促进绿色金融发展的法治保障机制研究

张绍鸿

（中共安徽省委党校法学部，安徽 合肥 230022）

促进绿色金融发展的法治保障机制研究

张绍鸿

（中共安徽省委党校法学部，安徽 合肥 230022）

发展绿色金融，是实现绿色发展的重要措施，也是供给侧结构性改革的重要内容。我国绿色金融战略布局是随着“十一五”节能减排规划而逐渐起步发展、渐次展开的。推进我国绿色金融创新发展，必须不断运用法治思维和法治方式，破解当前我国绿色金融发展中的既有难题，应对我国绿色金融发展面临的挑战。如何践行杭州G20绿色金融发展共识、“一带一路”国际合作高峰论坛绿色发展主基调，党的十九大报告明确提出“发展绿色金融”的要求，实现绿色金融治理和绿色发展的决心，建立健全绿色金融发展的法治保障机制十分关键。绿色金融发展中的深层次问题，即存在的系统性缺陷和结构性缺陷，均亟待法治解决。以目标和问题为导向构建促进绿色金融发展的法治保障机制，要从绿色金融政策法律化、金融法的生态化、环境资源的产权化、第三方机制的法定化、执法的严格化五个方面着手进行。

绿色金融 法治保障

绿色金融是撬动实体经济绿色发展的关键要素。不断将绿色化理念渗透到动态金融行为的全过程，着力推进金融资源配置绿色化，大力发掘金融体制对于环保的根本性、全局性作用，是实现绿色发展的重要措施，是促进实体经济结构调整、经济发展方式转变工作的着力点，也是供给侧结构性改革的重要内容。加快绿色金融体制机制创新，加大金融对改善生态环境、资源节约高效利用等的支持，对调结构、转方式，促进生态文明建设，履行中国政府对《巴黎协议》的承诺，意义重大。推进绿色金融创新发展，必须顺应现阶段我国金融改革大方向，必须遵循我国发展绿色金融的宏观政策目标导引。推动绿色金融健康稳定持续发展，必须正视当前绿色金融发展的矛盾和问题，必须不断运用法治思维和法治方式破解当前绿色金融发展中的难题。如何保持和推进我国当前绿色金融良好发展势头、保障绿色金融市场的规范运行，推进绿色金融改革实践创新，着力践行杭州G20绿色金融发展共识、“一带一路”国际合作高峰论坛绿色发展主基调和党的十九大报告明确提出 “发展绿色金融”的要求，实现绿色金融治理和绿色发展的决心，建立健全绿色金融发展的法治保障机制十分关键。

一、我国发展绿色金融的战略布局

我国的绿色金融是随着“十一五”节能减排规划而逐渐起步发展的，经历了政策上由分散到集中、实践中由自发到自觉、部门间由独任到联动的发展历程，我国发展绿色金融的战略布局亦随之渐次展开。

（一）在政策推进上，将绿色金融的所属部门探索实践上升到国家战略层面。一是着力推动绿色金融由绿色信贷、绿色证券、绿色保险各领域政府主管部门各自发力，到绿色金融所属相关各部门协调联动决策，旨在发挥协同效应，提高绿色金融发展效率。在绿色信贷、绿色证券、绿色保险的政各自策促进上，绿色信贷开展最早、政策相对更多更成熟一些，绿色证券和绿色保险政策促进亦有一定的起色。自2004年4月国家发改委、人民银行、银监会联合发布绿色信贷政策文件《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合控制信贷风险有关问题的通知》时起到2016年8月止，主要的绿色信贷政策文件多达25个，且不乏多个操作性强的政策文件，诸如《绿色信贷指引》、《能效信贷指引》、《节能减排信贷指引》、《绿色信贷实施情况关键评价指标》等。[1](P33)自2007年8月环保总局发布绿色证券政策文件 《进一步规范重点污染行业生产经营公司申请上市或再融资环境保护核查工作的通知》时起到2014年10月止，主要的绿色证券政策文件有13个，其中亦有操作性强的《绿色债券发行指引》等政策文件。自2007年7月环保总局、保监会联合发布绿色保险政策文件《关于印发〈关于开展环境污染责任保险调研报告〉的通知》时起到2014年8月止，主要的绿色保险政策文件有8个。[1](P34)2016年8月30日，中央深改组第二十七次会议审议通过了中国人民银行、财政部、发改委、环保部、银监会、证监会、保监会七部委联合提交的 《关于构建绿色金融体系的指导意见》，并于次日由七部委联合下发。《指导意见》的出台，标志着我国的绿色金融发展迎来了更为完善的“顶层设计”，标志着我国发展绿色金融有了较为全面的政策框架支撑。

