关于加强耕地保护的思考

张雅量

摘 要 耕地保护关系到国家兴衰的政治问题，耕地保护在维护国家安全，保证社会稳定方面具有极大的意义。本文从用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度及退耕地补贴制度等，对耕地保护制度现状进行了分析。同时，从保护耕地的决策、保护耕地的目标体系等方面，全面分析了耕地保护存在的主要问题，进而在完善保护耕地体系、切实保护耕地工作力度等几个方面，提出了保护耕地的建议。

关键词 耕地保护 法律制度 问题 建议

一、耕地保护制度现状

（一）用途管制制度

耕地数量减少，主要源于各项经济建设对耕地的占用以及农业生产结构调整对耕地的占用，因此，保护耕地最重要的措施就是对耕地转为非耕地实行严格的限制。首先，国家实行严格的用途管制制度，通过制定土地利用总体规划，限定建设可以占用土地的区域。其次，通过年度建设用地计划，控制各项建设占用耕地的数量。再次，农用地转为建设用地要报省级以上人民政府批准。通过这些具体的制度把各项建设占用耕地的数量降到最低程度。

（二）占用耕地补偿制度

《土地管理法》规定，非农业建设项目经批准占用耕地的，必须按照“占多少，补多少”的原则由占用耕地者负责开垦出与所占耕地数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专项用于开垦新的耕地，以实现耕地占补平衡。

（三）基本农田保护制度

基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的需要重点保护的耕地。《土地管理法》规定，在土地利用总体规划期内，未经国务院批准，任何单位和个人不得占用基本农田。

（四）退耕补贴制度。

对于因生态建设退耕和灾害毁损等原因减少的耕地，国家从中央收缴的土地有偿使用收益中，对退耕和灾毁耕地较多的省、区予以开垦耕地经费上的补贴。

二、耕地保护存在的主要问题

（一）保护耕地的决策存在很大局限

目前，保护耕地决策基本上沿用计划经济年代的决策模式，保护耕地的目的还是局限于解决土地资源短缺问题，所以，多年来保护耕地工作一直围绕“一要吃饭、二要建设”的思路来开展。伴随这一思路，土地规划、计划管理、占补平衡等举措应运而生，这些措施对保护耕地确实发挥了很大作用，但并未能从根本上遏制住地方政府违法的冲动，甚至还出现了诸如土地投资强度不高、土地投入产出比严重失调、水土流失严重、土地荒漠化加剧等问题。

（二）保护耕地的目标体系没有完全建立

目前，我国已经颁发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》等规定，建立了一定的保护耕地的目标体系。但是长期以来，地方党委、政府的考核主要是以GDP为核心的政绩考核，这一考核体系明显缺乏保护耕地因素，导致耕地的粗放利用，各种建设项目大量占用耕地，退耕还林也占用耕地，耕地保护责任难以得到有效落实，耕地保护目标任务十分艰巨。

（三）保护耕地的规划不够科学

我国目前尚未制定较为科学的区域经济发展规划，不管发达地区还是欠发达地区，都不切实际地一味发展工业，而不考虑是否利于生产要素的科学、合理、高效配置，更不利于耕地保护。由于目前地方财政收入来源相对封闭，财政转移支付制度不够完善，不发达地区还不能分享发达地区工业化发展成果，因而不得不走工业化发展道路，导致产业结构雷同、发展层次低、恶性竞争等问题接踵而至，浪费土地也成为难以避免的事实。这样就直接影响了土地规划的编制与实施，导致出现土地规划与其他规划相互不能衔接的问题。

（四）对已发生的土地质量退化和土壤污染缺乏有效的救济手段和治理措施

据有关资料，近年来，我国普遍性的耕地质量下降主要表现在四个方面：第一，水土流失严重；第二，耕地沙化、盐碱化严重；第三，耕地污染严重；第四，掠夺式土地利用。

三、保护耕地的建议

（一）建立完整的保护耕地法律体系

首先，要制定更加严格的保护耕地的法律法规。修改和补充耕地保护的法律条款，在加强保护耕地数量的同时，加强对耕地质量保护的力度，增加有关土壤污染防治、治理的规范，将现在耕地保护以数量保护为主的做法变为数量保护与质量保护并重，为今后耕地的质量保护提供直接的法律依据。

（二）严格实施土地利用总体规划，从严控制用地规模

确保耕地总量不减少，主要是严格控制城市建设用地规模。城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划以及村庄和集镇规划，均应与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模，不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

（三）切实加大耕地保护工作力度，坚决守住18亿亩这条红线

严格执行基本农田保护制度。一是不准除法律规定的国家重点建设项目之外的其他非农业建设占用基本农田；二是不准以生态建设、退耕还林为名将平原地区等耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围、违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；三是不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业和其他种植业；四是不准以农业结構调整为名在基本农田上挖塘养鱼、养殖畜禽以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；五是不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

强化基本农田保护监管制度加强土地变更调查和卫星遥感检测，加大土地整理复垦补充耕地的力度提高耕地质量。严格按照“谁破坏、谁复垦”，加大土地整理复垦补充耕地的力度，稳定耕地特别是基本农田面积，提高耕地质量。

（四）切实保护耕地，节约集约用地

坚守耕地红线，必须大力推进节约集约用地。按照“管住总量、严控增量、盘活存量、节约集约”的原则，充分利用闲置土地，提高土地利用效率，保障必要的建设用地。建立完善节约集约用地的标准体系，认真落实土地管理经济调控政策。全面落实调整新增建设用地土地有偿使用费，提高城镇土地使用税以及将土地出让收入纳入地方财政预算等各项规定，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。

（五）提高技术手段，加强耕地质量保护

耕地质量保护和数量保护密切相关，在农产品数量既定的情况下，耕地质量的好坏在一定程度上决定着农业生产对耕地数量的需求，直接影响农业生产的发展。为了保护耕地，防止土地质量下降，要采取以下几项措施：一是防止水土流失；二是防止耕地盐碱化；三是防止耕地污染；四是保护耕作层。

土地是民生之本、发展之基、财富之母。土地问题事关国家粮食安全，事关经济社会可持续发展，事关社会稳定和国家长治久安，保护耕地是我们需要长期坚持的一项国策。“国家兴亡，匹夫有责”，作为国民一份子，本文仅以一己之见对保护耕地谈谈想法，还需社会各界有识之士共同举力，谋划、保护好我们仅存的耕地资源，更好地开发利用我国的耕地资源，促进经济发展，尽早实现国家强盛、人民富裕。

（作者单位为朝阳市公共资源交易中心）

参考文献

[1] 鲍海君.土地整理与耕地保护[J].中国地质大学学报（社会科学版），2007（06）.

[2] 邵建英，陈美球.耕地保护的外部性分析[J].广东土地科学，2006（03）.

[3] 刘宏业.论城市化建设与耕地保护[J].河北建筑工程学院学报，2007（03）.