《新疆维吾尔自治区去极端化条例》及相关法律问题的探讨

古丽夏蒂·吐尔逊

(新疆警察学院法律系，新疆 乌鲁木齐 830011)

《新疆维吾尔自治区去极端化条例》及相关法律问题的探讨

古丽夏蒂·吐尔逊

(新疆警察学院法律系，新疆 乌鲁木齐 830011)

《新疆维吾尔自治区去极端化条例》是新疆依法治疆、建设法治新疆的一项重要成果，也是新疆第一部“去极端化”方面的地方性法规。并首次以法律条例的形式界定了“极端化”的定义、“极端化”的主要表现、预防、遏制和消除“极端化”的具体措施，明确了政府及相关部门、全社会各方面应当履行的的主要职责和法律责任。它的颁布为新疆“去极端化”工作提供了法律依据，进一步提升了新疆“去极端化”工作的法治化水平。

新疆维吾尔自治区;去极端化条例；相关法律问题；探讨

近几年来一些打着宗教旗号、披着宗教外衣、宣扬宗教极端思想、从事分裂渗透破坏和暴力恐怖活动的犯罪活动仍十分频繁。在党中央的亲切关怀和领导下，新疆维吾尔自治区在“去极端化”方面做了大量的预防、遏制、消除和惩治极端主义犯罪活动,新疆去极端化工作取得了一定成效，“极端化”现象也得到一定程度遏制。但受国际国内复杂因素以及我区“三期叠加”严峻形势下，新疆 “去极端化”形势和任务仍然十分的艰巨。所以，习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上明确指出：“新疆民族分裂势力以宗教极端为思想基础、以暴力恐怖为主要手段、以民族分裂为最终目的，大肆策划实施分裂活动，严重影响新疆稳定和国家安全，要开展去极端化工作”。并明确要求：“可以针对宗教极端等突出问题搞一些地方性法规和规章。推动反恐维稳工作逐步实现常态化”[1]。

一、《新疆维吾尔自治区去极端化条例》制定与实施的重要意义

《新疆维吾尔自治区去极端化条例》(以下简称“条例”)由自治区第十二届人大常委会第28次会议于2017年3月29日通过并自2017年4月1日起施行，标志着依法治疆、建设法治新疆的一项重要成果，也是新疆第一部“去极端化”方面的地方性法规。

(一)新疆依法治疆战略目标实现的必然要求

近年来，自治区人大常委会坚定坚决贯彻中央治疆方略和自治区党委决策部署，坚持与新疆工作总目标统领立法工作，先后制定了《自治区实施反恐怖主义办法》、《电话和互联网用户真实身份信息登记管理条例》、《防范和惩治网络传播虚假信息条例》，修订了《自治区边境管理条例》，对于依法严厉打击暴力恐怖活动、强化对互联网以及边境地区的管控等各项工作的规范化、法治化，起到了重要作用，为落实总目标提供了有力的法律保障。特别是《新疆维吾尔自治区去极端化条例》的出台，对干预法律实施、生活习俗等当前影响总目标的一些源头性、根本性、基础性的问题做出了明确规范。

《条例》在自治区开展“去极端化”工作实践的基础上，将全疆好的经验和做法予以概括、提炼和规范，整合、固化上升为地方性法规，明确了“极端化”的界定、主要表现，“去极端化”的法律依据和工作原则，进一步明确了遏制和消除“极端化”的工作职责、工作重点和具体措施，进一步细化、明确了责任主体，强化了法律责任。

《条例》在全国范围内首次以立法的形式给“极端化”下了定义，同时也首次明确了“极端化”的14种主要表现。另外，《条例》提出了预防、遏制和消除“极端化”的具体措施；明晰了政府及相关部门的主要职责，以及全社会各方面应当履行的责任。

