党内监督机制初建与形成的历史回溯与启示——基于五大至七大党章变迁的视角

展婷婷

(北京师范大学， 北京 100875)

党内监督机制初建与形成的历史回溯与启示
——基于五大至七大党章变迁的视角

展婷婷

(北京师范大学， 北京 100875)

“君子务本，本立而道生”。权力授受关系的先决条件预示着政党发展对外必受权力主体的制约，于内政党的自我监督作为防范与矫正政党权力行使轨道的“指示器”，是保持政党自身肌体健康运行的安全屏障。党内监督机制的构建体现着政党自身建设的质量，反映着政党实现价值的能力。鉴往知来、酌史御今，在营造全面从严治党风清气正的政治新常态下，通过纵向时间序列分析法回溯党内监督机制的初建与形成，从历史起点出发“知规律”，以更好的构筑时间年轮跨度下新时期的党内监督机制，提高新世情党情下监督与民主的双向科学化水平。

党内监督；机制；五大至七大党章；启示

“作始也简，将毕也钜”[1]，中国共产党已经走过90多年的光辉历程，随着世情、国情、党情的深刻变化，行将跨入全面深化改革的新时期。存史资治、彰往昭来，从时间的纵向跨度来研究党章的历史沿革，有利于我们深刻认识和再认识党的建设经验。“着力净化政治生态、营造廉洁从政良好环境”是十八大以来习近平总书记对社会主义政治文明建设提出的新要求，政治生态的优化过程，实则以党内政治生活的“风清气正”带动社会整体政治环境的“山清水秀”。政党作为现代政治的主体，其对政治生活的预设要以权力配置的科学化为基准；在历史顶层设计的基础上不断完善党内监督机制，以祛除党内思想灰尘的自清实现“打铁硬自身”之志，这既是增强政党自我净化内生动力的重要举措，也是落实党要管党、从严治党的组织保证。

一、知所以然：党内监督机制的整体释义

概念是厘清相互交织逻辑关系的起点。事有具象，既然要回溯党内监督机制的初建与形成这一历史节点，首先需要明确监督的核心内涵。

监督，伴随着人类社会常有常新的现象。随着生产力的先行发展，历史的年轮跨过时间的引线迈向政治时代，并相应的形成了国家机器上层建筑，继而现代性政党出现。现代意义上的监督，作为实现民主政治的重要方式，有利于保障政治主体的合法利益，是有效治理的管理手段，也是遏制腐败的基本机制。有权必有责，权力的使用必须与善治形成良性互动，因此对权力进行监督与制约仍是人类政治生活的不朽主题。正如美国政治学家亨廷顿对政治国家与政党政治的关系解读，国家实现现代化需要政治安定的先决前提，尤其是更加适用于作为后发现代化国家的中国努力建构实现中国梦的关键时期；而实现政治安定需要由国家公共权力的威权性作支撑与保障，国家公共权力又根植于现代性政治主体--强有力的政党。

在现代社会，“监督”一词已越出政治这一纯粹单一性范畴，又被赋予了法律范畴的相关意义：一方面，从法理性来看，监督是因为权力授受关系的存在，表现为权力的所有者不方便或者不能直接行使权力，而把权力的行使权授予他人，然后再通过控制受权者按照自己的意志和利益行使权力的过程，并由此建立起权力所有者与权力行使者之间的权利义务关系。权力的被赋予和使用是一对相互联结的共生体，由于权力授受关系的先期存在，政党行使政治权力必须符合科学化、民主化的配置关系，以满足权力主体的利益诉求。孙中山先生在论述民权政治思想时曾有一个生动的比喻，他将民权政治比作发动机，如果民权只涵盖一个选举权，那就好像最初的发动机一样，只能把民权推出去，不能把民权拉回来；人民把权力交给选出的代表，但此后代表是否忠于职守，人民就无从着手。因此，对权力的约束还需要另一个“反作用力”，即将民权进一步赋予监督权，以此来实现权力与制衡、监督与民主的双向平衡。另一方面，“监督”体现在国家政治权力领域，是指“为保证国家权力在担负职权的正当范围内和轨道上运行，而对其进行监视、检查、调节、控制、纠偏的各种活动”[2]，它的实质是对权力的制约、督导，防止权力的滥用和腐败。中国共产党作为马克思主义政党，党内监督是建构在民主之上，是以党和人民的全局利益为导向，按照全面从严治党顶层设计的新要求，以国家法律和党内法规为党员行为合理化规范，对党的组织及其成员进行的自我约束和自我完善的过程，从而最大限度的保证党的工作得以正确且高效的开展。

