基层党组织落实全面从严治党绩效评价机制的建构

2017-09-19胡洪彬

理论探讨 2017年5期

关键词：绩效评价从严治党建构

胡洪彬

(浙江财经大学马克思主义学院，杭州310018)

基层党组织落实全面从严治党绩效评价机制的建构

胡洪彬

(浙江财经大学马克思主义学院，杭州310018)

对基层党组织落实全面从严治党的绩效评价，有助于基层党组织激发主体责任，明确目标导向，提升管党治党和党内问责工作的精确性。绩效评价机制要科学嵌入基层党组织落实全面从严治党全过程，必须基于评价的主体、对象、指标和程序等要素，对“谁来评价”“去评价谁”“评价什么”“如何评价”等命题做出科学厘定。当前，基层党组织管党治党绩效评价机制建设已取得一定成就，但依然存在评价力量单一、评价方式和评价过程欠缺科学性等现实缺憾，推进全面从严治党向基层有效延伸，必须通过多元协同机制、动态嵌入机制、全面透明机制、指标完善机制和理念引导机制的建构，推进基层党组织落实全面从严治党绩效评价的完善化。

全面从严治党；基层党组织；绩效评价；评价指标

党的十八大以来，中央在管党治党工作中，把“全面”“从严”摆在突出位置上，强调要将从严治党“贯穿于党的建设和党内政治生活各方面”，“贯穿于我国改革开放和现代建设全过程”[1]，并“推动全面从严治党向基层延伸”，“让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果”[2]。基层既是一切工作的出发点和落脚点，也是党的执政之基和力量之源。当前，在推进全面从严治党重大战略部署的过程中，必须高度重视发挥基层党组织的主导性创造性，使其成为“坚强的战斗堡垒”。“全面从严治党要求坚持思想建党和制度治党紧密结合”[3]。笔者认为，基层党组织要落实全面从严治党，关键在于制度创新，而其中尤为重要的是要着力建构和形成科学的绩效评价机制，这既是完善党的制度体系的内在要求，也是破解当下部分基层党组织从严“乏力”问题的客观需要。本文论证了基层党组织落实全面从严治党绩效评价的理论架构，考察了基层党组织推进从严治党中绩效评价体系建设的客观现状，并在此基础上探讨了当下基层党组织落实全面从严治党绩效评价机制的完善路径，以期为推进全面从严治党“有序”和“有效”向基层延伸提供科学指引。

一、基层党组织落实全面从严治党的绩效评价及其价值考量

(一)基层党组织落实全面从严治党绩效评价的科学内涵

“绩效”(Performance)，作为一个英语世界中的词汇，原意为“履行”“完成”“执行”，后逐渐引申出“成绩”“成效”“效益”等意。《朗曼英语词典》中将“绩效”界定为“执行行为的进展及其取得成绩”，是“给定时间内形成的产出记录”。而作为管理学范畴的“绩效评价”(Performance appraisal)，则是随着现代绩效管理理念及体系的不断完善而逐渐被公众熟知的，孔茨(Harold koontz)就将绩效评价视为“一种纠偏的行为”[4]。而Edwards等人则认为，绩效评价即“根据员工工作的优劣作出的考核评价”，并将其“作为奖惩的重要依据”[5]。而在我国的学术话语体系中，“绩效”即“成绩”和“效率”，“绩效评价”同“绩效考核”“考核评价”等概念存在内在的关联性，本质上都是基于特定的体系和标准，对治理过程进行评判和考核的行为和过程。全面从严治党作为党的十八大以来党的建设领域的“新气象”，是对各级党组织的“思想建设”“组织建设”“作风建设”“制度建设”“反腐倡廉建设”的全面从严治理，要确保“五位一体形成合力”[6]，同样需要建构并嵌入相应的指标体系进行绩效考评。所谓基层党组织落实全面从严治党的绩效评价，简言之即通过选取基层党组织在思想、组织、作风、制度和反腐倡廉建设等层面的绩效评价指标，运用规范化和科学化的评价方法，对其开展全面从严治党的过程、结果做出客观、公正的考核和评判，以不断提升基层党组织全面从严治党的能力和水平，为夯实党的执政根基提供坚实保障。

