浅谈法治政府建设及其绩效评价的体系

杨雨

摘 要 作为政府最为理想的一种运行状态，对法治政府进行评价主要是针对其建设成果，也就是通常意义上所说的目标性评价，而对法治政府的绩效进行评价更为注重人民群众对政府工作的满意度，本文立足于当今的社会背景，从法治政府的建设进程出发，运用理论与实际相结合的方式，对法治政府的评价及其绩效评价的体系进行了详细的分析和论述，供相关部门的工作人员进行参考。

关键词 法治政府 建设 绩效评价 体系

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.346

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一、我国法治政府的建设进程

（一）政府的法制建设

从1978年至2003年间均属于我国政府的法制建设时期，这一阶段的建设核心为政府的法制建设，而建设的主题为依法行政，共产党和国家的有关领导人在这一阶段充分吸取了文化大革命中所获得的经验和教训，对法制建设的意义具有了更深层次的理解，并且在此基础上提出了“健全法治，发展民主”的中心指导思想，通过深化民主程序化进程的方式，保证法律制度在社会主义中所具有的稳定性和权威性，真正实现了有法可依 。也就是说在这一阶段中，党和政府所制定的报告内容均与依法行政息息相关，通过提高对依法行政的重视程度，保证相关工作人员的行政水平逐步提高，进而满足法治政府建设过程中的所具有的诸多要求，为下一阶段工作的开展奠定了良好的基础。

（二）法治政府的建设

由2004年至今属于法治政府的建设阶段，这一阶段的特点在于政府开始将理论付诸于实践，而随着我国相关法律体系的发展和完善，党和政府在权力运用方面开始具有了更加规范的制度，对人民群众权利的保障程度也日益增强，可以说国家、政府和人民群众三者的互动方式开始向良性靠拢，政府的管理方式已经实现了由传统的“人治”向“法制”进行转变，并且逐渐从“法制”向“法治”转移。从我国法治政府的建设过程可以发现，法治政府的成功建设是保证法治国家形成的基础和核心，而在这一过程中衍生出的有关概念更是需要有关人员引起充分的重视，“依法行政”的意义在于对政府人员提出遵纪执法的要求，而“法治政府”则在要求政府人员在遵纪执法的基础上，为公民提供相关服务，通过对侵权行为的制止和法律秩序的维护，保证公民基本权益的使用。因此法治政府的建设不仅确保了依法行政的有效实施，还表明了政府工作人员开始通过法治的方式对人民群众的权益进行维护 。

二、法治政府的评价

（一）评价的内容

法治政府建设的基础是对其进行评价，因此，国务院在2010年明确的规定了依法行政的考核标准，并且将该项考核与地方政府和工作人员的工作成果进行了高度的结合，这一做法的主要意义在于对法治政府建设的工作进行约束，进一步保证地方政府人员对该工作引起足够的重视。从理论上来说，法治政府建设是保证国家平稳发展的核心，也是其不可或缺的一部分，因此，国务院在2010年明确规定政府具有文明执法、公正执法、科学决策、规范立法，以及对政务的公开工作进行完善的义务 。

（二）评价的功能

1.激励功能：

从法治政府评价的内容出发，可以发现其自身所具有的激励性主要体现在对有关部门的资金和人事的调动进行指导的方面。从资金预算的角度出发，即有关部门可以根据评价的最终结果对下一阶段所用资金的额度进行预算，而在人事的调动方面，有关部门可以根据评价的结果决定从业人员的去留，将上述内容相结合，可以得出适时的开展评价，可以保证政府部门管理效能提升的结论。

2.监督功能：

评价本身就是对政府建设的过程和成果进行监督，另外，我国现阶段所实行的多元化评价方式保证了政府受监督的全面性。在政府权利方面，以人民群众和外部的评价机构为监督主体，在政府权力方面，以不同政权互相监督为主，以立法权为辅 。

3.导向功能：

无论是组织内部的评价还是其外部的评价，所有评价工作本身均具有对评价对象发展的方向进行指引的作用，由此可以看出，法治政府的评价工作，其本质在于对法治政府建设的最终方向进行指导，因此，随着社会的发展和经济的进步，将人民群众的认同心理作为开展治理工作的基础和前提这一贯穿始终的工作理念也在面临着一定的挑战，想要保证法治政府建设工作的高效开展，对“政绩合法性”的内容进行大力推进是非常有必要的。

三、法治政府的绩效评价

（一）对评价过程的控制较强

评价的过程和最终结果二者存在一定的相对性，从管理者的角度出发看待绩效评价的问题可以发现，评价的过程是为结果服务的，但是现阶段我国普遍存在的现象是地方政府对评价过程的控制过强，也就是说以国务院颁布的文件为标准，将评价过程中的节点作为基准对其进行分解，并且转化为与之相对应的指标和内容，例如行政执法、决策制定、信息公开、行政监督以及制度建设等，在此基础上所开展的评价工作存在内容单一、指标庞杂的问题。

（二）进行评价的对象单一

开展科学高效的绩效评价，其核心内容在于对评价权的合理运用，可以说评价权对评价的方式和最终结果具有直接影响。现阶段，我国的国情决定了法治政府所拥有的评价权由党委和政府二者共同构成，即成立以党委书记委负责人的领导小组，那么从属于该小组的办公室就具有评价组织的权力，但是由于绩效评价的专业性极强，因此，大部分办公室的设立依托于政府法制办，评价对象单一的问题正是由此而产生的 。