二是着力推动绿色金融由国家战略上升为国际议题，旨在加强绿色金融国际合作，提升对外投资绿色水平。2016年二十国集团杭州峰会，中国作为轮值主席国，首次将绿色金融纳入峰会重点议题，促成世界主要经济体绿色金融发展共识。2017年7月二十国集团德国汉堡峰会，承继了杭州峰会的主旨，总结和分析了过去一年绿色金融的工作进展及绿色金融发展的制约因素，并提出了金融机构开展环境风险分析和改善环境数据可获得性的倡议。在二十国集团峰会的框架下，我国以积极姿态推动绿色金融国际合作，有利于通过统筹好国内国际两个大局，更好地利用国际国内两个市场、两种资源推进我国绿色金融和绿色产业的稳步发展。

（二）在体系构建上，以统一框架搭建了一个多层次、全方位、立体化的绿色金融指引。《关于构建绿色金融体系的指导意见》作为一个纵向到底横向到边的发展绿色金融的行动指南，一是构建了绿色金融各参与方政府、市场（厂商与消费者）、社会（中介组织和个人）协同作战的绿色金融发展格局。二是构建了绿色金融体系互为一体的七个基本领域，即绿色信贷、绿色证券、绿色发展基金、绿色保险、环境权益交易市场、支持地方发展绿色金融、开展绿色金融国际合作。三是构建了政策支撑、市场培育、市场服务的立体发展框架。四是构建了大到绿色金融宏观审慎监管、小到绿色金融产品创新的绿色金融创新发展机制。五是构建了绿色金融国际合作框架，从广泛开展绿色金融领域的国际合作，支持绿色证券市场双向开放，推动我国对外投资绿色化三个层面明确了未来绿色金融国际合作的核心策略。[2]六是构建了实质可操作性行的绿色金融发展政策链，形成了包括绿色金融体系及相关术语的明确定义、促进绿色金融创新发展的多种激励机制设定、独立第三方机构作用的强化、环境权益交易市场作用的强化、国家和地方绿色发展基金的设立、绿色金融纳入地方年度责任目标等方面为一体的有机政策及制度链条。[3]《指导意见》通过上述六个方面的布局，力图真正实现绿色金融发展的主要目的，即动员和激励更多社会资本投入到绿色产业，同时更有效地抑制污染性投资。

（三）在创新实践上，建设绿色金融改革创新试验区，将绿色金融从战略层面落实到执行层面。鉴于我国幅员辽阔、生态资源分布不均衡、发展阶段不一、区域差异显著的特征，基于发展绿色金融合理空间布局以及试点地区充分代表性的考量，2017年6月，国务院决定在资源禀赋、产业结构、经济发展水平及环境承载能力等有所差异的浙江、江西、广东、贵州、新疆5省（区）8个地方，建设各有侧重、各具特色的绿色金融改革创新试验区，在体制机制上探索可复制可推广的经验，同时肩负着探知、控制及防范绿色金融风险的使命。