(二)基层党组织落实全面从严治党绩效评价的价值考量

1.激发主体责任，强化基层党组织落实全面从严治党的积极性。基层党组织地处“神经末端”，同上级党组织相比，无论在队伍和制度建设上都处劣势，且组织生活质量也相对较低，要促其“担负起全面从严治党的主体责任”[2]显然难度要更大、困难也更多，必须在中央层层传达压力的基础上促其形成必要的激励机制。这一目标需要通过在基层党组织内部嵌入相应的绩效评价加以实现。绩效评价作为奖惩的依据，其重要功能在于强化认知和形成激励。在某种程度上，激励既是绩效评价作用得以发挥的重要杠杆，也是保障绩效评价过程有效展开的前提根基。对基层党组织落实全面从严治党的过程做出绩效评价，一方面，可以帮助基层党组织强化对各种违规违法行为的“免疫力”。作为一种自律和他律相结合的治理模式，绩效评价可以通过对基层党组织及其成员行为的“量化”分析，来发现其在具体运作中存在的问题和障碍，进而在已有法规的基础上对基层党员干部的行为边界做出明确，这就为避免其走入发展误区提供了框架。另一方面，正是基于制度本身的规范性作用，绩效评价的嵌入也有效激发了基层党组织的责任感和使命感。通过绩效评价可将基层党组织的行为同其责任履行和奖惩机制等有机结合，这对于基层党组织之间形成以落后为耻、以先进为荣的整体氛围是有推进意义的，有助于激励广大基层党员干部不断提升大局意识、责任意识，为推进和落实全面从严治党奠定先进的理念根基。

2.明确目标导向，提升基层党组织管党治党工作的精确性。推进全面从严治党向基层延伸，重在发现问题、解决问题，提升基层党组织自我净化、自我完善和自我革新的能力，从而为中国特色社会主义事业的发展夯实根基。基层党组织的思想和作风是否廉洁，组织和制度是否健全以及其能力是否适应基层发展要求，不仅关系到中央方针政策在基层的贯彻执行，还关系到党在人民群众中的权威和公信力。因此，要推进基层党组织落实全面从严治党，决不应停留在政策和理念传播上，必须着力将其引入实践操作层面，让人民群众看到实实在在的成效。绩效评价就是通过建构基层党组织落实全面从严治党的评价指标体系，形成一个兼具引导性和可操作性的运作规则，来确保基层党组织管党治党工作的精确有效。在这一过程中，无论是上级党组织、人民群众对基层党组织的“上下评价”，还是基层党政机构的“内部自评”，都必然蕴含着评价主体的战略意图和吁求目标，发挥着评价本身固有的“指挥棒”和“风向标”作用。因此，绩效评价的嵌入不但能对基层党组织起到诊断和激励作用，而且对于上级党组织和人民群众获得全面而广泛的信息亦具有积极意义，有助于各方在了解基层党组织管党治党工作目标指数的前提下，督促其做出相应的规划、安排和管理工作，通过不断细化自身工作标准，不断发现问题、解决问题，以最终取得良好的治理效果。

3.完善问责机制，提升基层党组织实施党内问责工作的科学性。强化党内问责，以问责倒逼主体和监督责任的落实，是确保基层党组织落实全面从严治党的重要保障。党的十八大以来，我国基层党组织的问责力度得到了空前提升，但同中央层面的要求相比，目前部分基层党政机构在问责中的规范性仍有待强化。对此，有学者将其概括为“媒体—曝光，民意—沸腾，问责就来劲”[7]，认为这一应景性的问责模式给问责公信力提升带来了现实阻滞。推进基层党内问责的科学发展，迫切需要以具体性的绩效评价来深化问责程序的规范化运作。一方面，绩效评价有助于提升问责过程的精确性，绩效评价的嵌入就是要推进基层党组织建构以业绩为标准的衡量体系，通过形成有关全面从严治党落实状况的评价指标和考核方法，由此形成具体性的评定模式，这显然就在已有法规的基础上，推进了问责范围的进一步明确化，为解决基层党内问责“问什么”的根本性命题提供了现实出路。另一方面，绩效评价也有助于强化问责过程的有效性。绩效评价不仅在于考核与衡量，还蕴含着对问责对象的绩效反馈。评价本身仅是一种手段，其根本目标在于促进基层党员干部了解自身的不足之处，通过反馈评价信息，有助于基层党组织及时和全面了解问责对象的相关信息，进而有针对性地调整问责策略，取长补短、有的放矢，以确保问责过程达到“事半功倍”的理想效果。