整个人类社会主要是由社会系统、政治系统、经济系统、文化系统组成，政治现象从来就是一种系统现象。执政党监督作为一个内含党内与党外双向开展的有机系统体系，其构建历程不仅是从现实条件出发的推进过程，也是伴随着政治文化的一个调整过程。党内监督机制是党内监督系统中各要素间的组织、联结及系统功能发挥的方式，是集根本与全局、普遍与强制、稳定与连续的多位范畴。党内监督机制各要素之间的有机联系需要通过党内监督具体制度来安排、固定，在形式上表现为一系列法规、条例和程序，于是党内监督具体制度就成为党内监督机制的外在形式，而党内监督机制便成为党内监督具体制度的内在实质。内在实质与外在形式的有机统一和正常运转，有赖于一个科学、高效的领导机构，党内监督领导体制便是驾驭机制与具体制度的组织者、实施者和领导者。同时，党内监督领导体制又要以党内监督机制和党内监督具体制度为依托、为基础，才能实现自身的作用和价值。

二、探本溯源：五大至七大党章历史节点中党内监督机制的初建与形成

无规矩不成方圆。“君子务本，本立而道生”。一了千明，一迷万惑。党章作为全面从严治党的总遵循，是共产党人心中必须永驻根基的关键之“道”。由于客观历史条件的不断变化，党的建设始终处于一种动态过程中。作为与时俱进的基本遵循，党必然要在马克思主义正确原则指导下，不断地调整、修改和完善党章，以吸收新的理论、新的经验，充实新的内容，提出新的要求。历史是一面镜子，鉴往知来。在五大至七大的历史进程中，伴随着党自身肌体的初创与发展，党内监督机制的建设也经过了不懈的实践探索历程。

(一)五大前夕：党内监督机制的萌芽探索期

党内监督是政党与生俱来的重要内容，中国共产党自诞生以来，就在共产国际指导下积极开始了党内监督的探索。模拟、照搬俄共(布)的成功经验，使中国共产党缩短了建立党内监督制度的探索时间，节约了制度成本，推进了党内监督，取得了初步经验，但总体而言，在党的创立初期，由于当时条件所限，党内对监督工作的认识是模糊的、初步的，党的监督资源也相对贫乏，党内监督模式处于模拟、起步阶段。

1921年中共一大确定的第一个党纲中共有十五条规定(现存十四条,第十一条遗漏)，其中直接涉及“监督”字样的就有两条:“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的最严格的监督”；“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督”[3]，体现了党对自身行为要求严格监督的高度自觉性。尽管没有明确提出“民主集中制”的概念，但一大党纲却通篇贯彻着这一党的根本组织原则和领导原则的精神，并在最初意义上规定了党的代表大会制度、党内选举制度、集体领导制度以及党员候补期制度等方面。这些规定明确了党内监督必须遵循的基本原则和实施的重要内容，为日后工作的开展提供了必要的基本途径和制度依据。

1922年党的二大通过了《关于议会行动的决案》，并在党章中开始设立“纪律”单章，对共产党员参加议会活动规定了严格的监督原则：“本党国会议员，绝对受中央执行委员会的监督和指挥；省会、市会、县会议员绝对受中央执行委员会特派员和区及地方执行委员会监督和指挥”。为维护党的纯洁性，1923年6月党的三大通过的《关于党员入政界的决议案》规定：“凡党员之行动带有政治意义者，中央执行委员会有严重监督指导之权。”[4]由于刚刚创立的政党组织还未健全，党员人数尚少，在一大到五大前夕较长的一段时间内，中共并没有设置专门的党内监督机构，党内监督权为中央及地方各级执行委员会所直接行使，但这段时期内制定的一些规定为党内监督制度的逐步建立健全提供了重要基础，体现了党在严峻的形势下对自上而下的监督的重视。

(二)中共五大：党内专门监督机构正式确立

国民革命兴起后，随着党组织规模的空前扩大，党的政治角色由一个单纯的在野党向“半公开的半政府党”[5]转换。党的五大时，党已经发展成为一个名副其实的群众性大党，党员总数达57960多人，随着党员人数的急剧增多，党员思想层次性也呈现出阶梯化分布的趋势，党内贪污腐化现象开始显露。在这种背景下，中共五大时党的专门监督机构获得真正创立，党内监督的制度框架初步建构起来。