《条例》既分清楚了概念，又方便实际操作，具有整体性、科学性、协调性、规范性，具有极大的突破性和创新性，这意味着自治区更多运用法治智慧、法律手段来治理和解决问题。

(二)遏制和消除极端化提供了有力的法律保障

《条例》从根源上防范极端化活动的发生、加强去极端化群众基础和工作基础作出了具体规定，为提高去极端化工作能力和水平，遏制和消除极端化提供了有力的法律保障。本《条例》的出台，对政府及相关各部门、全社会各方面应当履行的责任做了进一步详细的规定。并要求 “全社会应当共同参与去极端化工作。各族群众应当学法守法，树立对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，增强国家意识、公民意识、法律意识、中华民族共同体意识，践行社会主义核心价值观，自觉抵制和远离极端化”[2]。规定：“违反本条例规定，情节较轻的，由公安机关会同有关部门、单位责令改正，予以批评教育或者法治教育”[3]；“情节较重尚不构成犯罪的，由公安机关依照《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国治安管理处罚法》以及《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》予以处罚，有违法所得的没收违法所得，给他人造成损害的依法承担民事责任”[4]。对于公民个人也提出了要求。法律是对全体公民的约束，遵守宪法法律是公民的基本义务。宗教信仰虽然是公民的权利，但信仰者是国家公民，遵守宪法法律是公民的基本义务。

《条例》就是要通过法律手段、法制力量铲除宗教极端思想、极端化行为。《条例》统筹地方立法与国家宗教事务管理条例和国家反恐怖主义法等相关法律法规的有效衔接和配套，充分发挥地方立法的引领和推动作用，体现了保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则，增强群众抵御极端思想渗透的意识，引导正信正行，激发各族人民群众为维护国家根本利益而坚决反对宗教极端主义、坚决与“三股势力”作斗争的自觉行为。

(三)深入推进“去极端化”工作的迫切需要

习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上指出：“新疆民族分裂势力以宗教极端为思想基础、以暴力恐怖为主要手段、以民族分裂为最终目的，大肆策划实施分裂活动，严重影响新疆稳定和国家安全”，要“开展‘去极端化’工作”。

“去极端化”工作事关新疆社会稳定和长治久安，事关国家安全和民族团结。党中央对此高度重视，对深入推进“去极端化”工作作出了一系列重大决策部署。习近平总书记指出：“要依法管理宗教事务”“依法打击利用宗教进行的违法犯罪活动”“可以针对宗教极端等突出问题搞一些地方性法规和规章，推动反恐维稳工作逐步实现常态化。”习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议新疆代表团审议时强调，要紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领，以经济发展和民生改善为基础，以维护祖国统一、促进民族团结等为重点，坚决维护社会和谐稳定，切实贯彻新发展理念，全力保障和改善民生，不断巩固民族团结，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的中国特色社会主义新疆。推进新疆治理体系和治理能力现代化，关键在于“要坚持依法治疆，要高举法治旗帜，善于用法治思维和法治方式解决问题。”

自治区第九次党代会强调，“持续深入推进‘去极端化’，坚决治理‘极端化’现象，坚决打击打着宗教旗号、披着宗教外衣、宣扬宗教极端思想、从事分裂渗透破坏和暴力恐怖活动的犯罪分子、非法组织”。深入推进“去极端化”工作，是贯彻落实社会稳定和长治久安总目标、打好反恐维稳“组合拳”的重要举措，是反对民族分裂、遏制暴恐犯罪、维护社会稳定的重要基础性工作，是意识形态领域反分裂斗争的重要任务。《条例》的颁布，为深入推进“去极端化”工作、坚决遏制极端思想的渗透蔓延，提供了法律准则和行为规范。

二、《条例》的立法依据、原则、内容和法律责任

随着我国法治国家建设的不断推进，在依法治国和新疆维吾尔自治区“依法治疆”的大背景下，为了依法有效的遏制宗教极端思想蔓延，彻底根除极端化问题，制定《新疆维吾尔自治区去极端化条例》。

(一)《条例》立法依据与原则

1.立法依据。

《条例》的制定是依法治疆的前提和基础。是贯彻落实中央的决策部署，特别是按照习近平总书记的重要提示和要求，是实现社会稳定和长治久安总目标的迫切需要。也是从立法上打击和消除极端化工作十分的必要。可以充分发挥地方立法的引领作用和规范作用，稳定深入推进和逐步实现去极端化工作常态化、规范化、法治化。因此，“为了遏制和消除极端化，防范极端化侵害，实现社会稳定和长治久安，根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国反恐怖主义法》、国务院《宗教事务条例》等有关法律、法规，结合自治区实际，制定本条例”[5]。为依法治疆、建设法治新疆提供有力法治保障。