二、基层党组织落实全面从严治党绩效评价的体系架构

绩效评价的嵌入对基层党组织落实全面从严治党具有积极意义，但绩效评价本身是应用性极为广泛的操作体系，其可作为工具和框架对不同领域和层面的态度和行为做出分析[8]。笔者认为，无论绩效评价嵌入何种机构和领域，其体系运作中都必然内含着一些基本要素，如评价的主体、评价的对象、评价的指标和评价的程序等，这些基本要素分别对应了绩效评价过程中“谁来评价”“去评价谁”“评价什么”“如何评价”等基本命题，抓住了这些命题，实质上就把握住基层党组织落实全面从严治党绩效评价的体系架构。因此，要建构基层党组织落实全面从严治党的绩效评价机制，首先必须基于系统性的角度对这些基本要素做出厘定：

(一)“谁来评价”：基层党组织落实全面从严治党绩效评价的主体厘定

所谓评价主体，简言之即有权做出绩效评价的实施主体。推进基层党组织建设既是党巩固执政地位的内在要求，也是党领导下其他机构的共同责任，党章明确要求各级党组织要坚持“依法执政”，并接受“民主监督”“群众的批评和监督”，这实质上表明了对基层党组织落实全面从严治党绩效评价中主体的多元性。对此，可从两个方面做出界定：一是主导性绩效评价主体，应由上级和基层党委和纪委构成。无论是上级还是基层党委，其作为领导核心均有宣传和执行党的方针政策，对党员进行教育、考核等的重要任务，上级和基层纪委作为党内专门监督机关，按照党内监督条例的要求，则对基层党委权力和职责行使情况具有纵向和横向的监督职责，对全面从严治党的落实状况做出绩效评价，党委和纪委应发挥自上而下或同级内部的领导和监督作用，其在某种程度上构成了绩效评价的核心主体，主导着基层党组织落实全面从严治党状况绩效评价的整体方向。二是参与性绩效评价主体，应涵盖上级和基层人大、政协、司法机关以及人民群众等参与要素。这其中人民群众作为国家权力的根本主体，党章赋予其对各级党政机构的批评权和监督权，通过申诉、控告和检举等途径，其可对基层党组织的绩效评价过程做出信息反馈，上级和基层人大和政协作为国家权力机关和政治协商机构，依据宪法和其他相关法规的要求，可将绩效评价过程纳入法律监督和民主监督范畴，上级和基层司法机关亦可依法对其评价过程的合法性做出监督，这些主体的有效参与，对提升基层党组织落实全面从严治党绩效评价的科学性带来了积极效应。

(二)“去评价谁”：基层党组织落实全面从严治党绩效评价的对象厘定

所谓绩效评价的对象，即绩效评价运作中被评价的具体客体。相对于评价主体的多元性态势，显然评价的对象是相对稳定的，即直接指向了基层党组织落实全面从严治党的具体责任者。对基层党组织落实全面从严治党的绩效评价，以评价对象的明晰化为基本前提，若绩效评价的对象模糊不清，抑或未明确评价对象在落实从严治党过程中的具体责任，则其绩效评价的效果和针对性就会大打折扣。2016年实施的《中国共产党问责条例》就基于党内问责的角度，强调问责过程要“分清”具体“领导班子”“负责人”及其“成员”相关责任的重要性，可以说在明晰全面从严治党具体责任的角度，为各级党组织绩效评价对象的厘定指明了方向。借鉴这一思路，我们认为基层党组织落实全面从严治党绩效评价的对象应涵盖整体性和个体性两部分：一是整体性绩效评价对象。以基层党组织的领导班子作为直接评价对象。落实全面从严治党，基层党组织的领导班子具有全面领导责任，其应积极贯彻落实中央部署和决策，着力制定相关计划和措施，多元评价主体应基于其有关全面从严治党的绩效水平做出考核评价。二是个体性绩效评价对象。以基层领导干部和普通党员为评价对象。基层党组织落实全面从严治党必须责任到人，其中领导干部是第一责任人，普通党员是直接参与人，应基于其不同的职责分工做出更为具体化的绩效评价，这是基层党组织落实全面从严治党的重要保障。