1927年4月27日至5月9日间中共五大召开，这次大会决定在中央和省设立监察委员会，并选举产生了中央监察委员会。党的五大没有来得及修改党章，大会委托中央政治局修改，并以党章修正案的形式对中央及省一级监察委员的产生、监察委员会的职权范围以及与党委会的关系等作了明确规定。同年6月1日，中共中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》又进一步规定:“为巩固党的一致及威权起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会”。中央及地方各级监察委员会的设立，使中共的自身建设及党纪党法的权威有了相应机构作为保证。《决案》还简要阐明了监察委员会的职权范围，以及它与党委会基本平行的关系:“中央及省监察委员，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议”；“中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。”[6]这些规定一方面坚持了党集中统一的领导，另一方面则又有效维护了监察机关的权威。

中共五大的召开和《决案》的通过，标志着中共初步确立了一套以中央及省监察委员会(简称两委)之间基本平行、互相制约，由党内专门监督机构比较独立完整地行使监督权为主要内容的监督模式。党的五大监督模式的建立，建构了党内三个支点的监督制度，进一步完善了党内的民主与监督，标志着党内监督制度建设达到一个崭新的水平。

(三)大革命失败后至六大：党内监督机构改制并弱化

1927年大革命失败后，党的组织遭到严重的破坏，党内的监督机制更加高度集中化，在一系列“左”倾思想影响下，甚至由集中性监督体制向专断性监督体制嬗变。党的五大构建起来的监督模式尚不及完全展开，由于急转直下的革命形势的变化，加之深受当时联共(布)建党模式的影响，中共六大撤消了监察委员会这一机构，代之以审查委员会。这一阶段，权力配置开始逐渐复杂起来，在党的组织、根据地政权、军队系统、民众团体等权力主体构成权力运行的网络状态中，党是一切组织的核心，权力总的运行轨迹是自上而下，并通过党的组织向其他组织辐射。

党的六大是在白色恐怖之下被迫在莫斯科召开的一次全国代表大会，虽然得到了共产国际的直接领导[7]，却也深深打上了联共(布)党内监督模式的烙印。中共六大党章规定:“关于犯纪律的问题，由党员大会或各级党部审定之。各级委员会得成立特别委员会以预先审查关于违犯党纪的问题。”和监察委员会相比，审查委员会虽然仍是由“党的全国大会，省县市代表大会选举”产生，从权力来源意义上仍然和党委会相对平行，但职能规定却大为缩小，仅限于“监督各级党部之财政会计及各机关之工作”[8]等诸项较为具体的事务；而党内监督权的重要内容--纪律监察权，则重新为各级党委会所掌握。中共五大前后所确定，并已在实践中略具雏形的监督机制虽然还保留着“两委基本平行”的形式，但其内容显然已发生了实质性的变化。六大党章虽然重视了特定革命时期革命经费的监管、加强了党内财务的监督，但是以非常设机构发挥纪律监督职能收效甚微、有失偏颇，作用也不能尽如人意。针对这种状况，中共中央有意于在中央及地方各级复设监察委员会，并正式制定了指导巡视工作的具体法规，希望建立自上而下的巡视工作体系。1931年由中央通过，后又在1932年中央组织局重新审查的《中央巡视条例》，对巡视员的条件、基本任务、工作方法、职权、教育与纪律等进行了系统而具体的规定。1933年8月8日通过的《中共中央关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》指出:“为要防止党内有违反党章、破坏党纪、不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生，在党的中央监察委员会未正式成立以前，特设立中央党务委员会。各省县于最近召集的省县级党代表大会时选举省县级的监察委员，成立各省县监察委员会。”[9]改制后的监察委员会拥有较为广泛的权力，但较之于之前的监察委员会，二者在权力来源上存在着本质不同：改制前监察委员会的权力来源于各级党的代表大会；而改制后监察委员会只是党委会下属的一个工作部门，并在其领导下开展工作。

