清末直隶举办警政的经验及制约因素

陈竹君 张金慧

（中共北京市朝阳区委党校 北京 100028）

文史探源

清末直隶举办警政的经验及制约因素

陈竹君 张金慧

（中共北京市朝阳区委党校 北京 100028）

清末，直隶省举办警政经历了三个历史阶段，取得了显著的成就，其在划一警制、规范警务，严格警察的督察以及培养警务人才等方面的成功经验值得借鉴。但是，人员素质低下、经费不足、薪资差距大等因素制约了清末直隶警政的发展。

清末 直隶 警政

直隶，即直接隶属，是历史上的行政区域名称。明朝迁都北京后，称南京为南直隶，北京地区为北直隶。清军入关后，将京师附近的广大区域划为直隶省，辖今河北全省，北京、天津两市及河南、山东一部分，省治设在保定。清朝直隶地域广大，处于清王朝统治中心区域，是清王朝最重要的一个省份。因为其地位至关重要，清政府在直隶一省单设总督，直辖11府、9州、1厅、104县，总督治所也设在保定。

清末新政期间，作为新政的模范省之一，直隶省是改革开展得比较全面的地区。1901—1907年间袁世凯督直，在直隶总督任上共七年，施行新政颇有建树。其中在直隶首创现代警政，是其最为突出的改革成就之一。作为中国城市社会管理专门化的标志性改革，直隶警政建设的成效在当时的全国首屈一指，被立为典范。

一、清末直隶兴办警政的历史沿革

清末直隶警政从1902年创办，到1912年清朝灭亡，总共十年时间，大致可划分为三个阶段。

第一阶段从1902年在保定设立警务总局到1906年直隶警务处成立，为直隶警政初创时期。1902年5月，即《辛丑条约》签订后的第二年，清政府与各国达成收回天津条款，其中规定天津城二十里之内不准清军驻扎。为了维持天津治安，直隶总督袁世凯决定以巡警代替军队，进驻天津维持秩序。在此之前，为了准备接收天津，袁世凯已于当年4月在直隶总督府所在地保定设立了警务总局，招募训练巡警。7月，清政府正式收回天津，袁世凯将已练成的3000名巡警派往天津，分设天津南、北段巡警总局，其中南段巡警总局负责天津市区的治安，北段巡警总局负责西沽、塘沽、山海关、秦皇岛、北塘等处。保定、天津创办警政后不久,市面治安情况大为好转,得到了当地商人的交口称誉。为扩大成果，袁世凯不久便决定在直隶各州县推广巡警。到1905年，直隶各州县设立巡警者已达90余处[1]1057。1906年，袁世凯又通饬直隶各州县一律在所属乡镇开办巡警，以改善全省治安状况。

这一阶段直隶虽在全省范畴内创办巡警，但警政建设未走上正轨，既没有全省统一的管理机构，也没有统筹全局的计划，各府、厅、州、县举办巡警的章程不一，措施各异，办理的成效也大相径庭。因此，建立一个全省统一的警务领导机关是势所必然。随着1905年清政府设立巡警部，直隶警务处于1906年在保定设立，此后直隶警政进入正规化发展时期。

第二阶段从1906年直隶警务处设立到1910年，为直隶警政建设的全面发展时期。直隶设立警务处在全国属首创，从此改变了此前各州县警政机构互不统属的缺陷，全省警务得以统一管理。

直隶警务处成立后，主要从三个方面对全省警务进行了整顿：一是制定《通省各州县巡警试办章程》等一系列规章制度章程，规范全省警政；二是拟定《州县巡警会议章程》，督促各州县定期会商警务事宜；三是推动巡警教育，提高警员质量。袁世凯在直隶省先后创办了保定警务学堂、天津警务学堂、北洋巡警学堂和通省巡警学堂，培养警官。直隶警务处成立后，又制定了《州县巡警传习所章程》，要求各州县都要建立巡警传习所，培养合格警员。在直隶警务处存在的四年间，直隶警政取得了较大成绩。根据1909年（宣统元年）七月直隶警务处的汇报，直隶“各厅州县城乡镇共计，警长一千九百八十九名，步巡二万二千三百零八名，马巡一千八百四十二名，预备巡二万零九百五十九名……统核九府六州四厅城镇乡现办巡警情形，规模已立，成效渐臻”[2]2042