(三)“评价什么”：基层党组织落实全面从严治党绩效评价的指标厘定

所谓评价指标，即基于一定标准对绩效评价对象完成特定任务或创造价值的具体判断。绩效评价的核心在于指标的梳理和确认。要确保绩效评价体系的有效建构，以发挥其对基层党组织建设的规范和引导效应，就必须结合基层党组织建设的特殊性，对其评价的指标体系做出科学设计。全面从严治党的落实，在国家治理的宏观层面上，为协调推进“四个全面”战略布局提供了坚强核心，在党的建设的微观层面上，则构成了党巩固执政根基和提升执政能力的根本保障。正所谓“治国必先治党，治党务必从严”。全面从严治党既是管党治党工作在不同主体层面上的全覆盖，也意味着内容层面的全方位化，是内含“思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设”各领域全面从严的系统工程。这决定了要对基层党组织落实全面从严治党的状况做出绩效评价，就必须基于国家治理的高度，遵循从宏观到微观、从整体到局部的建构原则，对其指标体系做出分层建构。对此，笔者认为，基层党组织落实全面从严治党的绩效评价应形成以下三级指标体系(见表1)：

表1基层党组织落实全面从严治党绩效评价的指标体系

其中，一级指标即整体性评价维度，即基于中央推进全面从严治党向基层延伸的方针、路线和政策的执行状况，对基层党组织落实全面从严治党状况做出整体性绩效评价，以确保基层党组织发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用。二级指标即基础性指标，侧重于评价的策略目标，其依据全面从严治党的内容，在思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设等五大领域分别展开进行评价。基层党组织在此过程中不应有所偏差，应基于整体性与平衡性原则确定指标权重，以确保自身在五大领域实现协同迈进。三级指标即具体性指标，也即二级指标中所体现的具体绩效，对此绩效评价主体要进一步基于理论的宣传、学习、创新和武装状况，民主集中制、组织架构、领导干部和党员队伍建设状况，思想、领导、工作和生活作风状况，制度的权威、普及、执行和创新状况及两个责任下源头治理和案件查处状况等20项具体指标，确立上述五大领域更为精细化的权重分布，在平衡权重的基础上，通过各指标的绩效计算和比较，对基层党组织内部的相关责任主体做出的具体考评，以便于基层党组织及时发现自身短板和劣势，确保全面从严治党落实过程的精准化。

(四)“如何评价”：基层党组织落实全面从严治党绩效评价的程序厘定

所谓评价程序，简言之即绩效评价运作过程的具体步骤和路径。基层党组织向上要执行中央和地方党政机构的命令和决策，向下又直接联系广大人民群众，其作为“中介桥梁”有其独特的复杂性和重要性，因此，要对基层党组织落实全面从严治党的状况做出绩效评价，无论是上级还是基层党组织都必须高度重视对其评价程序的规范性建构。正如前文所言，绩效评价的价值在于形成“导向”“监督”“激励”，其价值功能在于“激发干部活力，提高干部素质，并由此达到巩固党执政基础的目标”[9]，也即绩效评价本身不是目标，其根本上是为推进基层党组织落实全面从严治党提供科学指引和路径，这客观上也意味着对基层党组织的绩效评价，绝不能仅仅满足于“一时一事”，而应在“常态化”和“针对性”中实现有机统一。由此我们认为，基层党组织落实全面从严治党绩效评价的程序应涵盖以下三大环节：一是事前常态性评价。即评价主体要基于基层党组织具体任务的开展，对其可行性、有效性做出客观、公正的评估，以确保全面从严治党各项具体任务得到有序规划。二是事中监督性评价。即对评价对象在全面从严治党过程中的责任落实成效做出研判，以不断发现问题和解决问题。三是事后总结性评价。即对基层党组织落实全面从严治党具体任务的阶段性或最终效果做出整体性评价，借以对被评价对象做出全面鉴定，并对其整体效果做出考核评定。