(四)中共七大：党内监督机制基本固定

1945年，毛泽东在回答黄炎培先生关于共产党执政以后如何避免“人亡政息”历史周期率的提问时，就指出：“我们已找到跳出历史周期率的新路，就是民主；只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人民起来负责，才不会人亡政息”[10]。1945年中共七大召开，大会修改了党章，取消了六大党章中关于设立审查委员会的规定，并专列了“党的监察机关”一章，恢复了五大党章中党的“监察机关”的规定，在党内专门监督机构的建设史上具有重要的地位。

党在总结前几个时期党内监督经验的基础上，将马克思列宁主义党内监督思想摆在了首位，并加强了符合中国实际的党内民主与监督制度建设，形成了正确的政治路线和组织路线，解决了领导方式问题。与五大的党章相比，七大通过的新党章将监察委员会的产生方式由本级党的代表大会选举产生修改为:“中央监察委员会，由中央全体会议选举之。各地方党的监察委员会，由各该地方党委全体会议选举，并由上级组织批准之”；将监察机关的领导体制改为:“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作”；还进一步规定了监察委员会的任务和职权:“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉。”[11]七大形成的党内监督机制模式体现了中国化党内监督的特点：它强调了以民主集中制为基本原则指导下的自上而下及强调地方参与的组织监督，同时凸显了以毛泽东为核心的集体领导、群策群力的制度安排优越性，并以批评和自我批评为抓手实现党内的自我净化，形成相互监督与自我监督的呼应机制。七大的召开及党章修正案的通过，标志着七大之前已经在实践中形成的党委会通过专门监督机构行使党内监督权的机制正式固定下来，这一模式持续作用至解放战争并直到新中国建立之后相当长一段时间。

三、知往鉴来：党内监督机制历史沿革的启示

耗散结构理论的建立者--比利时科学家伊·普里戈金说过：“一切系统都含有不断'起伏'着的子系统。有时候，一个起伏或一组起伏可能由于正反馈而变得相当大，使它破坏了原有的组织。”[12]党员构成党组织系统的“肌体”，作为党内权力的直接行使者，其行为模式与思维方式直接与党的影响相挂钩。强化党内监督，对党员及党组织行使政治权力形成有效的制约与规范是党长期执政的前提和保障；构建并不断结合新形势下的新要求完善党内监督机制，不留“真空地带”，以破釜沉舟的魄力不断消除自身的腐肌，是保持和发展党的先进性的重要环节。

(一)党内民主是营造党内监督机制良好生态的先决条件

大革命失败以后，1927年8月7日中共中央在汉口召开紧急会议，“八七会议”在告全党党员书中指出：“中央以前受不着群众的监督，不向群众报告，不提出党的政策交一般党员讨论。党里面完全是宗法社会的制度，一切问题只有党的上层领袖决定，而'首领'的意见不但应当认为是必须服从的，而且总以为是毋庸置疑的。无论如何都是对的。这种执行之下，党的民权主义完全变成空话。”[13]“八七会议”总结了大革命失败的经验教训，规避了长期以来盘踞在党内的“家长制”作风。殷鉴不远，酌古御今--党内民主是保持一定政治权威的参与式民主，发展党内民主是统合党内监督资源的最佳切入点。民主与监督相辅相成，是一对相互联结的有机体。党内民主是党内监督的前提与基础，党内民主决定着党内监督的根本性质、价值取向、运行条件和实际功效，党内监督的实质就是在民主基础上的权力的有限运行。在现代政治意义解读下，民主本身就是监督，党内监督机制只有建立在党内民主发展的基础之上才是有生命力的、健康的。权力具有对有价值的资源进行权威性分配的功能，没有监督的民主是孱弱无力的。全面从严治党营造风清气正政治新常态下，建立健全党内监督机制，增强党内自我净化的内生动力必须以推进党内民主为契机，活跃党内监督的政治生态，拧紧“总开关”，根治党内肌体“亚健康”的不良倾向。

(二)构建党内监督机制要“有中国特色”