第三阶段从1910年直隶设立巡警道到清朝灭亡，为直隶警政发展步入正规化时期。1907年，清政府为统一全国警政，通令各省设置巡警道。1910年，直隶警务处正式裁撤，设立巡警道，巡警道的办公机构称直隶警务公所，为全省警务的执行机构，并兼管天津警务。巡警道设立后，直隶警政步入正规化建设轨道。虽然巡警道只存在短短一年多时间，但在清政府民政部的统一规划下，在整顿全省警政、规范警制等方面也取得了一些成效。

二、清末直隶警政建设的可鉴经验

清末直隶办警前后只有短短十年时间，但取得了不小的成就。其在划一警制、规范警务、严格警察的督察奖惩以及培养警务人才方面都取得了一些成功经验，值得后世借鉴。

1.划一警制，规范警务。首先是统一警察官制。警政兴办初期，直隶省城与各州县警务互不统属，全省也无专门警务机构。1904年以后，袁世凯令各州县借鉴天津办警的制度，编制章程，举办巡警。各州县一般在州县城设巡警总局，四乡设分局，局下设区，有的州县在区下还设有数量不等、名称不一的巡所或分驻所。直隶全省警务处设立不久，各州县巡警总局（或巡警局）一律遵令改称巡警署，设警务长一员署理本州县警务，下设警察分局，分局之下再设若干警察所。1910年，直隶省巡警道成立后，又依照清政府民政部颁布的《直省巡警道官制细则》，对全省警察官制进行了整顿。至此，直隶全省警察机构设置得到了统一。

直隶办警初期，对警官、警员的称谓不一，高级警官一般称巡官，也有称区长、巡记，其他警员的称谓五花八门，各不相同。直隶巡警道成立后，通令各厅州县一律将巡官改为警务长，受巡警道和各厅州县官双重领导，负责主持各厅州县巡警署事务；警务长以下的巡警官兵一律依章改称为区官、巡官、巡长、巡警。对警务长的人选也规定了严格的遴选标准和程序。从此，直隶全省的巡警官制得以统一。

其次是统一全省警区划分。清末举办警察事属新政，直隶省又是先行试验，经历了一个由分散到统一的过程。办警初期，各厅州县各自为政，警区划分很不统一，少者设5区，多者则设有十几区甚至数十区。直隶巡警道成立后，“定每州县划为东、西、南、北、中五区，每区设区官一员，掌理全区警察事宜，统归警务长节制。中区设在城内即可，以警务长兼摄。至乡城区域广袤不同，可酌设巡警驻在所或派出所，分派巡官以资佐理”[3]此令下达后，直隶各厅州县一律将本地所属警区改划为东、西、南、北、中五区。直隶各地的警区划分得到了统一。

第三，规范全省警务事项。在直隶巡警道成立以前，各州县举办警察往往自行拟定章程规则，报批后实行。因章程为各州县自行规定，不免彼此各异，尤其关于警察职务权限，规定不一，流弊丛生。1907年，直隶警务处先后颁布《通省各州县巡警试办章程》、《直隶州县警务人员职务权限规则》、《州县警务人员职权大纲》、《州县警务人员处分规则》、《州县巡警越境查捕章程》等规章制度，通令各厅州县一律遵行，统一了警务事项。