三、基层党组织推进全面从严治党中绩效评价机制建设的实践探索

(一)基层党组织管党治党中绩效评价机制建设的成就积累

绩效评价的概念虽是“舶来品”，但并不代表就缺乏本土实践。事实上，中国共产党历来重视考核机制建设。绩效评价与考核虽存在表述上的差异性，但本质都是对评价对象业绩和成效做出的管理与衡量。改革开放以来，中央在党的制度建设上的高度重视，为基层党组织管党治党中考核评价体系的完善奠定了历史根基。而党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央的高度重视，则进一步推进了基层党组织落实全面从严治党中绩效评价机制的落地生根，并取得了一定的现实成就：

1.中央和基层党组织两大层面相关法规的不断出台，为基层党组织管党治党绩效评价体系建设提供了制度保障。从中央层面看，为全面和公正考核党政领导干部的素质和履责情况，中组部早在1998年就颁布了《党政领导干部考核工作暂行规定》，对领导干部的考核方式、内容及其结果的评定和运用等做出了基本界定。2009年，中央办公厅又进一步印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，从更加全面和深刻的角度，阐释了建立干部考核评价机制的重要性、原则和重点任务，为各级党组织相关绩效评价体系和机制的建设指明了方向。在此基础上，近年来各地基层党组织的绩效评价机制亦不断面世。如为把握基层党建工作规律，激发基层党组织活力，四川省南充市永安镇就于2015年发布了《村级党建工作考核细则》，明确了各村党支部的考核对象和奖惩方式，并建构了具体的扣分标准，以期通过严格量化的考核，为推进永安镇建设提供强有力的制度保障[10]。安徽省舒城县干汊河镇也于该年度公布了《村干部绩效考核细则》，用以提升村级党支部的工作效率，确保镇党委下达工作的顺利完成[11]。此外公开资料还显示，包括湖北省黄梅县孔垄镇、四川省蓬溪县三凤镇等在内的全国多个基层党组织均在近年发布了相关的绩效考核细则，这些条例可谓构成了基层党组织管党治党中绩效评价体系建设的基本框架。

2.相关绩效考核机制的出台，推进了基层党组织全面从严治党能力的不断提升。随着中央和基层党内绩效评价制度的不断出台，为提升基层党组织战斗力带来了积极效应。特别是党的十八大以来，在习近平总书记明确提出“完善干部考核评价机制”的执政理念后，一些基层党组织积极进行了探索创新，在落实全面从严治党中发挥了不可忽视的推进作用。如2015年，湖北省浦北县大成镇为调动基层干部积极性，就探索采取了“1234”管理办法进行绩效评价，其中：“1”即“坚持强化党建工作考核的总体原则”，“2”即坚持县级以上部门和镇党委的考核验收相结合，“3”即坚持“党群服务中心”“党建工作站”“村级组织”等三个检查清单，“4”即明确“好”“中”“差”“较差”等四个考评档次，这一考核机制极大调动了当地镇村干部共抓党建的积极性，形成了党建工作你追我赶的良好势头[12]。2016年，浙江省临安市则探索将基层党建工作和经济社会发展进行对接，实行“双百分制”的绩效评价模式，其中重点突出了党风廉洁建设、宣传意识形态等方面的考核评价内容，以着力构建“大党建”的评价体系，并明确强调党建目标考核评价未达标，其综合业绩不得评为优秀，也显著增强了基层党组织的主体和责任意识[13]。可以说，党的十八大以来各地一些基层党组织在绩效评价机制领域的不断探索和创新，为推进全面从严治党有效向基层延伸提供了坚实根基。

(二)基层党组织落实全面从严治党中绩效评价机制建设的现实缺憾

1.从绩效评价的主体看，评价力量较为单一，多元参与格局尚未形成。绩效评价的主体是实施绩效评价机制的根本引导力量，要确保对基层党组织落实全面从严治党状况做出严格和全面的评价，则其评价主体首先就应走向全面化，否则评价过程就极易走入形式化的误区。虽然早在2006年中共中央发布的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》中已强调了“扩大考核民主”的极端重要性，并要求“把上级评价、相关职能部门评价、本单位评价、基层群众以及社会评价结合起来”，以“避免以偏概全”。但当下一些基层党组织对落实全面从严治党状况的考评，主要还是以“党的组织、宣传、纪检部门或临时性机构”进行运作，即其评价主体局限在基层党委内部，是“党的组织系统内的评价”[14]。基于国家治理的高度，建构有关绩效评价的基层党委纪委、基层人大、政协和公众等多元主体协同参与的“共评”局面尚未形成，如基层人大和政协基于监督权的角度，对基层组织管党治党工作成效展开的监督式评价，社会公众通过检举、信访等途径对基层干部个人品行和能力的参与式评价等，目前还缺乏具体的实施细则，评价主体的单一性，无论是对评价结果的客观性、公正性还是全面性的形塑都是不利的。