2．立法原则。

去极端化的主要原则在《条例》第四条规定：“去极端化应当坚持党的宗教工作基本方针，坚持宗教中国化、法治化方向，积极引导宗教与社会主义社会相适应”[6]。

(二)《条例》的主要内容

《新疆维吾尔自治区去极端化条例》的主要内容列举为予以禁止的15种极端化的言论和行为：

1．宣扬、散布极端化思想的；

2．干涉他人宗教信仰自由，强迫他人参加宗教活动，强迫他人向宗教活动场所、宗教教职人员提供财物或者劳务的；

3．干涉他人婚丧嫁娶、遗产继承等活动的；

4．干涉他人与其他民族或者有其他信仰的人员交往交流交融、共同生活，驱赶其他民族或者有其他信仰的人员离开居住地的；

5．干预文化娱乐活动，排斥、拒绝广播、电视等公共产品和服务的；

6．泛化清真概念，将清真概念扩大到清真食品领域之外的其他领域，借不清真之名排斥、干预他人世俗生活的；

7．自己或强迫他人穿戴蒙面罩袍、佩戴极端化标志的；

8．以非正常蓄须、起名渲染宗教狂热的；

9．不履行法律手续以宗教方式结婚或者离婚的；

10．不允许子女接受国民教育，妨碍国家教育制度实施的；

11．恐吓、诱导他人抵制享受国家政策，故意损毁居民身份证、户口簿等国家法定证件以及污损人民币的；

12．故意损毁、破坏公私财物的；

13．出版、印刷、发行、销售、制作、下载、存储、复制、查阅、摘抄、持有含极端化内容的文章、出版物、音视频的；

14．蓄意干涉或破坏计划生育政策实施的；

15．其他极端化言论和行为

(三)违反《条例》的法律责任

1.违反《条例》情节较轻的批评教育、法治教育；

2.情节轻微尚、情节较重不构成犯罪的；由公安机关依照《治安管理处罚法》《反恐怖主义法》《新疆维吾尔自治区实施〈反恐怖主义法〉办法》处10日以上15日以下拘留，可以并处10000元以下罚款、没收违法所得，依法赔偿他人造成损失。

3.对单位、工作人员：给予批评教育，责令改正；情节严重的：对单位主要负责人、直接负责的主管人员、直接责任人员给予行政处分。构成犯罪的依法追究刑事责任。

三、贯彻实施《条例》中需要注意的相关法律问题

《条例》的制定具有非常重要、全国首创性的意义，填补了去极端化的法律空白。但贯彻实施《条例》中需要注意的相关问题。就像《条例》草案中的说明的：在新疆“去极端化是一个长期的过程，是一项艰巨复杂的社会系统工程。既要做持久的努力，又要有紧迫感；既要坚定方向，又要从实际出发，区别不同情况，用防范治理和教育疏导相结合的形式深入推进”[7]。

(一)注意有法必依，执法必严，违法必究问题

《条例》虽然非常明确的列举了禁止15种极端化的言论和行为主要表现。但在当前贯彻实施和执行《条例》中，对违法行为执法人员是否能够做到尽职尽责、严格按照规定执行，不搞态度执法、关系执法、人情执法。做到有法必依，执法必严，违法必究，依法秉公执法和处罚问题在新疆的去极端化工作任重道远。