2.严格警察的督察。直隶办警初期的巡警官员，除总办、督办等高级官员全部由旧官僚转任外，其他巡警官员自警务长以下，或来源于旧官吏，或从警察学堂、警察传习所毕业生中选任。巡警兵有的由旧差役、保甲、团练等转化而来，有的为新招选的壮丁，其中旧官吏和旧的差役兵丁占有相当大的比例，带来了腐败的衙门作风和兵痞习气。为了约束警察行为，直隶当局从办警初期就采取了防范措施，对巡警官员进行督察奖惩。直隶省对巡警的督察包括内部督察和外部督察。内部督察由警察机构内设的专门机构进行。保定、天津巡警局都设有专门机构和专门人员对巡警官兵进行督查。直隶警务处则设有暗查和总稽查，专门负责考查各地警务人员。直隶巡警道和直隶全省警务公所也都设立了督察处，制订了《巡警禁令》，对巡警勤务进行督察，严格奖惩。

外部督查主要由当地民众通过向官员禀告、控告或通过在报纸上发表言论来进行。如保定警务局创办之初就规定：巡警官吏“凡为辖内商民连名控告者，查实撤差……查明情节尤重者详参”[1]614；天津南段巡警总局规定：普通巡长、巡警“凡被界内商民控告，查实者革”[4]。在直隶省开始兴办地方自治、各州县议事会等自治机构成立后，议员们利用这些合法机构参与讨论警政、向官府提出建议成为外部督察的一条重要渠道。

3.培养警务人才。培养警务人才，直隶省远远走在其他各省之前，是直隶警政最见成效的措施之一。

袁世凯督直期间，创办了系统的警察人才培养体系，这一体系包括高等巡警学堂、各厅州县警务教练所和巡警补习讲堂，培养、培训各级警官及警员。

1902年，为应警察人才之急需，袁世凯先后奏准设立速成性质的保定警务学堂和天津警务学堂。1903年，袁世凯将保定警务学堂并入天津警务学堂，在此基础上组建了北洋巡警学堂。1908年，北洋巡警学堂更名为北洋高等巡警学堂，专门培养高中级警官。由于北洋巡警学堂（北洋高等巡警学堂）的正规学生主要面向天津招生，难以满足直隶其他州县对警察人才的需求，袁世凯又于1906年奏请开办了规模远远超过北洋巡警学堂的通省巡警学堂，面向全省招生，其毕业生也主要面向直隶各州县，大大缓解了各州县对警察人才的需求。

为实现“全省巡警官兵无不从学堂出身”的目的，袁世凯还颁布了《州县巡警传习所章程》，规定每州县都要开办巡警传习所，培训低级警官。此外，袁世凯还提倡举办各种形式的补习教育，以提高警官和警兵的文化水平和专业素养，也颇有成效。

三、清末直隶警政建设的主要制约因素

清末直隶的警政被清政府树为全国的样板。时人称“中国之警察以北洋为第一，北洋之警察以天津为第一，此为天下之公论，非阿论也”，天津警务“为通国所著目，著极大之声誉”[5]。直隶警政对全国其他各省起了很好的带动作用。但是，由于历史积弊和制度欠缺，直隶在举办警政方面存在不少制约因素，影响了警务的发展。主要包括以下几点。

1.巡警整体素质较低。清末直隶巡警官兵的来源主要有三种，一为由旧治安机构的差役、保甲和旧军队的低级官兵，一为新招的壮丁，还有一种是巡警学堂、巡警传习所等教育机构的毕业生。办警初期以前两种人员居多，后一种在直隶警察教育大规模兴办后才开始有所增加。但后期随着警政在全省的扩展，招募了大量警察人员，其中目不识丁者不在少数。因此，从巡官到普通巡兵，不仅文化知识尤其是现代警务知识普遍欠缺，而且带有旧衙门、旧军队的种种不良习气和作风，假公济私、扰害百姓等事时有发生。造成这一问题的原因，主要是因为警政初办，现代警务人才欠缺。虽然袁世凯对此早有清醒的认识，提倡并兴办警察教育，也制定了全省警察教育的长远规划，但在实行过程中大打折扣。首先，教育的水准及覆盖面远远跟不上形势的需要。在直隶警察教育体系中，由于急需人才，教育机构以速成为多，学制最长的为北洋巡警学堂的“官学生”，学制两年，最短的为巡警传习所，学制3个月。但北洋巡警学堂每期只招收官学生200名，数量远远不够分配。各州县巡警传习所是培训警察人数最多的机构，但直到1910年，直隶120余州县中仍有近四分之一的州县尚未开办。即使开办了巡警传习所（教练所），也因学员文化基础差，时间短，且有的州县因人手少，警员需一边当差一边学习（即不脱产），精力难免不济，这都影响了警察的整体素质。