2.从绩效评价的对象看，重总结性考核，动态绩效评价有待强化。对基层党组织做出绩效评价，其根本目标在于强化其落实全面从严治党的自觉性和能动性，也即绩效评价机制的嵌入和建构，其价值不仅在于对“责任缺失者”或“业绩不达标者”的究责和处分，还应将目光聚焦到对基层党组织平时运作的评价上，如此才能既体现绩效评价的监督功能，又发挥出其应有的激励功效。尤其是推进全面从严治党的落实，关涉到基层党组织思想、作风、组织、制度和反腐廉政建设各领域，涉及面较广，对其做出评价应在坚持动态性原则的基础上，形成一个以“常态化评价”和“总结性评价”相结合的运作模式，这也是基层党组织落实全面从严治党的内在诉求。但考察当下一些基层党组织的绩效评价模式，不难发现其在很大程度上还是以阶段性的事后考评为主，如述职汇报、年度考核、领导总结点评等。从基层党政干部换届过程中的德能勤绩测评，到基层党建工作中普遍采用的年终测评会等皆属这一模式。长此以往极易走向惯性操作，即对基层党组织落实全面从严治党状况的评价只重结局而忽视过程，绩效评价机制本身应有的导向功能受到制约。

3.从绩效评价的过程看，相关信息公开不足，绩效评价指标体系有待进一步完善。绩效评价的过程是将绩效评价的主体和对象进行衔接的中间环节，其重要性不言而喻，这一过程的展开在制度本体上与指标体系的设计有关，在具体操作上则涉及程序的运作性问题。通过对近年来基层党组织推进绩效评价已有实践的观察，这方面的缺憾主要在于：一是程序运作还缺乏足够的信息公开。对基层党组织落实全面从严治党状况的绩效评价，是党的组织制度建设一项重要内容，应按照党章的要求实现公开，但囿于欠缺具体的保障性制度，目前基层党政机构在评价中对“如何公开”“公开什么”“公开程度”等细节性问题还缺乏明确界定，导致在绩效评价过程中，部分基层组织还存在信息公开“成绩多、问题少”等形式主义倾向，不利于绩效评价机制公信力的提升[15]。二是指标体系设计有待进一步完善化。这主要体现在相关指标体系的滞后性上。落实全面从严治党，当下部分基层党组织纷纷强化绩效评价机制的完善力度，但在具体指标体系的设计中，相关案例调查显示，依然有部分基层组织未充分跟上时代步伐，在实践中还存在沿用过去“老标准”来应付当下新实践的现实问题，造成其指标体系同全面从严治党的高度和要求不相适应，甚至存在“两张皮”现象，导致评价过程难以满足全面从严治党的根本要求，不利于基层党组织的创新性建设。

四、基层党组织落实全面从严治党绩效评价机制的建构

任何领域的绩效评价都有其固有的体系架构，运作框架的完整性是考量绩效评价本身权威性和效用性的重要保障。对基层党组织落实全面从严治党状况的绩效评价亦不例外。当下我国部分基层党组织在绩效评价中暴露出的现实缺憾，既阻碍评价激励效应的发挥，对于基层党组织落实全面从严治党也会带来不利影响。推进全面从严治党向基层进行延伸，必须基于基层党组织绩效评价的体系架构做出创新与完善，以确保绩效评价机制同基层党组织落实全面从严治党的内在诉求相适应。对此，当下应重点做好以下五个层面的工作：

