基于多中心治理理论的广西农村公共产品供给机制研究

黄蓝

摘 要 广西农村公共产品的供给存在一定的问题，需要基于客观情况，以多中心治理理论为基础，实现农村公共产品供给主体多元化，明晰农村公共产品供给主体职责，建构广西农村公共产品供给的多中心治理模式。

关键词 农村 公共产品 多中心治理 供给机制

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.374

一、研究缘起

随着治理体系和治理能力现代化的提出，政府对农村的投入持续增加，使得农村经济和社会呈现出较快增长的态势，然而，在农村不断发展进步的同时，也凸显出农村发展过程中的一些问题：农村公共产品或公共服务“量”的相对不足与“质”的结构性失衡。推动农村公共产品供给结构性改革，提高农村公共产品资源的配置效率，对于减轻农民负担，有效提升农民收入水平以及切实推进新农村建设具有紧迫性和战略性意义。就广西而言，广西的农业产业化发展水平依然较弱，科技含量水平也相对较低，在生产和经营过程中不得不面对自然因素风险和市场因素风险的双重考验，造成农村公共产品“自供”困难。

二、广西农村公共产品供给现状及问题解析

（一）基础交通设施不完善

广西农村的基础交通和运输设施是比较落后，由于交通运输不畅，一方面使得农民的生产经营成本上升，工作效率降低；另一方面也导致了农村的农产品市场和城市强大的消费品市场无法做到有效衔接，对于发展现代农业，特别是农产品冷链物流十分不利，如广西荔枝、龙眼、香蕉等保质期较短的农产品，农产品无法完成交易，就无法实现其价值，农民也面临着亏本的困境。交通不便，农产品运不出去，导致本地丰富的农业资源无法实现其应有的价值，农业产业化和规模化也难以实现可持续性发展。

（二）农村义务教育供给不足

广西农村的配套设施和资源缺乏，工作条件差，无法吸引优秀人才到农村，造成农村师资严重不足，导致农村教育质量不断下降。例如，在广西某村，由于教育资源和质量比较落后，许多家把孩子转学到城镇小学就读。这也反映出政府对农村地区的教育投入远远不够，城乡间教育资源存在较大的失衡。此外，虽然现在的农村适龄入学儿童相对以前来说是少了一些，乡村学校的人气可能没有那么旺，现阶段正在进行的农村中小学合并，导致了许多乡村小学被裁撤。由此可见，农村义务教育供给还是远远不够的。

（三）水利设施供给不足

由于广西大部分地区属于喀斯特地貌，加之部分地区交通不畅，导致桂西大石山区水利设施相对落后，且维护力度不够。农民经营农业基本是自给自足，农业靠天吃饭，农业资源投入的严重匮乏使得新的水利设施很难建起来，已有落后的水利设施也难以正常使用。

（四）农村通讯设施供给不足

当今信息时代，信息也是重要的经济资源，掌握一定的市场信息有利于农民把握市场需求动向和趋势，进行农业生产经营决策。然而，在许多农村地区，信息的获取和利用水平还是比较低，农村通讯设施供给相对不足，很多地方除电视外，也找不到其他信息获取的有效途径。由此，农民获取信息手段受限，一定程度上导致农村农业经济市场化程度不高。

（五）农村公共产品供给结构失衡

在广西地区，农村地区公共产品或服务供给结构性失衡主要体现在：一方面政府强调道路等交通设施建设的投入，这是看得见摸得着的政绩；然而另一方面政府常常忽略农村中环境保护和农民精神文明建设等公益事业的投入，这就导致物质和精神层面投入的结构性失衡。另外，不同的村庄对公共产品的需求是不一样的，如村庄人口不一样，经济发展水平不一样，农业发展方向不一样，各自的农业优势资源等等都不可能一样，以上的各种差异决定了公共产品的需求是不完全相同的。在实践操作上，应严格遵循因地制宜原则，充分结合当地实际情况制定符合当地自身情况的公共产品供给模式，适度适当地进行自由裁量，以解决农村公共产品供给结构性失衡，而对于偏远落后地区，应加大扶持力度，提倡结对帮扶。

三、广西农村公共产品供给不足的根源剖析

（一）城乡二元结构尚未根本改变

广西城乡二元架构的公共产品供给现状，造成了城乡间公共服务供给体系失衡，尤其是表现在城市的强势与农村的弱势。而在广大的广西农村地区，为支持城市优先发展，压低价格的农村原材料和资源源源不断的输送至城市，政府的关注点主要是在城市，通过政府途径对农村公共产品供给的财力支持十分有限。尤其是广西一些经济实力相对薄弱的地方政府，缺乏强有力的财政配套，更无力承担农村公共产品的有效供给，进一步拉大了广西农村公共产品供给的地域差异。多年来广西城乡公共产品供给体制并未得到根本改变，而且随着市场经济的不断发展，广西农村本就日渐式微的集体经济正渐行渐远，农村公共产品由基层集体供给的状况难以得到实质性的转变，实际上造成农村公共产品或公共服务供给在“量”和“质”方面均大大滞后城市。

（二）农村公共产品供给效率低下

目前广西农村公共产品供给一方面存在由于资金缺乏和资源不足所导致的总量供给不足的局面，另一方面，也存在资金使用效率不高、农村公共产品供需结构性失衡、供需不匹配等突出问题。在广西农村资源和资金本就欠缺的情况下，未能从农村实际的需要出发，按照农村和农民的迫切需求来进行有针对性的供给，使有限资源发挥最大化效用。譬如，广西部分地方政府将资源投入農村时，旨在完成上级部门的任务而非以广西农村实际需要为导向。出于政绩考核动机，广西政府部门倾向于投资见效快、政绩明显的项目和领域，这常常诱导政府部门投资目光短浅，而对那些具有长远经济和社会效益、短期内无法估量价值的公共项目和公共产品则视而不见。