8个试验区的试点时间均是5年左右，从各自特色、目标侧重和创新方向来看，一是在在民营企业活跃、小城镇建设启动早、产业转型升级紧迫的浙江，探索“绿水青山就是金山银山”在金融方面的实现机制，创新绿色金融对传统产业转型升级，对中小城市整体实现绿色发展方面的服务。在创新方向上，力求在如何吸引创投、私募基金、金融租赁公司等民间资本和发展小额信贷及建设特色小镇等方面突破。二是在改革开放之初处于最前沿、现在处于粤港澳大湾区的广东，侧重发展绿色金融市场。在创新方向上，着力加大在引进外资参与绿色投资力度、金融科技与绿色金融结合等领域的探索。[4]三是在在绿色资源比较丰富、生态优势明显、但是又属于经济后发地区的贵州、江西，要探索如何避免再走“先污染后治理”的老路，利用良好的绿色资源发展绿色金融机制，构建绿色发展方式。在创新方向上，要在推动资源特许经营权、项目收益权和排污权等绿色权益交易市场建设上迈出不同的前行步伐。四是在位于丝绸之路经济带的核心区、生态文明建设条件也比较好的新疆，着力探索绿色金融支持现代农业、清洁能源资源等，充分发挥其建设绿色丝绸之路的示范和向外辐射的作用。在创新方向上，争取在企业上市融资、中小企业绿色集合债的发行等方面拿出实验性成绩单。[5]总之绿色金融改革创新试验区，以金融创新推动绿色产业发展为主线，以制度创新为重点，充分发挥市场配置资源的决定性作用，要在制度、组织、市场、产品、服务、政策保障等六个方面进行探索实践，[6]从中摸索各地绿色金融发展的个性和共性经验，从而为进一步的绿色金融制度升华提供丰厚的实践资源。

二、当前我国绿色金融发展中的深层次问题

一国的绿色金融发展与本国的金融发展水平、绿色发展意识、市场成熟程度、法治状况息息相关。随着金融改革和法治国家推进，绿色意识提升及绿色政策促进，我国绿色金融近十几年来取得了初步发展。但是其中呈现的深层次问题，亦需深入剖析和反思。

从中摸索各地绿色发展的个性和共性经验，从而为进一步的绿色金融制度升华提供丰厚的实践资源。

（一）绿色金融发展存在着系统性缺陷。绿色金融要求在投融资决策中要考虑潜在的环境影响，把与环境条件相关的潜在的回报、风险和成本都融合进金融经营活动中，通过对社会经济资源的引导，促进社会的可持续发展。[7](59)《关于构建绿色金融体系的指导意见》指出：绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。构建绿色金融体系主要目的是动员和激励更多社会资本投入到绿色产业，同时更有效地抑制污染性投资。亦即，绿色金融重在从源头上以公共资金为杠杆撬动国有商业性资本以及更多社会资本参与绿色金融，进而最终实现绿色金融的核心目标——生态的改善。这一运作过程是一项系统性工程，只有系统处在良性运行的轨道，才能够实现既定目标要求。这里的良性运行系统必然会产生一连串的系统追问，即各类资本特别是社会资本是否愿意参与到绿色金融活动中来？参与进来的各类资本是否真的进入到绿色金融活动中？各类资本参与到绿色金融活动中是否就真正带来生态环境的改善？而现实中的绿色金融发展较难经得起这样的追问。主要的障碍因素有：

其一、绿色金融法治化程度较低。主要由政策支撑的绿色金融还不足于有效降低绿色投资者对未来绿色金融投资不确定性的预期；法治环境不佳、政府对资源性行业补贴等所导致的环境污染负外部性内在化困难，以及绿色投资补贴不足所导致的环境改善正外部性内部化困难，而难以形成充分反映环境生态损害成本和环境生态价值的市场价格机制，使得具有很强正外部性的绿色产业和绿色金融很难体现其真正价值，这样，选择从事绿色产业和绿色投融资必然伴随着成本提高，导致从事绿色金融的动力不足；环境信息公开不足也增加了绿色投融资较非绿色投融资更高的搜寻成本。

其二、绿色金融缺乏法律的权威界定。绿色金融的概念框架和统计意义上的详细定义不明确，以及绿色信贷、绿色债券标准不明确，一方面会使市场主体按照自身或不同部门的统计口径或认定标准，将大量非真正意义的绿色金融识别为绿色金融。另一方面也给市场主体为了获取绿色资金将非绿色项目漂绿提供了可乘之机，亦即，为声称绿色效益高于实际能产生绿色效益的夸大者，或声称具有绿色效益的项目实际上并不能产生绿色效益的欺骗者带来了便利。这样大量非绿色项目有可能进入绿色金融市场并获得与绿色项目同等的优惠条件，将导致绿色金融市场趋于无效，使真正的绿色投资者远离。另外，从当前的绿色信贷来看，节能减排融资成为绿色金融主要手段和目标，这与绿色金融在生态文明体系中的定位是不一致的。由于绿色金融涉及的节能减排项目多属 “两高”行业，致使银行开展绿色金融业务越多，在“两高”行业的信贷规模增长就越快，[8]呈现偏离绿色发展政策初衷的现象。《指导意见》只是在一定程度上统一绿色项目的认定口径，实现《绿色债券支持项目目录》和《绿色债券发行指引》两者口径的相互认可，但在权威性及操作性上仍有很多文章要做。