(一)建构基层党组织落实全面从严治党绩效评价的多元协同机制

要强化基层党组织落实全面从严治党绩效评价的科学性和全面性，首先应对评价主体的边界做出拓展，以形成党政齐抓共管和人民群众普遍参与的评价格局，这是基层党组织在管党治党中彰显“全面”“从严”新要求的应然体现。这需要基层党组织在落实全面从严治党绩效评价的过程中，要着力改变内部自评的单一模式，通过机制建设赋予其他主体切实的评价参与权，以形成党领导核心下多主体良性互动的协同参与局面。具体而言：一是在基层党政系统内部，要建构以上级和基层党委、纪委为主导性评价主体，各部门积极介入的绩效评价机制。推进全面从严治党向基层延伸，基层党政机构间各有不同职责，对其落实状况的绩效评价，除了上级和基层党的领导和监督机构要发挥主导作用以外，上级和基层国家权力机关、司法机关和人民政协也可通过监督和议政等途径做出评价，人大实施的监督质询、政协展开的民主监督等，在《宪法》中均做出了明确规定，对此基层党组织应本着开明的作风赋予这些主体以评价权，以建构形成基层党组织落实全面从严治党协同参与的绩效评价体系。二是在社会体系范围内，则要形成有序化的民众参与评价机制。人民群众既是党的力量源泉，也是基层党组织的直接服务对象，对于基层党组织落实全面从严治党的状况，人民群众应有发言权，对此基层党组织应通过建构公共评价平台等途径，为其参与基层党组织的绩效评价工作提供开放性渠道，确保其在有序参与中为基层党组织绩效水平的提升带来动力。

(二)建构基层党组织落实全面从严治党绩效评价的动态嵌入机制

落实全面从严治党绝非一朝一夕之事，而是一项长期性和持续性的政治活动，正如习近平总书记指出的：“全面从严治党永远在路上。”[2]这决定了对基层党组织落实全面从严治党的绩效评价，不能仅仅满足于总结性评价，应着力打破只唯结果而忽视过程的评价套路，形成全方位和动态性的绩效评价模式。唯有建构和形成动态嵌入机制，将绩效评价贯穿到基层党组织落实全面从严治党的全过程和各环节，绩效评价才能更好地为推进全面从严治党向基层延伸提供引导、监督和激励。对此应从以下三个方面展开：一是在全面从严治党各项具体任务落实前，要嵌入常态化的基础性评价机制。其中多元评价主体要基于基层党组织的制度建设和组织运作等层面，对其执政水平做出基础性和前瞻性的绩效考评，为预先发现问题提供先机，以在落实全面从严治党各项任务中形成“未雨绸缪”的引导效应。二是在全面从严治党各项具体任务落实过程中，要嵌入跟进式的监督性评价机制，其中要积极结合《中国共产党党内监督条例》等相关法规的精神，对其在落实全面从严治党各项任务中的责任落实和治理效果做出持续性和跟进式的督察评价，以达到不断发现问题和解决问题的目标。三是在全面从严治党各项具体任务落实后，要嵌入具体化的总结性评价机制，其中要对基层党组织全面从严治党各项任务的落实全过程及其阶段性成效作做出全面性鉴定，通过绩效评价划分等级层次，既鼓励先行又鞭策落后，进而在问题研判的基础上为党内问责的开展提供扎实的数据支撑。

(三)建构基层党组织落实全面从严治党绩效评价的全面透明机制

要破解基层党组织落实全面从严治党绩效评价存在的形式主义偏差，提升绩效评价机制本身的公信力和认同度，则推进基层党组织绩效评价的公开是必然选择。诚如法学家富勒(Lon.L.Fuller)指出的：“法律公开是法律成立的基本前提”[16]。这也是基层党组织践行立党为公和执政为民理念的重要体现。对此，《中国共产党章程》明确提出“党的各级组织要按规定实行党务公开”的基本要求，《中国共产党党内监督条例》则不但要求对领导干部的“评议”要“在一定范围内公开”，而且对于监督中发现的问题及其整改情况也要做到“向社会公开”。对基层党组织落实全面从严治党状况的绩效评价显然在此之列，应基于党务公开的原则走向透明化。鉴于上述对基层党组织绩效评价动态嵌入机制的建构，则其有关全面从严治党绩效评价的信息公开亦应走向动态化和全面化。对此，当下在相关机制的建构上应努力做到三个方面的突破：一是公开绩效评价对象。绩效评价的基础是评价主体对评价对象有清晰认知，这要求基层党组织绩效评价主体要基于党内相关法规的要求，及时将具体的评价对象做出明示，如落实全面从严治党各项任务中的具体责任机构、责任者及具体措施等，为绩效评价有效开展奠定根基。二是公开绩效评价过程。尤其是对绩效评价的程序运作，基层党组织的主导性评价主体应及时做到公开，确保多元参与性评价主体能够及时了解到相关信息，为有效参与提供保障。三是公开绩效评价结果。对于阶段性或最终绩效评价状况，应形成书面的绩效评价报告，通过多渠道进行发布，接受党员和广大人民群众的监督，确保绩效评价机制的社会资本不被流失。

