县级政府投资审计风险及对策

○湖北省兴山县审计局 朱望先



县级政府投资审计风险及对策

○湖北省兴山县审计局 朱望先

一、目前县级政府投资审计中存在的矛盾和风险

政府投资项目范围广泛，项目管理、项目建设、项目监督涉及到多个部门和单位，需要项目审批、资金筹措、规划设计、建设管理、施工监理等多个部门参与，涉及的人员多，时间跨度长，内在和外在风险因素较多。这些都导致了政府投资审计面临各种矛盾和风险。

(一)审计资源与审计需求的矛盾

地方政府每年的投资少则几个亿，多则上百亿千亿。作为地方政府组成部门的基层审计机关，必须接受地方政府的政府投资审计工作任务安排。作为建设单位，主体责任落实不到位，为解脱自身经济责任，自觉不自觉的向监督部门转嫁自身管理责任。各建设单位普遍存在着对审计监督权限认识上的偏差，认为经过审计了,就解脱了经济责任，形成如“以审代结”的现象。在这种现实情况下，审计需要规模无限扩大。作为审计机关，审计可用资源相对少了。从审计的人、财、物三个方面来分析，目前基层审计机关的审计资源做不到满足政府投资审计监督全覆盖。

1.审计力量相对薄弱。

一是投资审计人员数量相对不足。一般县级审计机关从事这项工作的人员不足，像笔者所在县包含分管领导4个人，一人同时兼顾多个项目审计的情况非常普遍，往往造成大量投资项目审计任务长期积压不能完成，审计结果报告不能按时提交，以致政府领导、各部门、社会公众不理解。二是政府投资审计专业性极强，政府投资项目往往涉及到多个专业，审计人员对工程管理、合同管理、法律、财政财务等方面的知识均需要掌握，而审计人员往往难以兼顾。三是既懂工程又懂财务和计算机的复合型人才匮乏。

2.基层审计机关经费保障不足

县级审计机关经费主要来自预算安排，如我县每年用于政府投资审计项目经费预算安排15万元，相对于审计任务所需资金则是杯水车薪，借用外部力量来辅助审计工作的经费匮乏。

3.软硬件设备相对不足

由于软硬件设备投入不足，工作效率效果大打折扣。工程审计中缺乏相关的软件，基本还依靠手工计算或计算机电子表格辅助计算。测量硬件配备，现场踏勘所用测量工具还是皮尺和滚轮测距仪，如取芯机、全站仪、钢筋定位仪、回弹仪、GPS卫星定位测量系统等作为审计辅助手段的先进工程检测仪器等设备缺乏。

(二)聘请中介机构的风险

基层审计机关所担负的投资审计任务重,中介机构参与能有效解决审计机关任务重、责任大、难度高与审计人员数量不足和知识结构单一的矛盾。但当前社会中介机构的设立、运作、从业范围、业务水平和职业道德等方面的监管还不到位。同时政府审计机关与社会中介机构还有着一定的区别，主要是项目审计过程中信息不对称和审计结果的不确定性，社会中介机构很容易受到外界其他因素的影响，尤其是廉政风险对投资审计的影响最大，审计过程可能存在违法违规行为等。聘请中介机构参与县级政府投资审计主要存在以下几点问题：

1．审计协作问题

社会中介审计机构的人员一般从事的是社会审计和造价咨询工作，对政府投资实施审计时不习惯按国家审计工作程序和作业规范进行操作。对工程变更单进行审核时，对建设单位、施工单位、监理单位已签证的，不从逻辑性、规范性、客观真实性进行审核，一般均予认可，对其合理性、合法性不能作进一步分析，对工程管理上的问题不能作深层次的审查。

2．法律法规不健全问题

近年来，从审计署到基层都出台了一系列政策规定和规范性文件，对于规范各类审计主体的用权行为，保证审计质量起到了明显作用。但是，从总体情况看，法律法规制度仍不够健全，制度建设与审计事业快速发展的需求还不相匹配，突出表现为高位法对中介机构参与政府投资建设项目审计的责、权、利以及其它执业行为等涉及少，不够完善和系统，低位法虽有所涉及，但因属部门性或地方性法规，法律地位不高。

