设型政府向服务型政府转型的现实需要，以政府职能的转变和部门职责关系的理顺为中心，探索建立大部门体制。在宏观调控领域，重点对能源环境管理、工业和信息化、交通运输管理等部门实施改革；在社会管理和公共服务领域，重点对人力资源和社会保障、人口和计划生育、住房和城乡建设等部门实施改革。同时，此轮改革中提出了在中央的统一领导下鼓励地方结合实际改革创新，由此为地方因地制宜推进改革预留了广阔的探索空间。在随后开展的地方政府改革中，各地遵循中央提出的政企、政资、政事、政府与市场中介组织“四个分开”的要求，注重增强地方社会管理与公共服务能力，在探索“大部制”改革方面，尤其是在加强农业、工业、交通运输、城乡建设、人力资源、文化、食品药品等领域的统筹协调上积累了宝贵经验，并取得了较大进展。

2012年，党的十八大报告提出要稳步推进大部门体制改革。2013年，国务院机构改革以政府职能转变和职责关系理顺为重点，在大部门制改革方面又取得了显著进展。这轮改革涉及铁路的政企分开，整合了包括卫生和计划生育、新闻出版和广播电影电视、食品药品、海洋、能源管理等领域的相关部门机构。改革后，国务院组成部门减少2个，达到新中国成立以来的最小值25个，正部级机构数量同时也减少了4个。改革后，原有铁道部被撤销，其企业职能由新成立的铁路总公司承担，其行政管理职能划入国家发改委。同时，新组建了国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广电总局，重组了国家海洋局、国家能源局，这些都是中国服务型政府建设历程中的重要标志性事件。2013年11月，党的十八届三中全会在建设服务型政府目标的基础上，将行政体制改革的目标定位为建设法治政府和服务型政府，标志着中国行政体制改革进入到职能内容和职能方式并重的新阶段。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“积极稳妥实施大部门制”。同时，《决定》在提出国家治理概念之外，又提出政府治理和社会治理两个与之对应的新概念。这就意味着在国家治理现代化的内涵中，政府治理、社会治理都具有非常重要的地位和功能，而与社会治理相比较，政府治理在国家治理现代化中则发挥着更加关键的作用，因此大部门制改革必须要在国家治理和政府治理现代化目标的引领下继续深化与推进。

行政体制改革是一项复杂的系统工程，它不仅涉及到政府行政体系内部的变革，同时也涉及到行政体系与外部环境之间的关系再造。行政系统本身是一个开放的系统，需要不断吐故纳新。行政体制改革从政府行政系统内部来看，包含着政府职能定位的科学、组织结构的优化、运行机制的完善、管理方式方法的创新、公务员能力素质的提高、相关法律制度规范的健全，乃至更深层次的管理理念和价值观念的转变等多方面内容。而从行政系统外部来看，行政体制改革涉及到政府与外部诸多经济、政治和社会主体之间的关系再造。从党的十七大开始，中央就深化了对这一问题的认识，并进行了相当明确的阐述，提出要统筹党委、政府和人大、政协机构设置，同时强调要加快推进事业单位分类改革。党的十八届三中全会又进一步明确指出，统筹党政群机构改革。这些都成为大部门制改革的原则遵循。王岐山同志在2017年两会期间参加北京代表团审议时强调，“在中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮”。这段话为今后中国推进行政体制乃至政治体制改革提供了方向指南。具体来说，大部门制改革与党委、人大、政协、群团，乃至事业单位改革之间具有千丝万缕的联系，可以说是“牵一发而动全身”，如果缺乏系统性的统筹设计，大部门制改革就不可能取得预期效果。

中国作为单一制国家，在地方政府的组织结构设计中应该与中央政府保持较强的相似性，但是这种相似性并不意味着纵向政府间在职责、职能和机构设置上的高度一致，而应表现为在职能科学分工基础上的一种有机对应。近年来，在总结以往由于过分追求政府层级间“上下对口”而导致的政府组织结构优化效能不佳的基础上，中央开始高度重视中央和地方政府各层级间职责、职能和机构的优化配置。2016年8月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，相对明确地划分了中央、地方各自拥有的，以及中央与地方需要共同承担的财政事权和支出责任，并对当前中央和地方的“财政事权和支出责任划分”改革的推进问题进行了部署安排。在这个意见指导下，一些省级政府陆续出台了关于划分省以下的财政事权与支出责任改革的相关文件。随着中央和地方各层级政府间职责、职能的逐步明晰，为继续推进大部门制改革提供了良好的外部环境。