(四)建构基层党组织落实全面从严治党绩效评价的指标完善机制

诚如前文所言，科学的指标体系设计是绩效评价机制有效运作的关键。基层党组织要提升绩效评价水平，必须把指标完善机制的建构摆在突出位置上，以着力打破相关指标体系的滞后性状况。对此可从三个方面展开：一是在目标取向上，要形成指标设计上的跟进机制。这要求基层党组织在落实全面从严治党的过程中，要积极将绩效评价指标体系的完善与相关任务的展开实现同步化，通过形成边落实政策、边更新指标的操作方法，由此在确保指标体系前瞻性的基础上，促其在设计上不断跟上和满足全面从严治党的各项任务的具体要求。二是在具体条目上，要形成精细化发展的分析机制。既要确保绩效评价的有效性，也要着力强化指标条目的具体性。对此，基层党组织也应基于全面从严治党各项任务的要求，着力从思想、组织、作风、制度和反腐倡廉建设等层面展开分析，进一步确立和形成有针对性的指标条目，进而对其分配权重、具体分值及运作中的加分、扣分标准做出明确，以确保绩效评价机制同基层党组织落实全面从严治党形成“正相关”效应。三是在设计过程上，要形成部门间的有效合作机制。落实全面从严治党的过程，不是基层党组织内部的一己之事，其需要在基层党委领导下形成多部门的协同配合，这决定了对绩效评价指标体系的设计，同样离不开其他主体的参与，基层党组织在此过程中应通过合作机制，积极借鉴和吸收人大、政协、司法乃至社会公众等的意见，通过广纳言路以推进绩效评价指标体系不断走向科学化和完善化。

(五)建构基层党组织落实全面从严治党绩效评价的理念引导机制

理念既是行动的灵魂，也是任何一项制度得以贯彻落实的重要支撑。诺斯(Douglass C.North)就曾将制度的规范性作用划分为法律、法规的“正式”约束和风俗、理念等的“非正式”约束两部分，并将“非正式”制度约束视为其中不可忽视的重要因素。习近平总书记在推进改革大业和法治建设的过程中，也高度强调了创新思维观念的重要性。这在某种程度上表明，要推进基层党组织落实全面从严治党绩效评价机制的建构，则促其思维理念做出相应的发展和创新同样极为重要。对此，基层党组织应通过机制建设重点做好以下两方面的工作：一是从个体性角度而言，要着力强化基层党员干部在管党治党工作中的绩效评价意识。基层党员干部既是基层党组织落实全面从严治党的绩效评价主体，也是根本评价对象，绩效评价机制要发挥引导和规范效应，则基层党员干部首先就要以身作则、率先垂范，通过理论学习和教育培训，推动自身树立明确和科学的绩效评价意识，以在绩效评价机制的贯彻落实和深化拓展中发挥引领作用。二是从整体性角度而言，则要着力推进基层党政机构内部的绩效文化建设。绩效文化既是基层党组织做好绩效管理的理念根基，也是其绩效评价过程有序推进的重要保障，对绩效评价的有效性建设意义重大。基层党组织亦应高度重视自身内部的绩效文化建设，通过理论宣传和政策传播等途径，形成“人人讲绩效、事事重评价”的良性氛围，以浓厚的文化底蕴培植绩效评价机制发展的现实土壤，进而推进全面从严治党真正落到实处。

[1] 中国中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016:6.

[2] 习近平.坚持全面从严治党依规治党创新体制机制强化党内监督[N].人民日报,2016-01-13.

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