2.办警经费严重不足。经费问题是清末举办警政过程中从中央到地方普遍存在的严重困扰。清末，地方警政属于新政，经费由各级地方当局自行筹措，直隶省也不例外。清末直隶的办警分为官办和官督绅办两种方式。官办是指有关警务的一切事项都由官方办理，这一方式主要是在保定和天津等大城市实行，其办警经费主要来源于城中所收的房、铺、车等捐，比较有保障。官督绅办是指由官方负责督导警务，而由地方士绅负责具体工作，这种方式主要在州县尤其是乡镇推行。开办巡警所需经费日益巨大，为了完成上级交办的任务，各地不得不千方百计筹措经费，因无统一筹措标准，方法混杂，弊端丛生。1906年，直隶警务处颁布《通省各州县巡警试办章程》规定按地亩征税。但事实上除警务之外，其他新政、赔款也需从田亩中收税，地亩税远远不够巡警经费开支，各地不得不另收捐税，以致老百姓起而抗税，违背了举办警政的初衷。

3.警察薪资标准不合理。清末直隶各地警察薪资标准不一，是制约警政发展的一大弊端。就地区来说，天津、保定警察的薪俸普遍高于同级别的其他地区警察，这是因为大城市经济发展水平相对较高，这种差别尚属合乎情理。但同一地区不同等级之间薪资相差过大，则属不尽合理。清末天津警察薪俸待遇等级差距较大，如同为警监，却分为四个薪资等级，月薪从一等至四等分别为100两、80两、60两、40两，一等警监薪资是四等警监的二倍半。警官和一般的警员之间收入差距更为悬殊，如薪资最低的巡警月薪仅8两，与最高的警监相差12倍之多。保定工巡总局的警务分局中，巡官月薪40两，三等巡警4两2钱，相差近10倍[6]187-195。

直隶其他州县，也有警察薪资差别巨大的。如沧县巡官月薪约31两8钱，步巡2两2钱，相差14倍；青县巡官月薪约19两，巡长约4.8两，相差4倍[7]56，实属不合理。这种巨大的收入差距不仅造成了警察系统内部的不公平，而且势必造成中、下层级员警枉法徇私、中饱私囊，其结果必然导致警察系统腐败成风，最终加剧警民矛盾，不利于社会稳定。

总之，清末直隶的警政开中国现代警政之先河，在中国警政史上具有重要地位，时人称天津警务“为通国所著目，著极大之声誉”[6]，被清政府树为全国的样板，对全国其他各省开办现代警政起了很好的带动作用。清末直隶警政的影响深远，其经验可为后世所借鉴，其制约因素也值得后世思考。

[1]天津图书馆.袁世凯奏议[M].天津古籍出版社，1987：1057.

[2]全国图书馆文献缩微复制中心.清末官报汇编·北洋官报[Z].新华书店，2006：2042.

[3]巡警道通饬各厅州县按章划分区域及一切改良办法填表具报备查文[J].直隶警察杂志第二期,宣统二年（1910）九月.

[4]北洋公牍类纂(卷八)[Z].台北:文海出版社，1997：32.

[5]改良天津警务议[J].大公报,1908-1-11.

[6]韩延龙等.中国近代警察制度[M].北京:中国人民公安大学出版社,1993：187-195.

[7]谢明刚.清末直隶警政述论[D].河北师范大学硕士学位论文，2002：56.

陈竹君,中共北京市朝阳区委党校科研科科长,历史学博士,研究方向为中国近现代史；张金慧，中共北京市朝阳区委党校讲师，中国社科院社会学所博士生。

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.12.32

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2017-02-19