论提案在人民政协民主监督中的作用

许爱凤

(湖北师范大学 马克思主义学院，湖北 黄石 435002)

论提案在人民政协民主监督中的作用

许爱凤

(湖北师范大学 马克思主义学院，湖北 黄石 435002)

人民政协的民主监督是我国民主监督体系的重要组成部分。提案是人民政协履行民主监督职责最基本、最重要的一种实现形式，通过提案的提出与审议，提案交办督办催办，提案办理效果评议，人民政协可以监督各级党委政府的工作，为其科学民主决策提供重要的知情渠道、沟通渠道和反馈渠道。但当前人民政协通过提案工作履职民主监督，在提案提出、提案办理和提案办理评议等各环节都存在效率不高，作用不能得到充分发挥的问题。要充分发挥提案工作在人民政协民主监督中的作用，需要不断加强和改进各环节提案工作。

人民政协；提案；民主监督；作用

一、引言

1945年7月，黄炎培先生访问延安时，与毛泽东同志谈摆脱政权兴衰周期率的道路问题，毛泽东的回答是“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”，[1]指出摆脱政权兴衰周期率的新路是实现人民民主，建立执政党党内外民主监督制度。2006年2月8日，中共中央颁发的《关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”[2]中国人民政治协商会议(简称人民政协)作为中国人民爱国统一战线组织及中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，自1949年9月成立以来，其民主监督是我国民主监督体系的重要组成部分，在反映社情民意，凝聚民心民智，协助各级党委政府科学民主决策中发挥着重要作用。

《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》指出，“提案是履行人民政协职能的重要方式，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体，是发扬中国特色社会主义民主的重要形式，是协助中国共产党和国家机关实现决策民主化、科学化的重要渠道。”[3]因此，提案是人民政协履行民主监督职责最基本、最重要的一种实现形式，通过提案的提出与审议，提案交办督办催办，提案办理效果评议，人民政协可以监督各级党委政府的工作，为其科学民主决策提供重要的知情渠道、沟通渠道和反馈渠道。

二、人民政协提案选题立足党政工作实效监督，是各级党委政府决策的信息知晓渠道

人民政协的民主监督，是民主党派对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，以批评建议为主要形式进行的监督。它有别于人大的法律监督和一般的社会监督，它是通过规范的组织形式进行的有序的、高层次的政治监督。提案是人民政协民主监督的实现形式之一，提出提案则是提案工作的第一步。《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》的提案工作基本要求指出，提案应当坚持严肃性、科学性、可行性，围绕党和国家大政方针、中心工作，社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设中的重要问题，人民群众普遍关心的问题建言献策。民主监督的性质和提案形式规定了提案工作的对象和内容，也规定提案工作的基本功能之一——通过委员身处基层的经历，或深入基层的视察调研，上传各级党委政府工作的情况和效果，表达批评、意见和建议，成为各级党委政府决策工作的重要知情渠道。

人民政协提案的严肃性、科学性、可行性特征要求提案工作立足于实际，立足于调查研究。毛泽东认为，没有调查就没有发言权。视察调研是人民政协组织和委员了解情况，检查各级党委和政府工作，研究情况、发现问题，建言献策的重要途径。因此，只有深入实际，深入人民群众开展视察调研，才有可能了解各级党委政府决策的实际效果，发现工作中存在的和潜在的问题，才能提出科学合理的意见和建议。提出提案首先要选好题，选题要围绕中心工作、重要问题和普遍问题。既可从政府工作报告中选题，也可从社情民意中选题，又可从关注民主选题，还可从政策贯彻落实中选题等等。选好题后就要深入开展视察调研。开展视察调研要求政协组织和政协委员科学安排，精心组织，面向实际，选好有代表性的视察单位和广大群众普遍关心的调研问题，深入现场，有针对性地进行巡视察看，调查研究，了解党政工作的真实情况，研究发现问题，洞察社会基层动态、民间信息，反映人民群众的意愿，倾听他们的群体呼声，并及时将收集到的信息进行甄别、筛选，真实、及时、客观、全面地反映社情民意。既不刻意粉饰，也不刻意丑化，既不刻意夸大，也不罔顾事实，实事求是地整理相关视察调研信息，提出有见地、有价值、可操作的建议，写成提案报送党政机关及相关部门，对党委政府工作起到通达信息、知情矫枉、科学民主决策、防患未然的作用。

当前，在人民政协组织和委员通过提案对各级党委政府工作实施民主监督中存在着监督实效的问题。在提案提出阶段，主要表现在提案不能准确高效地反映问题，通达民情民意。造成问题的原因是多方面的，如提案选题不够精准、分析问题不够透彻、论证问题不够清晰、提出意见建议不具操作性等问题，也还有因政协委员自身的素质差异造成的问题，如对于专业技术性较强的界别政协委员而言，往往存在所写提案学术气息太浓，问题陈述不能做到简约直白，意见建议过于理想和求全等，而对于基层教育层次较低的政协委员而言，又存在视野狭窄，问题的反映不具有根本性、整体性和前瞻性，意见建议直接粗糙等。这些问题的存在都影响到了人民政协提案的信息表达效果，在一定程度上也会降低人民政协的民主监督效率，并影响到各级党委和政府准确把握信息，影响到决策的科学性、民主性。[4]