其三、绿色金融只集中于正规金融所能惠及的范围。我国“十三五”发展规划提出了绿色发展理念以及构建绿色金融体系的战略，以主要面向大企业、大项目的绿色信贷、绿色债券、绿色发展基金等为代表的传统绿色投融资方式在国内正快速发展。随着监管套利带来的污染向农村转移以及数量庞大更难监管的中小企业污染态势，以正规金融为载体的绿色金融，其对社会经济资源的绿色引导往往集中于大企业和城市项目，从而形成了对农村地区和中小企业绿色引导的盲区。另外，环保产业企业规模多为中小型，同样缺乏以正规金融为载体的绿色金融支撑。由此可见，即便绿色投融资百分之百的货真价实，绿色金融也很难真正带来整体生态环境的改善。

（二）绿色金融发展仍存在结构性缺陷。第一，将环保项目绿色融资的正外部性与污染项目棕色融资的负外部性内部化的权责配置明显失衡。在环保项目绿色融资的正外部性内部化上，现行政策给予贴息、担保等降低绿色项目融资成本的诸多优惠政策，赋予绿色融资方更多的申请公共资金及公共机构支持的权利。而在污染项目棕色融资的负外部性内部化上，至多体现为环境信用风险，而并未设置相应的环境责任风险。亦即，对污染项目融资的银行并既不对环境污染损害承担民事连带责任，也不对此承担行政罚款等行政责任，金融行为与环境损害不直接相连，金融机构不是环境法律风险的直接承担着，促成了污染项目棕色融资较低的风险成本，易于形成相对于风险大、期限长环保项目绿色速融资的较高融资回报率，很容易导致金融市场对污染项目棕色速融资的偏爱。

第二，环境信息公开明显不足、绿色信用评级市场的欠缺与依托于环境信息公开及绿色信用评级的绿色债券迅猛发展之间的严重不匹配。2017年1月至9月，我国共发行贴标绿色债券1340亿元，占全球发行量的24%。但是国内无论是发行绿色债券的银行还是发行绿色债券的企业，其投资信息或环境信息公开相当有限，加之绿色信用评级市场的欠缺，发行绿色债券信息不对称越发严重，这不仅会形成绿色债券投资人的监督障碍，而且会滋生发债方的逆向选择和道德风险，从而为资金流向非绿色项目，埋下了金融风险隐患。

第三，大企业、大项目的绿色融资快速发展与中小企业、农村地区的绿色融资严重不足的极端不平衡。目前市场中真正缺少金融支撑的多为中小型环保企业，当下传统金融的风险识别及征信体系对该类企业不是很友好，对该类企业的产品、市场、项目收益评估及管控缺乏专业识别能力和风险管控手段。绿色金融产品“以面向大型环保类企业和大型清洁能源、节能减排项目为主，融资产品设计上重视融资渠道而忽视融资对象特征。但环保企业以中小型企业为主，融资对象的特征多样性，对融资产品的针对性要求更强。”[1](P19)绿色融资的在企业规模大小之间以及城乡之间的差距，会进一步拉大城乡企业之间及大企业与中小企业之间在转型升级上的差距，亦即拉大相互间的发展差距，导致绿色金融在发展全局上难以起到促进实体经济结构调整、经济发展方式转变的功效。

