中外文摘

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司法体制改革成为全面深化改革的重要突破口

当前，全面深化改革是一场广度和深度都前所未有的改革，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队的方方面面，牵涉到上至党和国家、下至人民群众的错综复杂的利益格局，可谓牵一发而动全身。如何选好改革突破的方向、确定改革的方案，成为摆在我们面前的重大课题，直接影响到改革的进展与成效。

改革现实展现出蕴含规律的历史一致性，无论习近平的系列重要讲话精神还是正在向纵深发展的改革实践，都将司法体制改革作为全面深化改革的重要突破口。习近平在对司法体制改革作重要指示时强调，司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位，对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。中共十八届三中全会、四中全会通过了两份文件，一份文件是关于全面深化改革的，另一份文件则是关于全面推进依法治国的。根据两者之间的内在联系，依法治国对于全面深化改革的重要性不言自明。而且，自中央全面深化改革领导小组（以下简称“中央深改组”）2014年1月举行第一次会议以来，司法体制改革一直是议事的重要内容。据统计，仅2015年中央深改组就审议了22份司法改革文件，占全年审议文件的1/3；截至2016年10月，中央深改组总共召开了27次会议，其中21次涉及法治建设议题，18次涉及司法体制改革；到2017年7月，党的十八届三中、四中全会确定的129项司法体制改革任务中，118项已经出台改革意见，11项正在深入研究制定改革方案。由此可见，司法体制改革在全面深化改革中具有非常重要的地位。

将司法体制改革作为全面深化改革的重要突破口，是一项意义深远的重大战略决策。从司法权的性质来看，司法权是一种判断权，即对案件事实和法律适用的判断权和裁判权。这是一种被动性的权力，其对社会生活的介入以当事人提起纠纷为前提。“司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动”，是各项国家权力中最弱的权力。孟德斯鸠认为，“司法权从某种程度上讲是不存在的”。换言之，司法权是最不危险的权力，在国家权力结构调整过程中所涉及的利益较小。因此，将司法体制改革作为全面深化改革的重要突破口，改革风险相对较小，最容易达成广泛共识，最能避免社会动荡，实践操作起来也比较容易。而且，司法制度本身是上层建筑的重要组成部分，司法体制改革本身便具有政治改革的试点意义，可以作为其他领域改革的试金石，为其他领域的改革积累经验。在某种意义上，司法体制改革是我国能否推行法治、能否全面推行国家治理体系法治化的试金石，也是一根非常重要的 “操作杠杆”。

从司法的功能来看，司法作为一种规范有效的纠纷解决机制，在现代社会发挥着社会稳定器和政治稳定器的作用。一方面，随着改革开放的深入推进，各种社会矛盾突出，需要司法化解纠纷，维护社会秩序的稳定。自改革开放以来，我国社会主义市场经济与精神文明不断发展，人民的物质、精神生活水平得到极大提高，但随之而来的民事法律关系也愈发复杂，民事纠纷数量呈现出爆炸式的增长态势。而且，当今社会处于矛盾高发期，刑事案件的发案量居高不下，尤其是新型犯罪、金融犯罪、网络犯罪频发，这些对于社会治理都是巨大的考验，司法机关承担着刑事案件侦查、起诉、审判、执行的法律义务，如何提高司法能力以应对大量、复杂的刑事案件，以维护社会治安、保障人民安全，亦为司法所必须承担的责任。司法作为一项终局性权力，需要为社会主体提供有效的权利救济渠道，尤其对于行政权之不当侵害，更需要司法来提供救济，以保障公民合法的财产权利与人身权利。习近平指出，公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，而违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。一旦司法的运转出现问题，大量的社会矛盾将无法得到化解，社会治安将无法得到保障，公民权利将无法得到救济，这些将对社会秩序构成重大威胁，容易引起社会混乱。另一方面，当前我国正处于社会转型期，改革开放不断深化，特别是经济改革、政治改革作为改革的重要内容正在不断推进。关乎这些改革成效的，不仅是这些改革举措自身科学与否，也与改革的环境密切相关。也就是说，改革、发展需要一个稳定的社会环境和政治环境，没有稳定的社会环境和政治环境，一切改革都无法有序推进。而社会稳定和政治稳定，需要司法予以保障。司法作为一种定分止争的常规性解决机制，其所具有的公开性、平等性、参与性、终局性等特质，决定了其具有最高的权威和最终的纠纷解决功能，对于改革过程中所遇到的各种矛盾和纠纷，可以提供制度化的缓释机制。可以说，司法是社会、政治的稳定力量，它能够促进社会的秩序化和规范化。作为一种消除社会矛盾的常规性机制，司法常被称作政治稳定的“安全阀”。从这个角度来讲，司法体制改革是全面深化改革的前提和基础。习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出，党的十八大提出的全面建成小康社会的奋斗目标、全面深化改革的顶层设计，需要从法治上提供可靠的保障。