因此，改进提案议题提出工作，需要提高委员对提案工作的重要性，提案工作的性质、地位和作用的认识，提高提案编写能力和编写质量，做到选题精准，围绕当前中心工作，针对当前人民群众普遍关心的重大热点、难点、焦点问题等方面政策方针出现的疏漏之处，抓住主要矛盾和矛盾主要方面提出提案；提案所涉问题要一事一议，一个提案只反映一件事情或只涉及一个问题，以避免办理无法落实问题；提案论证也要充分，要事先做好视察调研，保证信息客观公正准确，建议具体可行，使人民政协通过提案实施民主监督真正起到向各级党委政府通达民情民意，实行科学民主决策的知情渠道作用。

三、人民政协提案办理重在交办督办催办监督，是各级党委政府决策的信息沟通渠道

提案的办理是人民政协提案工作最重要的环节。如果只提不办，政协提案工作在履行民主监督职能方面就失去了现实意义，因此提案工作的民主监督最终要落实到提案办理的质量和实效上。其中，提案承办是提案办理工作的核心和关键。《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》第21-27条对提案办理做出了明确规定，要求提案承办的各级党政机关，人民团体等在依法办理已立案提案时，首先要在规定时限内，通过办理复文对提案者做出书面答复，涉及两个或两个以上承办单位的，应由主办单位或各承办单位分别办理复文答复。提案办理过程中，提案者可通过提案委员会了解有关提案办理情况，参与提案的办理，承办单位应加强与提案者的沟通，征询提案者对提案办理复文和结果的意见。对于重点提案由提案委员会、提案者、承办单位协商重点督办，不能按期办复的提案，提案委员会应当及时催办。

但现实地看，在人民政协提案办理过程中，往往存在因承办单位对提案办理工作重视不够，工作热情不高等造成了提案办理中的一些问题，突出表现在人民政协组织虽然提案率高，立案率高，办复率高，但只停留在一纸复文；或者虽采纳率高，实施率高，但是解决率低；又或者是解决率高，但只停留在治标而不是治本上，因而造成民意实现的满意率低等；还有提案涉及一案重提的问题，多年都被搁置，得不到解决；有些提案的办理涉及办理部门间的协调配合，虽各部门会答复办理，却又互相推诿，只停留在口头承诺，没有实际的和具体的部署和实施等。这些问题的存在，都在较大程度上影响到人民政协民主监督的效率。

要解决提案办理中的这些问题，就要从加强提案办理的制度建设方面来着力。从人民政协组织内部来说，要加强组织内部的履职指导与培训，提高人民政协委员对提案办理工作的责任心和使命感，而不是管提不管办，使政协提案在履行民主监督职责上流于形式；人民政协自身还要增强与时俱进的创新意识，要积极加强理论研究和实践探索，开创提高提案办理效率的新路径；从人民政协外部组织来说，虽《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(中发〔2005〕5号文件)明确规定，要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利，但人民政协民主监督的权利监督，不同于人大等职能部门的权力监督，虽具有权威性，却不具有强制性，只具有法宝功能，却不具备法律功能，这种情况往往造成人民政协通过提案工作履行监督职责困难。这一问题的解决需要探寻组织外部的制度化可能，主要是通过争取党委、政府对政协提案工作的重视和支持，建立提案承办单位联动网络制度、提案交办督办催办制度、提案办理的检查制度、提案办理的意见反馈制度、提案办理的评估与激励制度等，使得运行于政协组织外部的提案办理工作也能有章可照，有规可循。只有从人民政协组织系统内外部同时改进提案办理工作，才能使党的大政方针政策真正得到执行和落实，使人民群众关心的问题真正得到解决，使人民政协在各级党委政府和人民之间的桥梁沟通作用得到真正实现。

四、人民政协提案评议重在办理效果反馈监督，是各级党委政府决策的信息反馈渠道

就一件提案的办理来说，提案办理工作结束，看似人民政协通过该提案履行民主监督的职能也随之结束，然而事实并非如此。人民政协还需对提案办理效果进行评议，这是人民政协通过提案工作履职民主监督的最后一个重要环节。2012年4月5日，中发、国发《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》针对人民政协提案办理结果，提出了提案办理成效评议的相关制度性规定，规定指出，“要把是否重视政协提案办理工作、是否与提案者充分沟通协商、是否切实解决有关问题作为评价办理成效的基本内容，并逐步将政协提案办理工作纳入绩效考核体系。对态度认真、措施得力、效果显著的部门和个人，以适当方式予以表彰和奖励，并作为干部考核、培养和选拔的参考依据；对重视不够、敷衍塞责的部门和个人，要进行批评教育。支持政协组织对政协提案办理工作开展民主评议和民主监督。”[5]通过民主评议对人民政协提案办理落实情况和人民群众关心的焦点热点问题的处理情况进行总体评议，对各级公务人员提案办理中工作作风、综合素质进行专项评议等，是人民政协通过提案履行民主监督职能，向各级党委政府反馈提案办理意见的重要信息反馈渠道。