二、深入推进大部门制改革的价值选择与基本逻辑

(一)价值选择

任何改革都是工具理性和价值理性的统一，大部门制改革也不例外。对于中国行政体制改革来说，其目标就是要建立中国特色社会主义行政体制和实现政府治理体系和治理能力现代化。党的十八大报告明确指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。推进大部门制改革必须要适应社会主义市场经济体制发展和完善的要求，破解经济体制改革中的关键难题。同时，推进大部门制改革也是政治体制改革的重要组成部分，从政治体制改革层面来看，改革必须要坚持中国共产党的领导、依法治国和人民当家做主的有机统一，提升党的执政能力、提高政府的依法行政水平、增强广大人民群众的获得感。尤其是要通过大部门制改革，提升政府的回应力，建立起有效了解和整合民意的机制和平台，使政府各部门能够更为深入地了解公众的利益诉求，满足公众的意愿需求，而绝不能成为受利益集团把控的工具。

(二)基本逻辑

根据毛寿龙教授的分析，政府改革蕴含着组织、职能与政治等三个逻辑。它们贯穿于机构改革的始终，尤其是为将来进一步推进政府改革的提供理论思维与进一步操作方案的选择次序和空间[1]。除此之外，现代信息技术的发展为政府改革增添了技术逻辑，成为研究政府改革的第四个逻辑。当下分析和展望未来推进大部门制改革的实践进程，需要在这四个逻辑之间寻求平衡。继续推进大部门制改革，按照这四个逻辑进行思考，可以有四个视角的研究进路：一是提升政府治理效能的视角，对应的是政治逻辑；二是加快政府职能转变的视角，对应的是职能逻辑；三是完善政府运行机制的视角，对应的是组织逻辑；四是应用现代信息技术的视角，对应的是技术逻辑。

1．提升政府治理效能的视角。政府组织结构是否合理，日益成为影响政府治理效能的重要因素。政府治理效能的高低从一定意义上说，取决于政府有效调配组织内外部资源回应社会诉求的能力。所谓的社会诉求，其实质就是政府职能的一种外化表达。在一定意义上说，政府的公共服务职能源自于社会公众的公共服务诉求，政府的环境保护职能则源自于社会公众的环境保护诉求等，以此类推。政府组织机构作为政府职能履行的载体，也就必然成为了满足社会公众诉求的平台。而社会诉求又具有典型的问题导向性特征，比如，公众对于高房价的问题的关注就会形成期盼调控高房价的社会诉求。

从提升政府治理效能的视角来关照优化政府组织结构，大部门制改革必须定位在政府组织体系与外部经济、政治和社会主体间的关系再造层面上。而这种关系再造主要源于两个方面的动力机制：一是源于核心政治主体，在中国就是中国共产党，对于公共权力资源配置的顶层设计；二是源于各经济、政治和社会主体间的利益博弈。众所周知，自1949年新中国成立以后，在较长一段时间里，中国政府治理形成了一元化的单一治理模式，这种模式被称为“全能型政府”。对于一个后发展国家而言，特别是在完成“经济起飞”阶段的国家发展任务来说，这是必要的[2]。但伴随着经济社会的发展，“全能型政府”的弊端不断显现，政府治理转型成为必然。改革开放近四十年的时间里，中国各类经济、社会主体飞速成长壮大，但政府治理转型的目标仍没能有效达成。现实中，政府统合和配置社会资源的能力不断下降，政府的权威性、合法性受到一定程度的挑战，但传统的政府治理模式依然还在保持着强大的制度惯性，诸如“政令出不了中南海”“触及利益比触及灵魂还难”等问题，一定程度上成为当前行政体制改革困境的真实写照。如何提升政府治理的合法性、公共性、回应性水平，成为行政体制改革当下关注的焦点。在这个意义上，继续优化政府结构和推进大部门制改革，必须从政府治理体系的顶层设计入手，清醒认识和冷静思考改革的政治与制度成本及收益，以提升政府治理的合法性、公共性、回应性为指针，着眼于顶层和基础性制度设计，尤其要制定好各利益主体间公平合理的博弈规则，才能使大部门制改革在政府治理能力提升方面获得满意的效果。