党内监督机制的发展变化与党的政治路线紧密相连。民主革命时期，中共曾长期作为共产国际的一个支部而存在。因此，在党内监督机制模式的选择上，中共受到了共产国际以及在这一组织中起特殊重要作用的联共(布)的深刻影响，使得中共的党内监督模式带有一定的苏式色彩。此外，共产国际对中共党内事务的粗暴干涉，以及处理问题的模式化倾向，也大大加剧了这种影响。1928年4月10日，共产国际方面将为中共六大起草的示范党章草案寄给中共中央时，曾附信明确提出“反对中共设立专门的监察委员会”，并将其解释为“这是遵循共产国际组织局在审议类似问题时针对欧洲各国共产党所作的决定。”[14]在党的建设上，中国共产党需要多方借鉴别国无产阶级政党建设的经验和教训，取其精华、博采众长，但是从长期性和最终执行来看，“中国革命斗争的胜利要靠中国同志了解中国情况”[15]。党内监督机制的具体形式，应该根据国情、党情的不同，因时因地的推进。虽然某些制度作为人类政治文明的创造具有一般普适性，但各国各民族由于发展阶段的特殊性使得同一制度在不同发展背景下具有鲜明的对比性。构建新时期新形势下的党内监督机制，要正确处理好党内监督机理的“普遍性”与国情党情的“特殊性”二者之间的平衡关系，不可盲目兼容引入，而要“有中国特色”。

(三)要以巡视制度为着力点践行党内监督机制

1925年9月下旬至10月初，中共中央四届一次扩大会议执行委员会会议在北京召开，为适应“党已由小团体逐渐走到成为群众性的大党”[16]的新形势，会议通过了《组织问题议决案》，并规定：“应当增加中央特派巡行的指导员，使事实上能对于区及地方实行指导全部工作。”[17]这一时期的巡视工作是党内监督的初探，由于各种原因在实际中并没有得到有效开展，基本上处于萌芽状态。此后，党中央又于1937年5月专门制定了《中央巡视条例》作为指导巡视工作的规范性文件，旨在实现党内巡视的规范化和制度化。构建科学的党内监督体系，需要根据党内权力运行规律，科学设计各种权力之间的制衡、制约和互动关系，形成以强势权力监督制约权力的良性循环系统。巡视制度对权力的监督具有威慑性，能够形成一种高压态势和长效机制，由此赋予党内监督以强大的权威，真正实现以强势权力监督制约权力。巡视制度作为党内监督的战略性制度安排，应发挥“利剑”之势，积极发现问题、形成威慑，演绎好“中央千里眼”的职责定位。当下完善党内监督机制必须以巡视制度为重要的着力点系统的推进，充分发挥巡视制度特有的强势监督的特点、系统整合的优势和推进民主建设的功能。巡视监督绝不是现有党内监督机制中的一种“补充性”形式，全面从严治党大环境下若想营造党内“风清气正”的政治生态，就必须夯实巡视制度作为加强党内监督主渠道的引导地位。

[1]董必武：1956年4月为党的一大会址题词. [2]蔡定剑.国家监督制度[M].北京:中国法制出版社,1991. [3]夏利彪.中国共产党党章及历次修正案文本汇编(1921-2012)[M].北京:法律出版社,2016. [4]中共中央文件选集(第1册)[M].北京:中共中央党校出版社,1982. [5]中国共产党组织史资料(第8卷)[M].北京:中共党史出版社,2000. [6]中国共产党章程编介:从一大到十六大[M].北京:党建读物出版社,2004. [7]中国共产党历史(第一卷)[M].北京:中共党史出版社,2002:260. [8]中国共产党章程编介:从一大到十六大[M].北京:党建读物出版社,2004. [9]中央档案馆编.中共中央文件选集(第九册)[M].北京:中共中央党校出版社,1991. [10]黄炎培.八十年来[M].北京:文史资料出版社,1982. [11]中国共产党章程编介:从一大到十六大[M].北京:党建读物出版社,2004. [12][比]伊·普里戈金、[法]伊·斯唐热著,曾庆宏、沈小峰译.从混沌到有序——人与自然的对话[M].上海:上海译文出版社,1987. [13]中央档案馆编.中共中央文件选集(第3册)[M].北京:中共中央党校出版社,1983. [14]共产国际、联共(布)与中国革命档案资料丛书(第7卷)[M].北京:中央文献出版社,2002. [15]毛泽东选集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1991. [16]《中国现时的政局与共产党的职任议决案》.中共中央文件选集(第1册)[M].北京:中共中央党校出版社,1982. [17]《组织问题议决案》.中共中央文件选集(第1册)[M].北京:中共中央党校出版社,1982.

2017-07-20

展婷婷(1992-)，女，山东滨州人，北京师范大学硕士研究生，研究方向：当代社会问题及对策研究。