司法体制改革也是针对我国司法实践提出的一项迫在眉睫的任务。司法实践中，司法不公、司法公信力不高、司法人员作风不正、办案不廉等问题十分突出，这不仅影响到司法应有功能的发挥，也影响到社会公平正义的实现。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，而公正则是司法的灵魂和生命。“一次不公的判断比多次不平的举动为祸犹烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用，如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。而要解决这些问题，就要靠深化司法体制改革，要努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。

总之，司法在国家治理和改革中的重要地位，以及目前司法能力、司法公正亟待提高的现状，使得司法层面的改革、尤其是体制性改革成为全面深化改革的重要内容和重要突破口。将司法体制改革作为全面深化改革的重要突破口，对于理清改革步骤、有序推进改革具有重要意义。可以说，将司法体制改革作为全面深化改革的重要突破口，是习近平司法体制改革思想的一项重要内容，也是中国全面深化改革的一项宝贵经验。

作者：陈卫东，原文《中国司法体制改革的经验——习近平司法体制改革思想研究》刊发于《法学研究》2017年第5期。（王子晨 摘）

习近平总书记法治理论的重要创新

党的十八大以来，我国法治取得了前所未有的进步，无论是法治国家和法治政府建设，还是执政党依规治党、依法执政建设，抑或是法治社会建设，都取得了举世瞩目的成就。我国法治建设之所以能取得这些重大进步和成就，是与习近平总书记不断创新的法治理论的指导分不开的。习近平总书记法治理论的创新是多方面的，既包括法治宏观理论的创新，也包括法治制度理论的创新，还包括法治运行环境和法治运作方式理论的创新。

一、习近平总书记对法治宏观理论的创新

习近平总书记对法治宏观理论的创新主要体现于他关于法治的性质、功能、作用，中国特色社会主义法治的体系、内容和基本特征的一系列论述。

法治是治国理政的基本方式。传统法治理论认为，法治的基本功能是控制政府权力和保障公民权利。习近平总书记关于法治的诸多创新论述将传统法治理论大为向前推进了一步。他指出，“法治是治国理政的基本方式”，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求”。2017年5月3日，他在中国政法大学考察时进一步指出，“全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家事业发展。随着中国特色社会主义事业不断发展，法治建设将承载更多使命、发挥更为重要的作用”。

依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。专制时代的法治理论认为，法主要是用于治民的。韩非说，“治民无常，唯治为法”。现代法治理论认为，法是国家制定和认可的，法治主要是指依法治国，建设法治政府，控制国家公权力。习近平总书记关于“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的论断全然区别于专制时代的法治理论，也超越了一般现代法治理论。他将法治的范围从国家和政府扩大到社会和执政党，将法的范围从国家法律扩大到社会规范和党内法规。这是对现代法治，特别是对中国现代法治特色的一个全新描述，也是对现代法治，特别是对中国现代法治发展道路的一个全新设计。

社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。习近平总书记这一论述是关于社会主义国家语境下党的领导与法治关系的重大理论创新。传统的社会主义国家治理理论轻视法治。列宁说，“无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权”。列宁提出这一论断在当时的历史条件下是有其道理的。但是，当无产阶级的革命政党共产党掌握了国家政权，由革命党变成执政党以后，再 “不受任何法律约束”，就必然导致权力滥用和腐败，最终动摇其执政根基。中国共产党在十一届三中全会以后即开始加强法制和法治建设，1999年法治入宪，党的十六大更是提出执政党依法执政的要求。习近平总书记在此基础上进一步提出 “社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”的论断，清晰明确地为两者的关系定位，既避免历史上轻视法治、践踏法治的错误重演，又防止只讲法治而否定党的领导的新的错误倾向。

二、习近平总书记对法治制度理论的创新

习近平总书记对法治制度的理论创新主要体现于他关于改进立法，保障良法善法的供给、推进执法，促进法律的实施、改革司法，提高司法公信力的一系列论述。

推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。我国在改革开放初期，法治建设在立法方面的主要任务是解决“有法可依”的问题。但在社会主义法律体系初步形成以后，法治建设在立法方面的更重要的任务乃是提高立法质量的问题。对此，习近平总书记特别注重依法治国过程中的良法、善法的供给问题，他引用北宋王安石的名言：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”他认为，我国目前虽然总体上有法可依，但立法质量尚有较大不足：“有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强”；“还有就是立法工作中部门化倾向，争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈”；另外，“一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一”。怎么解决良法、善法问题？习近平总书记提出，根本途径是“要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”，使立法尊重和体现客观规律，保障立法为了人民、依靠人民。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。2012年，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。2014年，他在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中又指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。他指出，“‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行’。如果有了法律而不实施，束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’”。针对怎么保障法律的严格实施，习近平总书记在关于 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中提出五点要求，一要推进权责法定；二要建立合法性审查机制；三要理顺执法体制和完善执法程序；四要加强政府内部权力制约；五要推进政务公开。只有这样，才能做到有法必依、执法必严、违法必究。