政府的核心使命是提供满足社会需要的公共产品、公共服务，而每一个经济、社会主体乃至公民个人，不但是公共产品、公共服务的消费者，同时也是公共产品、公共服务的生产者。提升政府治理效能，必须坚持在党的领导和政府主导下，各类经济、社会主体乃至公民个人共同参与。大部门制的设计理念和大部门制改革的实践进程都要充分体现这一要求。所谓大部门的“大”，不但是指自身的体量、管理的权限和范围，同时也代表着大部门整合政府外社会资源的广度与力度。大部门要建立有效的体制机制，广泛整合政府外的各类资源为己所用。当然，这与“全能型政府”时期的自上而下指令式的资源整合方式相比较，具有本质区别。这种资源整合方式更多地依靠协商、合作的途径，遵循着自愿、互益、双赢等原则，最终实现政府与社会的协同共治。

从提升政府治理效能的视角来看，首先，大部门制改革应以更广阔的“大政府”视角，统筹协调党政群分工，统筹实施立法改革、行政改革和司法改革，增强改革的预见性和前瞻性，努力构建中国特色社会主义行政体制。其次，大部门制改革应在组织设计过程中着力提升组织弹性和组织开放度，提高政府部门的合法性、回应性和公共性水平，重塑政府与公民间的信任机制。当前，应加快推广政务服务中心、行政审批局等组织创新模式。这一模式通过追求以对行政相对人服务品质的不断提升为核心的服务价值，以行政审批简约为办理标准的机制创新，以跨部门许可审批流程优化为整合方式的模式重构，树立了以申请人为导向的政务服务的新标杆，确立了以行政文化为基础的政务文明的新坐标[3]。再次，大部门制改革要着力统合各类社会资源，统筹事业单位改革和社会组织改革，鼓励社会企业的发展，鼓励公民通过各种途径和手段参与政府治理。将原由政府承担的大量事务性职能通过外包等方式交由事业单位、社会组织承担，提高公共产品、公共服务的供给质量和效率。

2．加快政府职能转变的视角。自20世纪80年代中期以来，政府职能转变一直被视之为政府机构改革的核心。从大部门制改革来看，也必须坚持政府职能转变这个核心。如果我们把政府机构改革比喻为“形”，那么政府职能转变就是“神”。要真正实现“形神兼备”，就必须花费相当大的功夫。机构改革有其自身的运行逻辑，往往与职能转变逻辑之间不能自洽。同时，政府职能转变也并不一定只有通过组织结构的优化才能实现。在加快政府职能转变的视角来观照大部门制改革，必须澄清两个方面的认识误区。

第一，在理论层面上，我们不能将政府职能转变仅简单理解为政府职能内容的转变，这种解释有失偏颇，它忽视了政府职能方式转变层面的含义。一直以来，一提到政府职能，人们最为熟悉的表述就是诸如宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等诸多方面，或者是创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义等，诸如此类。但是，从词源上看，所谓“政府职能”涉及政府职责和政府功能两个层面。如果说政府职责突出表现在内容层面的话，那么政府功能则更多蕴含着内容与方式的有机统一。因而，政府职能转变既应包括政府职能内容的转变，还应包括政府职能方式的转变。在职能内容转变方面，我们的目标是建立服务型政府；在职能方式转变方面，我们的目标是建立法治政府，二者缺一不可。从一定意义上说，职能方式的转变甚至比职能内容的转变更为重要。因为，职能方式转变解决的是职能内容背后行政权力的运用，必须要服从“法无授权不可为，法定职责必须为”的原则。我们可以设想，如果政府职能方式的转变不到位，职能内容的转变就只能成为一句空话。过去，在政府机构改革过程中，常常会产生“简胀循环”的怪圈。可以肯定的是，这里并不仅仅是指机构改革，而且也是在揭示职能内容转变本身出现的怪圈。这个怪圈的背后，很大程度上是职能内容转变没有与职能方式转变相结合造成的。