（三）农村公共产品供给责任不清

传统政府学说认为，社会公共产品或公共服务应由政府提供，尤其是，跨区域和全国性的大型公共产品投资、大型社会公共项目由中央政府部门负责，诸如全国性的高速公路、铁路、高铁、大型水利设施等重大基础设施以及涉及国家安全等公共安全事务。而涉及地方居民公共利益的公共产品，比如地方性的公路建设，地方性的教育、医疗和社会保障的构建和完善，一般主要由地方政府负责提供和管理。但由于地方和中央政府事权和财权的不统一，在农村公共产品应由谁来供给问题上，其职责划分和分工合作尚不明确，其责任主体的界定亦是十分模糊，在地方财力比较薄弱的地区就会出现农村公共产品供给不足的局面。

四、完善广西农村公共产品供给机制的策略

基于上述分析，为完善广西农村公共产品供给效果，推动农村经济社会的健康发展，笔者认为，有必要采取以下措施：

（一）实现农村公共产品供给主体多元化

多中心治理理论认为，治理主体应由单一化向多元化转变。针对目前广西农村公共产品供给主体单一化的问题，需引进社会各方力量参与农村公共产品的供给，实现协同与合作供给。同时，还可以因地制宜组织农民通过社会合作方式来提供公共产品。追根溯源，家庭联产承包责任制有利于打破“大集体”模式，有效解决集体无效率的困境，实行“单干”，提高了个体承包户的生产积极性，具有重要意义，但“单干”也弱化了组织化程度；另一方面，囿于政府和农村自身有限的财力，要求依托村庄自身农民组织解决农村公共产品供给不足问题。提倡在农民自愿的基础上，尝试新的融资模式，如在农村基础设施领域提倡PPP模式等。例如，进行农业技术推广、医疗帮扶互助、小型水利工程投资等。这些投资少的农村公共基础设施通过农民社会合作的方式来完成，既可加强乡土村民建立和谐关系，也可在一定程度上缓解农场公共产品供给紧缺的局面。

（二）坚持以农村公共产品需求为导向，明晰农村公共产品供给主体职责

多中心治理理论认为，治理需要以公民最大化需求为导向。广西农村地域辽阔、不同的地区差异化明显，不同地区的发展水平和面临的具体情况也不一样，“一刀切”的做法不可行。因此，公共产品的供给应该注重各个地方的前期调研，切实做到以农村公共产品需求为导向，并依此提供均等化的有效供给，使有限公共资源实现最大化利用。

基于基层政府与上级领导部门的事权和财权划分，对农村公共产品供给职责进行明晰，如省级以上财政应该积极承担农村地区大部分的公共产品供给，地市级财政按照一定的比例应适度配套和支持，与此同时，根据各地财力实际情况，适当减免乡镇一级财政负担，加大财政转移支付力度。

（三）加大移民搬迁力度，提高农村公共产品使用效率

广西一些比较落后的山区地区，要落实交通设施建设、水利工程、医疗和教育等问题需投入巨大，收益却不是很明显，要完善这些地区的公共产品供给，需付出巨大的成本。像这些地区比如说原来地势比较低洼、经常遭遇洪水的村庄，可以在政府的有效引导和扶持下，搬迁到整体公共设施相对比较完善的地区，并组建移民新村，培育新村的归属感，弱化移民背井离乡的孤独感和无助感，使得这些移民村子可以享受合适的公共产品供给。

当然，现实中也存在一些山区乡村，之前或许由于地形地势的原因，选择了分散居住，这些分散居住是村民由于人口比较小、村落比较小，要投入资金完善公共产品和公共服务供给也需要花不少心思，使得供给资源的投入和产出比较为低下，也很难统一。在这样的情况下，与其投入大量的资金在不同的村落搞公共产品供给服务小部分的村落，倒也可以尝试由政府在附近集中建房，组建新的移民村，一次性搞的公共产品供给可以在更小成本投入的前提下服务到更多的人，增强公共资金的利用率和效用。此外，需鼓励村子路边成片建房，发展乡村集市，鼓励就地城镇化，有利于解决农村公共产品的有效供给。

（四）完善农村公共产品供给的综合配套

农村公共产品供给是一套系统的工程，包含多个互相协作和互相配套的子系统协同运作，才有可能取得整体大于部分的效果。因此，要不断完善相关的配套机制，当前应做好以下工作：完善农村税制并统一城乡税制。税收是政府财政的重要来源，完善的税制意味着稳定和有保障的政府财政收入，是农场公共产品供给重要的资金来源和保障。改革乡村行政体制与官员政绩考评体系，重点方向为：首先是推进乡镇村行政精简化改革。现在乡镇一级干部冗余，“人浮于事”、“能岗不匹配”的现象比较突出，领财政的钱却没有应有贡献的人员较多，财政负担较重，使得财政供给资金缺乏、因此改革机构、精简人员是关键；其次是健全基层干部绩效考评体系。要分解和重构干部考核指标，重构和评估经济指标权重，导入科学发展相关指标作为考核指标纳入干部考核指标体系中。再次是拓宽融资方式。实行“一股三共模式”，在政府引导下，政府补助一点、从集体收入中拿一点，村民个人出一点，共同建设农村水利设施和自来水工程等。还可以大胆探索新的方式，由私人提供政府补贴的方式；完全由私人或非营利组织提供等等。

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