（三）评价结果的运用存在局限性

只有做到对评价结果進行灵活、准确的运用才能保证其功能得到最大限度的发挥，进而加快法治政府的建设进程，但是调查结果表明，虽然我国各地方政府在进行绩效评价的过程中均将“结果的运用”列为指标之一，例如较为常见的媒体公开，或是内部通报等，但是其中的大部分内容都难以实现 。出现这一问题的主要原因在于过于庞杂的指标大大提高了结果运用的难度，进而对其公信力产生了不利的影响。

四、法治政府的绩效评价体系

（一）理论体系

法治政府的绩效评价体系包括了政治学、统计学、经济学在内的多门学科和法学，可以说其理论体系属于多门学科的复合体。通常意义上来说，人们将政府的绩效评价看做公共管理学的范围，也就是将管理学和政治学相结合，评价的内容包括动因、主体结构变迁等，除此之外，法学在这一体系中所占据的重要地位也是显而易见的。一方面，法学中与“法律认识”相关的理论是构建评价体系的基础，并且为人民群众对评价活动的参与提供了一定的支持，另一方面，法学中为评价体系所包含的内容提供理论支持的“本体论”也是证明法学地位的主要表现，例如行政执法、立法、监督和决策等 。

（二）技术体系

指标权重、评分、体系以及评价的周期等诸多要素共同构成了政府绩效评价中的技术体系，而指标体系是上述内容中最重要，也是最受到有关部门关注的内容，需要人们了解的内容在于，指标体系的实质在于对评价的理念和最终目的进行服务。从我国的国情出发，可以发现对技术体系进行研究需要工作人员对以下内容引起充分的重视：其一，作为最为关键的指标评价内容，法治政府的绩效评价与日常工作成果考核二者存在一定的不同，指标体系主要反映了目标考核的最终结果；其二，评价体系的基础在于对政府和其自身所具有的法治职能进行作为的结果，最终的评价标准体现为人民群众的满意程度；第三，由于政府颁布有关规定和政策时具有一定的滞后性，因此，评价的周期对其最终结果具有直接影响，而法治政府的绩效评价结果与最终的年度评价是截然不同的个体；其四，法治政府的绩效评价主要针对周期变化的幅度和数量 。

（三）内容体系

作为法治政府与政府二者在绩效评价体系上最重要的不同之处，内容体系是对指标体系进行设计的基础和依据。国务院颁布的有关条例中，对法治政府建设进行评价的内容共包括以下几个：第一，行政执法，也就是通常意义上所说的行政机关对法律进行执行的能力和行为，对其进行评价的标准为信息的公开、明确执法的责任、对执法的权限进行界定等；第二，行政决策，行政机关在其所属的辖区范围内在对公共服务进行提供的过程中所做出的决策行为，例如专家论证、集体讨论、公众参与等；第三，行政立法，也就是通常意义上所说的行政机关对法律文件进行制定的行为，包括公民是否参与到政府立法的过程中来等；第四，行政监督，由内部和外部所构成，指标内容包括行政机关接受人大常委监督、监察部门能够独立对监督权进行使用等。

总的来说，将主观和客观的指标进行结合，最终构建出的评价体系是符合我国国情的、正确的选择，该体系的内容共包含了目标的实现、公众满意程度、制度的建设等五个方面，在对制度进行建设的过程中主要针对的内容在于政府部门对有关规则进行确认的过程，过程的保障则涵盖了权力监督、依法行政、信息公开等诸多方面，公众满意程度主要指的是人民群众对法治政府建设最终成果的态度。

综上所述，文章将法治政府作为核心内容，对其建设进程进行研究得出了有关的定义，并且详细分析了现阶段我国法治政府在建设过程中存在的特点和不足，通过对理论体系、技术体系、内容体系和组织体系四个方面的内容进行研究，阐明了法治政府的绩效评价体系对依法治国的重要意义，进而达到加快我国法治政府建设进程的最终目的。

注释：

① 扬帆.法治政府绩效评价内容及指标设计.甘肃政法学院学报.2016（3）.

②郑方辉、尚虎平.中国法治政府建设进程中的政府绩效评价.中国社会科学.2016（1）.

③郑方辉、邱佛梅.法治政府绩效评价：目标定位与指标体系.政治学研究.2016（2）.

④马怀德.我国法治政府建设现状观察：成就与挑战.中国行政管理.2014（6）.

⑤宋伟、王军、黄显鸿.完善我国政府法治建设考核机制的对策思考.安徽大学法律评论.2015（1）.

⑥夏利阳、王勇.浙江法治政府建设考核评价体系及其启示.中国行政管理.2014（6）.

孙红军.中国地方政府法治化：目标与路径研究.苏州大学学报.2016.

郑方辉、何志强.法治政府績效评价：满意度测量及其实证研究——以2014年度广东省为例.北京行政学院学报.2016（2）.

参考文献：

[1]司开林、刘俊奇.法治政府建设绩效评价指标体系构建探析——以常州市为例.四川行政学院学报.2013（2）.