3．审计廉政问题

施工单位为了追求利益最大化，在建设项目结算审计时，会千方百计拉拢项目直接审计人员。中介机构从业人员接触面广，平时也与被审计单位相关人员接触较多，如果从业人员职业道德品质不好，就会经不住诱惑，可能违反“审计八不准”的规定，收受被审计单位、施工单位的“小恩小惠”，背离审计原则，产生廉政风险。

(三)审计结算、决算的风险

工程项目竣工决算审计对象的范围广泛、内容复杂，与其他审计项目相比比较敏感，审计环境较为复杂，加之建筑经济本身具有的特点，工程竣工结算、决算审计更容易产生风险。

1.工程项目自身特殊性产生的风险

工程项目竣工决算审计的一些审计证据必须从现场才能获得，一旦错过时机，后续工作难度会相当大。有的现场已面目全非，根本无从考究，有的隐蔽工程很难直接取得需要的审计证据，导致无法得出适当的审计结论，出具审计报告的可信度在一定程度上会降低。

2.法律风险

审计监督依托于《审计法》、《审计法实施条例》、《审计准则》等法律法规。但是政府投资建设项目审计作为国家审计的重要组成部分，并无专门的法律加以规范，主要依托部门规章、政策文件、地方办法等进行规范。审计过程中遇到的新问题、新情况的法律依据不足，各方之间适用法律法规的不统一，利益诉求也各不相同，这些都将引发审计风险。

从法律层面讲，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。这两者之间的差异在审计工作中经常遇到，使审计难度加大，并且不可避免地造成了审计风险。

工程建设领域发生诉讼纠纷时，建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。2011年《全国民事审判工作会议纪要》第25条也指出：“当事人以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论，主张变更有效的建设工程施工合同约定的工程价款数额的，不予支持。”

3.责任风险

责任风险主要是审计质量控制风险和主体责任划分不清风险。

目前审计质量还是主要依赖于审计人员的专业素质和经验。不同的审计方法、审计深度、审计经验都会使审计结论不同。如果没有做好严谨的调查取证工作，就可能被表面现象所迷惑，查不出实际隐藏问题；如果没有执行严格的复核和复审制度，审计人员业务上的缺陷就有可能导致审计结论的重大偏差。

政府投资建设项目从决策、实施到竣工涉及众多部门和单位，财政部门有预算和资金监管责任，建设单位有管理责任，而审计监督部门在政府投资建设项目中的角色定位不够清晰。由于政府的期望和建设单位的依赖，投资审计易介入项目管理具体事务，项目的造价、质量、安全等风险直接转换为审计风险。

二、有效应对审计风险的对策

上述审计风险的出现，既存在政府内部机制运转的问题，也存在着人为因素。针对上述风险点，笔者认为，可从以下几个方面进行有效的防范和应对。

(一)理清审计机关与各部门之间的权责关系

一是作好“顶层设计”，理清权责关系。“以审代结”和“以审定案”，属于政府内部运转机制方面的问题，是部分政府职能部门为转嫁自身资金管控风险，将审计报告视为资金拨付的依据。此类审计风险的出现对基层审计机关来说完全不具备回避性，这就要求上级审计机关必须与本级政府做好沟通协调，理清部门间权责关系，搞好权责分配这一“顶层设计”，从源头上杜绝此类审计风险的出现。

二是保证审计的独立性。搞好“经济基础”，扶正“上层建筑”。“经济基础决定上层建筑”，对手握审计监督权的基层审计机关来说，如何避免地方政府临时安排“简易项目”导致的审计风险，笔者认为当前正在试点进行的“人、财、物统一管理”是一个较好的思路。通过以省为行政单位对区域内审计资源实行统一管理，解决地方审计机关由当地财政供养的局面，改善地方审计机关“吃别人的嘴短”的现状，增强基层审计机关对区域政府安排的“简易项目”抗辩的有效性，从而保证审计监督权的依法独立行使，降低审计风险。

三是逐步建立和完善审计项目计划安排制度。对当地政府安排的审计项目尤其是临时交办任务做好审计准入调查，重点对投资项目原始资料的完整性和是否完成结算等情况进行审查，对于资料不完善或者未进行结算等容易导致审计风险而不具备审计立项条件的项目，由审计机关提出申请，拒绝进行审计立项以避免“以审代结”或“简易程序”项目的出现，降低审计风险。

