关于税务机关代开发票存在问题的分析调研

◎虞连锋

关于税务机关代开发票存在问题的分析调研

◎虞连锋

代开发票是征管法赋予税务机关的职责，目的是给由于特殊原因不能够自己开具发票的纳税人或者税务机关不允许自己开票的纳税人提供方便。然而，随着税制的改革、经济形势的发展和计算机技术的普遍提高，税务机关代开发票面临着很多迫切需要解决的问题。

“营改增” 代开发票 问题 建议

一、选题背景及意义

2017年3月中旬至4月底，辽宁省国家税务局对4个市局开展了“大督察”重点抽查工作。按照“大督察”工作的要求，对15个全职能的基层办税服务厅进行了明察暗访，并与近60名税务干部进行了座谈。通过明察暗访和座谈发现，在代开发票环节存在难点和风险，尤其在“营改增”之后，这方面问题显得更为突出。笔者就“营改增”前后税务机关代开发票的总体情况、存在问题进行探讨并提出完善税务机关代开发票的建议。

二、现行关于代开发票的主要文件依据

1.《国务院关于修改〈中华人民共和国发票管理办法〉的决定》（国务院令2010年第587号）和《国家税务总局关于修改〈中华人民共和国发票管理办法实施细则〉的决定》（国家税务总局令第37号）是代开发票的纲领性文件，赋予了税务机关代开发票的权利。

2.《国家税务总局关于印发〈税务机关代开增值税专用发票管理办法（试行）〉的通知》（国税发［2004］153号），该文件明确了税务机关代开发票的岗责和纳税人申请代开增值税专用发票的权利。

3.《国家税务总局关于印发〈全国税务机关纳税服务规范〉的通知》（税总发［2014］154号）和《国家税务总局关于纳税人申请代开增值税发票办理流程的公告》（国家税务总局公告2016年第59号），明确了代开发票的流程和需要提交的资料：一是《代开增值税发票缴纳税款申报单》；二是自然人申请代开发票，提交身份证件及复印件。

三、“营改增”后代开发票数量激增

以两个市局实施的同期代开数量为例：一个市局“营改增”前全市2016年一季度代开发票3382组，金额33001万元；“营改增”后全市2017年一季度代开发票34758组，金额267830万元。另一个市局“营改增”前全市2016年一季度代开发票4839组，金额21290万元；“营改增”后全市2017年一季度代开发票16711组，金额60097万元。由此可见，“营改增”后代开发票业务量明显增加，其中由营业税改征增值税业务申请代开的比例占全部代开的80%左右。

四、税务机关代开发票面临的主要困惑

1.申请代开发票的主体身份无法核实真伪。目前，税务机关缺少身份验证的措施和手段，加之在大数据高速发展的时代，个人或企业信息很容易被泄露，网络上有许多造假机构，仿造一套税务登记证件或者居民身份证十分方便，而且成本非常低。申请代开发票时，对申请人所提供的身份信息无法核实真伪，未来若出现问题，无法追究申请人的法律责任。

2.申请代开发票的主体行为无法核实真伪。按照《全国税务机关纳税服务规范》和“便民办税春风行动”的工作要求，转变服务型税务机关，增强税务机关服务意识，方便纳税人办税，减少纳税成本，尽可能减少纳税人的办税时间，而且按照纳税服务规范的要求，代开发票属于即办事项，窗口工作人员只能对资格和证明材料进行案头审核。按照税务部门目前拥有的社会资源和法律赋予的权力很难确定业务的真实性，这样就会造成税务机关代开出一些虚假发票。

3.文件缺少明确规定，面临具体业务时无法准确处理。在代开业务中经常会遇到单次申请代开金额超过一般纳税人认定标准的情况，增值税暂行条例和一般纳税人认定管理办法明确规定超标后必须在规定的期限内认定为一般纳税人，在规定期限内不申请认定的，按照一般纳税人适用税率计算缴纳税额，但对于一次性代开金额超过一般纳税人认定标准的部分应该如何处理，现行文件没有相关明确规定。