(二)注意把握《条例》执行操作中标准全疆统一问题

法律法规有其前瞻性和预测性，《条例》不例外的也明确列举了14项予以禁止的极端化言论和行为，又概括性规定了第15项。并在第四章第16-29条中非常清楚明确规定了：民族、宗教部门、司法行政部门、公安机关、教育部门、文化部门、新闻出版广电部门、交通运输部门、卫生计生部门、乡镇人民政府、街道办事处、工商行政管理、质量技术监督等部门、民政部门电信主管部门等各级人民政府及其各部门、各单位等政府及相关部门的主要职责和做好去极端化工作的具体要求。如：29条规定：应当在上级人民政府领导和有关部门指导下，依法加强宗教事务管理，治理非法宗教活动、非法宗教宣传品等，指导村、居民委员会制定推行新型村规民约、居民公约等，提高法治化水平，建立常态化治理机制，依法做好去极端化工作。但基层尤其是在极端化形势严峻的南疆地区由于各级机关及工作人员对《条例》的学习和理解和认识的不同，在贯彻执行《条例》，治理极端化言行工作中，应避免因为各地对宗教极端的理解和对《条例》精神、原则和主要内容理解和认识的不同，研究各级部门如何相互配合，避免出现各地各部门在去极端化工作中各自为政，对宗教极端言行和行为的规范和惩治的具体做法也不尽相同的情况。避免出现由于缺少督办协调和统一行动以及各部门之间不能形成应有合力而造成有些地区的“去极端化”工作执行力度和标准不一、把控能力不同的问题。

如《条例》第九条第“ (八)以非正常蓄须、起名渲染宗教狂热的; ”规定。新疆部分群众如：农民、宗教人士、年龄比较大的老人原来有留胡子的习惯，“非正常蓄须”是针对于什么样是“非正常蓄须”的？什么样的正常的？年轻人的蓄须？还是所有的男人？还是不分职业年龄，禁止任何人以任何形式蓄须？注意把握《条例》执行操作中标准全疆统一问题。

如《条例》第九条第(七)规定“自己或强迫他人穿戴蒙面罩袍、佩戴极端化标志的”；南疆一些地方只禁了蒙面罩袍没有禁彩色的头巾、围巾。一些地方禁了所有的头巾包括彩色的围巾、头巾，各地做法不一。因此，需要注意把握《条例》精神和内容，注意把握《条例》执行操作中标准全疆统一问题。使全疆各地在执行《条例》中尽量达到标准统一和一致，做到适用法律准确和严肃和标准统一，提升法规的严肃性和权威性。体现习近平总书记要求的：努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

(三)注意《条例》与相关国家上位法律相衔接问题

新疆针对宗教极端思想借用宗教名义，把宗教极端思想与风俗习惯混为一谈，鼓吹不履行法律手续以宗教方式结婚、离婚的问题。针对性的在《条例》第九条第(九)作了禁止性规定：“不履行法律手续以宗教方式结婚或者离婚的”; 《条例》的制定给我们依法打击遏制和消除极端化提供了法律的依据。但在《条例》这条的执行上需要注意与我国相关国家上位法律法规及司法解释相衔接问题。即区分“非法同居”、“重婚罪”等不同情况问题。

如：我国关于婚丧嫁娶有明确的规定。我国法律关于婚姻形式上公民结婚、离婚都要依法履行法律手续。规定只有领了《结婚证》在法律上才属于法律意义上的婚姻合法的婚姻关系。自治区的相关文件规定在依法登记办理《结婚证》之后，有念“尼卡”习惯的群众可以根据自己的习惯念“尼卡”。但以只念“尼卡”而不依法登记办理《结婚证》结婚，以“塔拉克”形式离婚的都属于违法行为。违反我国《婚姻法》规定的一夫一妻制构成“重婚罪”。或构成“非法同居”。我国“非法同居”：是没有办理结婚登记手续的男女共同居住生活。又分无配偶者与他人同居和有配偶者与他人同居两种。有配偶一方构成“重婚罪”，无配偶一方不构成“重婚罪”。如果一方是已婚并处于婚姻存续期间以夫妻名义进行公开同居的构成“重婚罪”，要受刑事处罚。如果夫妻关系已经解除，或因配偶一方死亡夫妻关系自然消灭的就不再是属于有配偶的人，那么婚姻状态就不算存续，也就不构成“重婚罪”。“非法同居”只是属于不告不受理的民事问题等。几种不同情况需要在《条例》的执行中需要注意与相关国家上位法律相衔接问题。