人民政协提案办理的评议应为全程跟踪评议，包括分阶段性评议、总结性评议和专项评议等。各项评议应拟出评议事项、评议内容、评议标准、评议原则、评议方法等，建立较为科学的、可操作性强的评议系统，对提案办理进行较为全面的评议，真正达到及时反馈办理意见，纠正办理中出现的偏差，提高提案办理效率的目的。提案办理的分阶段评议应包括提案复文阶段的评议和办理各阶段实施情况的评议。复文阶段的评议主要对提案承办单位提出的提案办理总体思路和具体方案进行评议，评估办理的科学性、可行性以及预期的效果，如果对相关思路和方案不满意，应要求重新设计新的办理思路和方案，直到满意。办理各阶段实施情况的评议，主要是对提案办理过程中实施情况监督，看是否依据复文中所评议的思路和方案办理，办理的阶段性效果是否突出，办理过程中还存在着哪些问题，后续办理过程中应注意的事项等。总结性评议主要结合办理各阶段评议情况及办理后群众对办理情况的反馈意见进行提案处理情况的综合评议，如群众对提案办理结果不满意，提案委员会应建议承办单位重新研究，作进一步的答复；对提案办理中部分或者当时不能解决的重要问题，要跟踪督办，促进落实；未按期办复的提案，提案委员会应当及时催办。专项评议主要针对承办单位公务人员办理提案的各个环节的工作作风和办事能力素质进行评议，主要包括对待提案办理工作是否高度重视——认真对待，还是敷衍塞责、推诿扯皮等工作作风评议，以及办理过程中公务人员是否表现出较高的的统筹能力、应急能力、沟通能力、办事能力、办事效率等能力素质的评议，因为承办人员的作风和素质是影响提案办理效果的重要因素。[6]

评议结束，人民政协还应把评议结果向各级党委政府反馈并提出建议，要求依据评议结果对相关承办单位和承办人员进行物质激励和精神激励。对认真办理提案的单位和个人予以表彰和奖励；而对办理不重视不认真，以及办理效果差的单位和个人，则应进行相应的批评和惩罚，以达到警示效果。

提案评议工作结束，标志着人民政协提案工作一个周期的结束，但通过提案工作为执政党和各级政府科学民主决策提供信息知晓渠道、信息沟通渠道和信息反馈渠道，履行民主监督责任，会在人民政协的组织生活和委员的日常生活中长期存在，它既是人民政协与中国共产党“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”基本方针的现实体现，也是作为参政党的各民主党派参与国家政治生活的有效形式和政治保障机制，在人民政协的民主监督工作中还应大力加强，以进一步提高人民政协民主监督的效率。

[1]黄炎培.延安归来[M].北京：文史资料出版社.1982.

[2]关于加强人民政协工作的意见.人民网.www.people.com.cn .

[3]中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例[N].中国日报.2011(3).

[4]徐 行，崔 翔.试论人民政协民主监督的实现形式和运作机制[J].理论研究.2012(2).

[5]关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见.新华网.

[6]孙存良，于雪玉.试论人民政协提案工作研究的几个问题[J].理论研究.2011(2).

(责任编辑：胡乔)

Thecommentonthefunctionsoftheproposal-handlingworkinexercisingthedutyofdemocraticsupervisionoftheCPPCC

XU Ai-feng

(School of Marxism ,Hubei Normal University,Huangshi ,China,435002)

The duty of democratic supervision is an important part of the democratic supervision system in our country，Proposals are the most elemental and important way to realize the duty of democratic supervision of the CPPCC,it provides an informing ,communicating ,and feedbacking channel in reflecting people’s will,collecting people’s wisdom; and helping the CCP and the government make decision scientifically and democratically by proposal-presenting,proposal-performing and proposal-appraising.But some causes result in the inefficiency of proposal-handling work in exercising the duty of democratic supervision of the CPPCC in the three parts of proposal-presenting,proposal-performing and proposal-appraising.In order to increasing the efficiency of the democratic supervision,the CPPCC must reinforcing and improving its proposal-handling work in the three parts constantly.

the CPPCC; proposal-handling work; the duty of democratic supervision; the functions

D627

A

2096-3130(2017)05-0043-04

10.3969/j.issn.2096-3130.2017.05.011

2017—02—25

许爱凤，女，湖北师范大学马克思主义学院、湖北省人民政协理论研究中心副教授，主要研究方向思想政治教育。