让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。司法在一个国家法治中具有非常重要的地位和作用。基于我国司法领域一个时期以来存在的司法不公问题，“办金钱案、关系案、人情案，‘吃了原告吃被告’，等等”，习近平总书记引用英国哲学家培根的话指出其严重危害，“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源”。他进而指出，“如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障”，“司法不公的深层次原因在于司法体制不完善，司法职权配置和权力运行机制不科学，人权司法保障制度不健全”。正是根据习近平总书记对司法不公现象和原因的深刻分析，中共十八届三中全会和四中全会对司法体制和司法运行机制推出了一系列重要的改革措施，如推动省以下司法机关人财物统一管理、探索设立跨行政区划的法院、检察院、推进司法去行政化，让审理者裁判，由裁判者负责、建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录等。

三、习近平总书记对法治运行环境和法治运作方式理论的创新

习近平总书记对法治运行环境和法治运作方式的理论创新主要体现于他关于全民守法、全社会信仰法律，建设法治社会，反腐败标本兼治、从严治党，建设严格依规治党、依法执政的执政党和提高各级领导干部运用法治思维、法治方式治国理政能力等一系列论述。

法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。全面推进依法治国，不仅需要政府依法行政，整个公权力依法运作，还需要有政府依法行政、公权力依法运作的法治环境，即需要建立法治社会。习近平总书记指出，“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律”。他引用法国启蒙思想家卢梭的话，“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”。但是，“我国是个人情社会，人们的社会联系广泛，上下级、亲戚朋友、老战友、老同事、老同学关系比较融洽，逢事喜欢讲个熟门熟道，但如果人情介入了法律和权力领域，就会带来问题，甚至带来严重问题”。因此，习近平总书记提出，“要深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，引导群众遇事找法、解决问题靠法，逐步改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象”；“要引导全体人民遵守法律，有问题依靠法律来解决，决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来，……谁违法就要付出比守法更大的代价，甚至是几倍、十几倍、几十倍的代价”。只有这样，才能逐步在广大干部群众中树立法律的权威，逐步使广大干部群众树立对法律的信仰，建立法治社会。

管党治党不仅关系党的前途命运，而且关系国家和民族的前途命运。习近平总书记基于中国共产党的领导是中国特色社会主义道路、中国特色社会主义制度的本质要求，将管党治党提高到关系党和国家、民族前途命运的高度：“治国必先治党，治党务必从严。如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。”为了解决从严管党治党的问题，保证从严管党治党的实效，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上创造性地提出了四个 “着力”和四个“统一”的要求。四个“着力”是：着力从严从细抓管党治党，加强和规范党内政治生活；着力净化党内政治生态，严抓中央八项规定精神落实；着力从作风建设这个环节突破，严明党的政治纪律和政治规矩；着力真管真严、敢管敢严、长管长严，坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍。四个“统一”是：坚持高标准和守底线相统一；坚持抓惩治和抓责任相统一；坚持查找问题和深化改革相统一；坚持选人用人和严格管理相统一。只有通过这四个“着力”和四个“统一”，才能把执政党自身建设好，从而实现依法执政、依法治国的法治总体目标。

全面依法治国必须抓住领导干部这个 “关键少数”。习近平总书记强调，“各级领导干部对法治的信念、决心、行动对全面推进依法治国具有十分重要的意义”。他特别要求各级领导干部在治国理政过程中 “要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，要“在法治轨道上推动各项工作”，“谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式”，要“把权力关进制度的笼子里”，“领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境”，“领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情”。只有领导干部这个“关键少数”真正信法、尊法、守法、用法，全面推进依法治国的总体目标才有可能实现。

习近平总书记关于法治的上述论述和他关于法治的其他许多论述，均闪耀着法治思想创新、法治理念创新、法治理论创新的光芒。特别是在法治理论创新方面，习近平总书记带头实现了他对全国哲学社会科学工作者所提出的要求：理论一定要体现原创性、时代性，要解决中国的实际问题。“理论的生命力在于创新。创新是哲学社会科学发展的永恒主题，也是社会发展、实践深化、历史前进对哲学社会科学的必然要求。”习近平总书记的法治理论创新正是对他自己关于哲学社会科学这一论述的最好诠释和实践。

作者：姜明安，原文《习近平总书记法治理论的重要创新》刊发于《人民论坛》2017年第26期。（王子晨 摘）