(四)注意分清敌我矛盾问题

众所周知，在新疆去极端化工作经过前几年的努力效果已经十分明显，但我们必须认识到在新疆去极端化工作紧迫但也是一个长期的、艰巨复杂的社会系统工程。习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上明确指出：“注意严格区分不同性质的矛盾和问题……坚持具体问题具体分析，是什么问题就按什么问题处理，不能一概归到‘三股势力’，不能一概归结为民族问题、宗教问题。”同时还强调，“新疆的问题，最难最长远的还是民族团结问题；新疆最大的群众工作就是民族团结和宗教和谐”《条例》第三章第十条规定：去极端化应当准确把握民族习俗、正常宗教活动、非法宗教活动与极端化行为的界限，区分性质，分类施策，坚持团结教育大多数，孤立打击极少数。要坚定去极端化工作的方向的同时，还应当从实际出发，注意分清敌我矛盾问题区别不同情况。面对去极端化工作的长久性，需做好持久努力的准备。用宣传、教育、疏导和依法治理相结合的多种方式，逐步深入推进去极端化工作，并注意分清敌我矛盾。例如：在关于《去极端化条例》草案中的说明：“根据有关法律法规、中央和自治区有关会议、文件和领导讲话主要精神、基本原则，除了勾结国外敌对势力进行叛乱、分裂和暴恐活动的以外，都属于人民内部矛盾，不能反扩大化的错误，更不能犯将思想认识的问题当做敌我矛盾来处理的错误”[8]。分清敌我矛盾和人民内部矛盾，可以团结一切可以团结的力量，孤立和依法打击敌对分子，最终彻底消除极端化，达到彻底消灭暴力恐怖犯罪分子的效果。

(五)注意《条例》执行中政府及各部门的相互配合问题

为了在全社会、全方位构建去极端化的社会法治氛围。《条例》对政府及相关部门的主要职责明确规定。并对民族宗教、司法行政、公安、教育、文化、新闻出版广电、交通运输、卫生计生、网信、经信、电信等多个部门不同行业，分别明确了其在去极端化过程中应尽的主要职责。规定了各部门的各司其职，《条例》第6条：“自治区、州(市、地)、县(市、区)设立去极端化领导小组负责本行政区域的去极端化。去极端化领导小组下设办公室，履行调查研究、指导协调、督促检查等相关职能”。但没有规定各部门之间如何相互配合。因此，《条例》执行中各部门的相互配合问题是否有必要通过解释等方式进一步明确？使去极端化工作在坚持系统治理与改善民生、脱贫致富、民族团结进步创建等紧密结合，进一步形成去极端化的强大聚合力，实现相互促进，综合施策、标本兼治，彻底消除极端化思想。

综上所述，充分认识维护新疆社会稳定和实现长治久安的重要性，把思想和行动统一到中央、自治区党委的各项部署上来，要充分认识学习贯彻《新疆维吾尔自治区去极端化条例》学习贯彻《新疆维吾尔自治区去极端化条例》在维护新疆社会稳定中的重大意义。对切实维护新疆社会稳定和维护我们安宁、幸福的生活非常重要，根据自治区相关精神，进一步将《条例》的宣传入脑入心，增强各民族群众法制意识和稳定意识，以自己的实际行动，为推动新疆跨越式发展和长治久安作出自己的一份贡献是我们每一位公民的共同责任。

[1]习近平.习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上的讲话.[EB/OL]. http://www.wenming.cn/djw/djs. [2][3][4][5][6]新疆维吾尔自治区去极端化条例.[EB/OL] http://www.xinjiang.gov.cn/20. [7][8]新疆维吾尔自治区去极端化条例草案的说明.[EB/OL]tieba.baidu.com/p/4572

2017-06-10

古丽夏蒂·吐尔逊 (1961-)女，维吾尔族， 在职研究生毕业，新疆警察学院法律系教授，自治区公安厅政治教官。研究方向：法学。

项目资金2015年教育部人文科学研究基地重大项目《伊斯兰极端思想新动向及其应对策略研究——以新疆维吾尔穆斯林为例》(基金号：15JJDS50007)阶段成果。