第四，同样为绿色金融发展提供基础支撑的环境权益交易市场化推进与环境信息社会化服务不足明显不相称。我国基本上建立了环境权益交易的市场化机制。早在2011年，我国就七省市开展碳排放权交易试点工作。随着2017年国家发改委 《关于切实做好全国碳排放交易市场启动工作的通知》的发布，全国碳排放权交易市场将于2018年初启动。排污权、水权交易市场也正在有序构建。而为公司和发债企业提供环境信息披露服务，参与采集、研究和发布企业环境信息与分析报告，以及为绿色债券评估的第三方专业机构，仍缺乏应有的培育和相应的政策支撑。

第五，绿色金融产品的覆盖范围及发展速度呈现极端不平衡现象。当前“我国的融资产品主要面向企业，针对个人、家庭的绿色金融产品非常少，从而导致了绿色金融产品难以渗透到社会各个领域，影响力受限”；“我国碳金融产品近年来发展快速……以碳金融产品为载体的碳市场逐渐发展壮大。但是，我国的绿色信贷中间业务、环保金融产品等发展滞缓，合同能源管理未来收益权质押仍然处于探索起步阶段”[1](P19)。

（三）绿色金融发展中的问题需要法治予以解决。法律的权威性、强制性、可预期性、可操作性和执法严密性，会使得法治在绿色金融发展中发挥突出的作用。绿色金融发展中的深层次问题，有的与法治直接相关，如绿色金融中的相关标准问题、环境权属的初始配置问题、金融信贷的环境责任问题、绿色金融参与者的环境信息公开问题、既有绿色金融法律位阶低的问题，基本上就是法律上的问题，绿色金融正外部性内部化困难问题，有环境执法不严的因素。绿色金融发展中的深层次问题，有的与法治间接相关，要通过建立有效的法律激励机制和倒逼机制来解决。另外，及时将绿色金融发展实践中行之有效的经验和试验区试点改革发展成果上升为法律，对解决绿色金融发展中的深层次问题亦将大有裨益。

三、以目标和问题为导向构建绿色金融法治保障机制

《关于构建绿色金融体系的指导意见》在全局上对绿色金融发展实践中的成功经验、存在的问题以及未来发展方向，作了规范确认、措施应对、目标导引和前瞻布局。5个省份8个绿色金融创新实验区总体方案对各自着力点和创新方向作了详细规划，这为构建绿色金融法治法治保障机制提供了很好的目标导引。绿色金融发展中的深层次问题亦为构建绿色金融法治法治保障机制提供了丰富的实践资源及实证思考路径。构建绿色金融法治保障机制即从这两重维度的结合处展开。

（一）绿色金融法制保障的目标聚焦化。法治保障绿色金融创新发展，既要保障“金融”，助推“绿色”，即通过发展绿色金融市场和绿色金融产品，推动绿色发展、低碳发展，实现经济转型升级；又要力促“绿色”巩固“金融”，即通过将自然资本引入金融决策，正确评估和处置环境因素引致的系统性风险，从而维持金融系统的繁荣与稳定[9]。保障绿色金融体系建设达到两个目标：一是提高绿色项目的投资回报率和融资的可获得性；二是降低污染性项目的投资回报率和融资的可获得性。

（二）绿色金融政策的法律化。尽快以法律的形式确立绿色金融制度，国家层面要及时制定《绿色金融促进法》，促使总体上处在试点和政策层面的我国绿色金融制度向前迈进一步，一方面，充分发挥法律的稳定性和可预期性功能，有效增强绿色投资者对未来的预期和投资积极性；另一方面，充分发挥法律的权威性及规范调整功能，从法律上科学界定绿色金融内涵，统一绿色信贷和绿色债权标准，有效消除因内涵不一或标准差异而形成的监管套利。另外要充分利用经济法治的社会本位取向，着力调整绿色金融在城乡区域分布和大中小企业分布的极端不平衡性，有效解决环境信息公开、绿色债券评级市场培育与绿色债券迅猛发展的严重不匹配性，切实增强绿色金融本身的可持续性。试点地区要用好用足地方立法权，及时将创新改革成果法制化。

（三）金融法的生态化。实行金融法的绿色转型，在现行金融法中或将来金融立法过程中，一定要有生态利益的表达，即通过这种表达来达到促进社会可持续发展目标的实现，积极推动《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《证券投资基金法》等金融法律绿色化修订。要按人民银行等七部委发布的 《关于构建绿色金融体系的指导意见》的要求，创新现行法律制度，明确贷款人的环境法律责任，并在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。以金融法的生态化推动市场主体，在金融经营活动中注重对生态环境的保护以及环境污染的治理，将绿色化深入到金融行为的全过程，以此推进金融资源配置的绿色最优化，从而最终实现生态环境改善的目的。