4.现行文件相互矛盾，具体执行时存在困惑。《国家税务总局关于加强和规范税务机关代开普通发票工作的通知》（国税函［2004］1024号）规定了申请人所需的资料包括：申请代开发票人的合法身份证件。但是，《国家税务总局关于纳税人申请代开增值税发票办理流程的公告》（国家税务总局公告2016年第59号）中明确规定了申请人所需的资料包括：《代开增值税发票缴纳税款申报单》；经办人身份证件及复印件。

5.“营改增”之后申请代开内容复杂多样，给代开人员进行正确鉴别带来难度。自“营改增”开展以来，代开发票的业务量成倍增长，申请代开的内容五花八门，给窗口人员带来极大的困扰，增加了窗口人员的工作负担，国税机关的管理相比地税机关要严格和规范，纳税人不理解，容易产生抵触情绪，不利于构建和谐的征纳关系。

6.同一纳税人存在多个合法、有效税务登记信息，利用多重身份代开发票，可能造成税款流失。“营改增”以前同一纳税人在地税机关设立多个名称一样税号不同的税务登记。“营改增”之后，这部分纳税人在国税机关同样存在。我们在督察时发现，某市一户房地产企业“营改增”之前存在两个税务登记信息，“营改增”之后在国税机关也同时存在，一个登记类型为一般纳税人的正式税务登记，另一个为临时税务登记，因纳税人的身份合法、有效，窗口人员只能为其代开发票，可能会造成企业利用一般纳税人和小规模纳税人的税率差来达到避税的目的。

五、完善税务机关代开发票的建议

1.推广实名办税，防止虚假代开。效仿住宿业或金融业，与公安机关协调合作，搭建验证信息平台，增加申请人身份信息真伪审核，防止纳税人用虚假身份证申请代开。对虚假或无法识别的身份证件，拒绝为其办理代开业务，在全国范围内开展实名办税制度，规范纳税人涉税主体行为。

2.增加代开资料，强化信息审核。纳税服务的要求是减轻纳税人负担，但是却无形中加大了税务机关的责任和风险，申请人可操作空间非常大，存在一个经营者提供几个身份证明申请代开，税务部门对其真实性很难识别。建议在纳税人申请代开发票的时候增加代开发票所需提供资料，要求申请人继续提供购销合同、经办人身份信息证明、开票和受票双方身份证明等必要资料，尽可能的证明业务的真实性，降低涉税风险。

3.调整相关政策，明确具体规定。部分代开发票政策制定时间无法适用于目前征管现状，应对相关政策进行梳理、调整和细化，进一步明确代开范围、金额和超标准代开等规定，明确单次代开金额超过一般纳税人认定标准的处理办法。通过暗访和座谈发现各地对这类问题处理方法不一，国家税务总局应当制定明确文件，对这类行为进行具体规定，这样基层税务机关在执行过程中有据可依，避免因标准不同所产生的风险。

4.放开开具权限，减少代开责任。建议放开增值税专用发票开具权限，取消专票代开，由小规模纳税人及个体工商户自己领购、开具增值税专用发票，可以减少税务机关窗口压力。小规模纳税人及个体工商户自己开具或到税务机关申请代开增值税专用发票，在涉税链条中起到的作用是一致的，都可以抵扣进项税额或列支成本费用，由纳税人自行开具后可以极大的减少代开窗口的工作压力，并规避因此而产生的责任。

5.完善投诉机制，构建和谐环境。搞好纳税服务和妥善投诉处理情况是目前考核的重要指标，但作为税务机关不能因注重服务而忘记对纳税人管理的本职，应在税法和文件规定的范围内进行服务，如果一味强调服务，无底线的满足纳税人要求，造成窗口人员心理失衡，长期会对工作有抵触情绪，失去工作的积极性，建议总局应该完善投诉机制，构建和谐的征纳环境。

（作者单位：朝阳市喀左县国家税务局）

责任编辑：宋 爽