第二，政府职能转变不是政府某一层级、某一部门单独的事情，其实质涉及政府各层级、各部门之间，以及政府与外部的经济、政治、社会等主体之间的关系再造。我们常说，行政体制是经济体制、政治体制、社会体制的结合部，行政体制改革牵一发而动全身，作为行政体制改革重要内容的大部门制改革亦是如此。那么，这种表述实际上也就意味着，政府职能转变牵涉到政府与市场、政府与社会、政府与执政党之间的多层面关系。对此，我们已经有了一定认识，但还远远不够。在实践中，伴随着市场经济向纵深领域发展，人们对于政府和市场关系的认识在不断深化，很多方面也已形成了基本的共识。但是，对于如何处理好政府与社会、政府与执政党之间的关系问题，当前还有诸多模糊的认识，有待于进一步研究澄清。

从加快政府职能转变的视角来看，大部门制改革应在政府职能转变方面取得实质性进展，应把职能转变放在更为突出的位置，在更为宏观的公共治理层面考虑政府机构改革与职能转变问题[4]。大部门制改革不能仅仅停留在机构改革层面上，而是应当重塑政府与市场、政府与企业、政府与事业单位、政府与社会组织之间的关系，大部门制改革应以全面履行政府宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等五大职能为目标，对各级政府部门及相关内设机构进行职能梳理，通过机构调整进行职能整合。在此基础上，继续推进行政组织和行政编制法制化，推进权力清单、责任清单、负面清单建设。在职能内容和职能方式两个维度上双管齐下，取得改革的双重效果。

3．完善政府运行机制的视角。大部门制改革在机构整合以后，必然要通过一定的运行机制来进行运转。因此，大部门制既表现为大部门设置静态的一面，同时也表现为大部门运行动态的一面。从政府组织体系的动态运转来看，决策、执行和监督等三重功能形成较为复杂的依存互动关系，所有政府活动都要依此展开。如果说组织静态设置是“表”，那么决策、执行和监督等三者作为组织动态的运行机制则是“里”。大部门制改革不能徒有其表，要做到表里如一，就必须破除传统政府组织集决策、执行和监督功能于一身的痼疾，建立起决策、执行、监督等三者之间既相互制约又相互协调的运行机制。在一定意义上说，政府组织结构运转顺畅与否是大部门制改革是否成功的重要标志。

在以往的机构改革和大部门制改革中，运行机制的创新常常受到忽视。政府组织在传统上习惯于“既当教练员，又当运动员和裁判员”，集决策、执行、监督功能于一身，行政权力缺乏科学合理的分解，没有能够形成对于权力的有效制约。这种情况下，大部门制改革就难以突破部门利益的藩篱，甚至会加剧部门权力的扩张，导致更为严重的政府权力部门化、部门权力利益化问题，大部门制改革就有可能滑入与预期目标方向相反的泥潭。

在地方政府大部门制改革实践中，广东顺德和浙江富阳的运行机制创新实践值得关注。顺德区在2009年开始的大部门制改革中，探索了党政机构合署办公，将41个党政群组织整合为16个大部门。同时，按照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”原则[5]，在统筹党政部门改革基础上，着力在决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制建设上下功夫。顺德区的具体做法是，重大全局性决策由党委、人大、政府、政协主要领导组成的区联席会议行使，决策后由党政大部门集中统一执行，一般性的经济社会管理事务下放给镇街或转移到事业单位、法定机构和社会组织来执行，整合纪检监察、审计部门形成新的机构，从纪律和绩效两个方面，负责对党政大部门进行监督。富阳区自2007年起创新性地进行大部门制改革，实施“专委会”制度。2007年构建起“4+13”政府运行机制，2008年又扩充为“5+15”组织结构。其中的“5”，是指富阳区在四套领导班子层面上建立起的5个机构，其中包含工业化战略推进、城市化战略推进、作风建设3个领导小组和决策咨询、监督管理2个委员会。3个领导小组由市委书记和市长领衔，负责对重大事项进行讨论和议事，但不负责进行决策，决策还是由原有的市委常委会议或常委扩大会议、四套班子联席会议行使；2个委员会中，决策咨询委员会的牵头单位是市人大、市政协，成员包括人大代表、政协委员以及市内外专家等，负责对重大决策事项进行研讨，在充分论证的基础上，给出建议和意见；监督管理委员会则有效统合体制内外各类相关资源，行使贯通事前、事中和事后的全方位全天候监督职能。“15”指的是在政府层面上成立的15个专门委员会，由市委或市政府领导担任主任，专门委员会不设专门机构和编制，日常工作由各委员会中的牵头部门负责与管理[6]。从上述两地的改革经验中不难看出，顺德区和富阳区大部门制改革均注重政府运行机制创新，理顺决策、执行和监督等三者之间的关系，上移决策权、下移执行权、外移监督权，以实现决策科学、执行高效、监督得力。