（四）环境资源的产权化。立法完善环境权益交易的市场机制和基础工作，法治保障市场在环境资源配置中的决定性作用，据此丰富融资工具，拓宽企业特别是中小企业绿色融资渠道。建立健全环境权益初始分配制度、生态补偿机制和绿色信贷资产证券化制度，完善环境权益交易市场，推动建立碳排放权、排污权、节能量（用能权）、水权等环境权益交易市场，从而形成充分反映环境生态损害成本和环境生态价值的市场价格机制，真正让环境权益及其未来收益权成为银行绿色信贷的合格抵质押物，有效解决中小企业普遍存在的绿色信贷信用不足问题，据此进一步拓宽中小企业企业绿色融资渠道。

（五）第三方机制的法定化。独立的第三方机构是绿色金融市场健康发展的组合拳中不可或缺的组成部分，是为绿色金融机构和金融市实现有效衔接的必备纽带。它为绿色金融市场有效运行提供了高效的社会化服务支撑。国家要为绿色金融市场的第三方机制培育提供有力的法律支撑，从法律上进一步明确绿色债券第三方评估和评级标准，规范第三方认证机构对绿色债券评估的质量要求。要善于运用法治思维和法治方式，以公平正义的观念、规范的规则和程序，有效运用法律手段，推进第三方专业机构为公司和发债企业提供环境信息披露服务的能力提升，激发第三方专业机构参与采集、研究和发布企业环境信息与分析报告积极性。

（六）执法的严格化。要严格环境执法，有效解决环境守法成本高、违法成本低的问题，从而为绿色金融创造良好的发展环境。以2015年新环境法及系列新修订的环境法律法规为基本遵循，实施严格的环境执法，一方面，将会给污染企业带来高额的成本，进而影响到金融机构的借贷资金安全，迫使金融机构慎重考虑由环境问题引发的金融风险，并进行相应的环境风险防控；另一方面，必然强化政府和企业对环境污染治理的责任，环境污染治理责任的履行定会释放潜在的绿色市场需求，从而创造巨大的绿色投资机会。这样才能真正达到撬动社会资本参与绿色金融投资的目的。据此，必将我国绿色金融发展和国际绿色金融合作的良好势头。

[1]葛察忠,翁智雄,段显明.绿色金融政策与产品：现状与建议[J].环境保护,2015(2).

[2]王遥,刘倩.完善“顶层设计”构建绿色金融体系[N].金融时报,2016-09-03(4).

[3]深度解读 《关于构建绿色金融体系的指导意见》[EB/OL].http://bond.hexun.com/2016-09-13/186012925.html,2016-09-13/2017-09-06.

[4]绿色金融改革创新试验区落地央行探索将绿色信贷业绩评价纳入MPA[EB/OL].http://money.163.com/17/0616/15/CN2IURVO002580S6.html,2017-06-16/2017-09-06.

[5]新疆浙江等5省份将建绿色金融试验区各有特点侧重[EB/OL].http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20170616/2126693_2.shtml,2017-06-16/2017-09-06.

[6]央行披露五省绿色金融改革试点详情 [EB/OL].http://finance.qq.com/a/20170616/027220.html,2017-06-16/2017-09-06.

[7]王斌.我国政策性银行改革与转型问题研究[J].知识经济,2011(6).

[8]张承惠.以法治建设推动绿色金融[N].人民日报,2016-08-30(5).

[9]隗斌贤.G20框架下我国绿色金融的创新发展[J].中共浙江省委党校学报，2016（6）.

国家社科基金项目“建设‘丝绸之路经济带’与我国区域开发战略升级”（项目批准号：14AJL014）阶段性成果。

张绍鸿，中共安徽省委党校法学部副教授，政治经济学硕士，国际法学博士，管理科学与工程博士后；中共和田地委党校副校长（挂职）。

〔责任编辑：王星闽〕