(二)审计全覆盖与量力而行、尽力而为，实行全面审计，突出重点

政府投资审计要做到全覆盖，就要从量力而行、尽力而为出发，实行全面审计，突出重点。主要的方法就是整合三种力量，构建三位一体审计监督体系。

一是以国家审计为主导，发挥引领作用。基层审计机关负责统筹和指导全县政府投资项目的审计工作，并直接对纳入全县年度审计计划的重点建设项目实施审计。切实发挥审计机关的监督作用，注重揭示系统性、体制性和投资风险等问题，提出审计意见和建议，加强和改进政府投资管理，确保投资资金的有效使用以及宏观投资政策的贯彻实施。

二是以内部审计为基础，强化免疫功能。所有政府投资项目建设单位都应当按照国家规定开展内部审计。建设单位要充分利用内审人员对本行业、本单位熟悉的优势，加强对本单位及所属部门工程建设项目的审计，强化内部管理和复核，重点突出项目前期程序审批、招投标、政府采购程序执行、资金来源及到位、资金管理使用、工程建设实施及竣工验收、投资效益及相关评价等关键环节的监督，可结合本单位《重大事项议事规则》和内部控制制度的相关规定操作实施。建设单位对所有项目都应出具竣工决(结)算内部审计意见，并对其组织实施的内部审计结果负责，要充分发挥内部审计在规范管理、防范风险、完善治理等方面的基础性作用，更好地服务和保障经济社会健康发展。

三是以社会审计为补充，提高审计质量。通过公开招投标的方式，面向社会招聘一批资质高、技术强、信誉好的社会中介机构参与项目审计。社会审计机构对其受托事项的结果负责。通过向社会中介机构借力借技，能有效地拓展政府投资审计覆盖范围，增加政府投资审计的深度，进一步提高审计证据的说服力和审计结果的准确性，及时查处和纠正高估冒算、挤占挪用、损失浪费建设资金等违规违纪行为，发挥投资审计在社会经济建设中的保驾护航作用。

(三)处理好审计监督与服务的关系

1.注重沟通交流，营造和谐的审计环境

在日常工作中，审计人员按照确定的目标和方案实施审计，不仅要做到审深审透，而且对查出的问题要做到定性准确、处罚得当。为了使被审计单位欣然接受审计提出的建议，对审计结论达成共识，与被审计单位交换意见时，审计人员要做好沟通与协调，充分听取被审计单位意见，站在被审计单位角度考虑问题。为此，审计人员要具备较高的专业基础和理论水平，同时具有较强的组织协调能力，沟通处理好审计与被审计单位关系。努力引导被审计单位正确面对审计部门检查，积极配合审计部门工作。审计人员还要时刻做好宣传和解释政策的工作。通过树立良好的审计形象来赢得被审计单位的理解和尊重，营造良好的外部审计环境。

2. 建立长效机制，力求审计成果最大化

当前，由于被审计单位整改不到位，审计监督力度不够，有些问题屡查屡犯，严重影响了审计成果的转化。为促进审计整改，审计机关应该建立与被审计单位的定期联系制度，对审计查出问题的整改情况进行跟踪检查，成立审计整改督察工作领导小组，制定审计整改方案，确定审计整改责任人、整改时间，定期开展督促检查，及时了解和掌握被审计单位对审计查出问题的整改情况，推动审计整改工作向规范化和制度化的方向发展。努力推动审计成果应用，切实发挥审计的“审、帮、促”作用。

3. 发挥好建设性作用

审计机关应当紧紧围绕地方经济服务发展大局，全面依法履行审计职责。认真谋划政府投资审计工作，重点做好重大项目审计，特别是跟踪审计。一要注重对体制、机制、制度建设和管理层面的深入分析，由关注资金、查错纠弊转向关注资金与关注政策、制度等并重。二要将各个审计项目发现的问题进行横向分析比较，查找产生问题的制度性原因，由个案监督转向关注共性问题、促进全面整改。三要通过探索完善审计监督模式，采取边审计、边整改的方法，由事后监督转向全过程跟踪监督。四要通过转变审计工作理念，牢固树立监督和服务并重的观念。审计要由发现和揭露问题向预警、预防、揭露、促进解决问题转变，充分发挥审计部门在国家治理中的建设性作用。

责任编辑: 姜洪云