4．应用现代信息技术的视角。现代信息技术的发展，为优化政府组织结构和推进大部门制改革提供了坚实的技术支撑。当今社会正在迈入“互联网+”时代，借助新一代的移动互联技术、大数据技术、云计算技术、物联网技术应用，能够将包括政府、社会和商业诸多系统通过信息基础设施相互链接，最终形成具有即时反应、普遍联系、相互影响、彼此促进、运作协调等特征的和谐生态整体[7]。现代信息技术将会在政府治理创新、政府职能转变、政府运行机制的完善等三个层面上同时发力。首先，信息技术能够为政府外各类经济、社会主体乃至公民个人参与政府治理提供了平台。其次，信息技术能够为从管理型政府向服务型政府转型创造条件，使社会公众能够获得全天候、更加便捷的公共服务。再次，信息技术有利于打破传统科层化管理体制下部门分割的碎片化状态，实现部门间政务流程的无缝隙衔接，进而优化政府运行机制。

2008年、2013年两轮大部门制改革实践与社会期待相比较仍然存在一定差距，大部门机构的数量规模控制、战略重点部门设置和政府的层级结构，还难以适应市场经济发展对政府架构和管理职能提出的更高要求，机构和职能交叉重叠现象现象依然严重。继续优化政府组织结构和推进大部门之改革，需要制定创新性攻坚对策和一系列配套改革对策。基本的整合优化策略是：按照市场经济运行对政府机构设置的一般要求、行业属性与部门特征的类同程度、发展战略与重点布控的协和关系进行整合优化。制定职能配置的通用标准和相应促进规则，使大部门制组织结构形式和职能关系达到有机统一。继续优化政府组织结构和推进大部门制改革，要顺应世界发展大势，契合中国“调结构、转方式、促发展”的改革主题，构建具有中国特色的现代化政府架构模式。

三、深入推进大部门制改革的系统性思考

(一)强化大部门制改革的系统设计

在中国，优化政府组织结构和推进大部门制改革面临着双重使命。一方面我们在“全能型政府”模式向“有限型政府”模式转变的过程中，需要解决官僚制不足的问题，亟待通过法制化的方式，有效规范政府各级各类组织机构，保障政府机关及其工作人员一切工作都能在法制的轨道上运行，划分政府与市场、政府与社会各自的作用范围，厘清政府内部各层级、各部门间的权责界限，实现工具理性。当前，包括行政审批制度改革，权力、责任和负面清单建设都是着力解决这一问题。另一方面，我们还处在构建中国特色社会主义行政体系的过程中，要求政府机关及其工作人员始终保持和人民群众的血肉联系，增强政府组织体系的弹性和回应性，想群众之所想，满足群众之所愿。双重使命在实践中难免相互纠结，在政府的组织结构设计和实际运行中面临着较大的张力。大部门制改革是一项复杂的系统工程，“牵一发而动全身”，大部门制改革涉及政府职责体系、组织结构、岗位设置、运行机制、组织文化等诸多方面的调整，既涉及多方面的利益博弈，又关乎国家改革大计，因而改革需要慎之又慎，以避免引起相关政府机构人员乃至社会对改革的抵触等负面影响。因此，大部门制改革必须统筹规划、系统设计，不能急于求成。

(二)激发大部门制改革的内源性动力

优化政府组织结构和推进大部门制改革，在以往的实践中，主要源于中央政府和上级政府的推动，更多属于外源式改革。个别的内源式改革，如湖北随州、浙江富阳、广东顺德大部门制改革，并没有得到中央政府的正式首肯及推广，在实践中也面临着有效运行的困境。外源式改革由于缺乏利益相关者的参与，在运行实践中效果也会打折扣。近几年来，到“两会”召开前夕，微信朋友圈就会热炒大部门制改革的新动向，但其实来还是在重复旧新闻，这就说明中国行政体制改革的透明度和社会参与度都有待提高。因此，在今后的大部门制改革乃至整个行政体制改革中，需要增加更广泛的社会参与，尤其是要激发公务员队伍的参与热情。公务员队伍对于政府部门的实践状况有着更为深刻的认知，大部门制改革影响到他们的切身利益，因而他们也有着较强的参与意愿。通过更为广泛的社会参与，尤其是公务员队伍的参与，大部门制改革的动力才会更为持久，成果才会更为明显。

(三)加快推进新一轮公务员制度改革

优化政府组织结构和推进大部门制改革不能急于求成，在其背后，我们还有更多的工作要做，这也与党的十八届三中全会提出的“积极稳妥实施大部门制”的精神相契合。加快政府职能转变、推进新一轮公务员制度改革，乃至继续深化政治体制改革，尤其是在统筹党政群关系上下大力气，都是深化大部门制改革的重要前提。当前，切入点可以放在推进新一轮公务员制度改革方面。非常明显，即使政府组织结构框架设计得再完美，如果缺少高素质的政府工作人员都将是不可想象的。大部门制改革的深化当前仍面临着领导副职过多导致的结构性冗余，基层人员业务素质低、人数不足，编制管理随意性较大等突出问题。戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出，政府中大多数公务员“是负责的、有才能的、立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费”[8]。政府组织的工作人员即公务员队伍，既是政府组织结构中最核心的要素，也是最具能动性的要素，大部门制改革的实施成效，必将有赖于政府各部门以及大部门内部公务员间的协作与配合。下一步公务员制度改革，应着力解决公务员编制结构不合理的问题，拓展公务员队伍的流动机制，并着力在提高公务员队伍的专业化素质上下功夫。

(四)加强大部门制改革的制度化保障

大部门制改革需要建立在比较完善的法律制度框架基础上。总结以往的大部门制改革经验和教训，加强制度化保障非常关键。人们常把机构改革称之为“五年改一次，一次改五年”，这形象地体现出中国行政体制改革“运动化”方式的弊端。党的十八届四中全会《决定》明确提出，“优化政府组织结构，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。在今后的大部门制改革进程中，必须加强法律制度建设，在法律授权的范围内启动改革，按照法律规定的程序实施改革，利用法律的强制力保障改革，借助法律的规范作用巩固改革[9]。对于改革目标、改革方案、参与主体、信息发布、成果评估等一系列环节通过制度化方式加以规范。尤其是针对大部门制改革的利益相关者制定参与改革博弈的制度化途径，提升改革进程的民主化程度，并针对利益受损者建立制度化的补偿机制，通过一定的法律和制度安排，减少改革阻力，提高改革认同度。同时，还要重视与大部门制改革相关的行政组织制度、行政程序制度、行政决策制度、行政执行制度、行政监督制度等基础性制度建设，提高大部门制改革的制度化、规范化、程序化水平。

除此之外，推进大部门制改革还必须树立立体的组织观，也就是在注重进行横向结构与功能调整的同时，在纵向上谋求实现各层级政府间和部门间的有机协作，发挥好整体政府的功能。大部门制改革不是政府一家的事情，要在着力构建中国特色现代化的政府治理体系上下功夫，如何有效发挥党政联动作用，发挥好人大、政协、司法机关，以及各类经济社会组织和人民群众的协同治理功能，也是在今后的大部门制改革进程中需要解决的新课题。

[1] 毛寿龙.政府改革：组织、职能与政治逻辑[J].商务周刊，2003，(8)：55.

[2] 燕继荣.中国政府改革的定位与定向[J].政治学研究，2013，(6)：31-38.

[3] 艾琳，王刚.重塑面向公众的政务服务[M].北京：社会科学文献出版社，2015：356.

[4] 张超.行政管理体制改革应把职能转变放在突出位置[N].黑龙江日报，2016-10-11.

[5] 张培发.顺德大部制迈入2.0时代[N].南方日报，2012-09-12.

[6] 中共浙江省富阳市委，浙江省富阳市人民政府.“专委会制度”提高县政效能——浙江富阳专委会制度的改革实践[J].行政管理改革，2010，(8)：60-62.

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〔责任编辑：王华薇〕

2017-06-12

国家社会科学基金项目“优化政府结构和推进大部门制改革对策研究”(11BZZ045)阶段性成果