政府购买服务推动社会工作专业发展的策略探讨

刘俊梅

沈阳师范大学

政府购买服务推动社会工作专业发展的策略探讨

刘俊梅

沈阳师范大学

在市场经济发展下，政府购买社会公共服务与社会工作专业发展是相辅相成的，政府购买服务为社会工作专业提供职业化发展的机遇，本文从社会工作专业视角出发，通过分析国内外政府购买服务发展状况，结合基本国情，对比发达地区和发展地区政府购买服务发展情况，探讨国内政府购买服务面临的机遇和挑战，以及社会工作专业在政府购买服务中的作用，通过借鉴发达国家和地区的成功经验，提出相应的建议，以逐步促进政府购买服务优化发展，完善社会治理机制。

政府购买服务；社会组织；机遇和挑战

一、政府购买服务的发展背景

1、发达国家政府购买服务的发展

美国是政府购买服务发展比较早，在实践和探索中逐渐形成了较为健全的制度。现在，民间组织在美国的经济和生活中占据重要地位，在政策上，采取税收优惠政策、政府采购体系和政府推动项目等一系列支持措施。在制度上，主要是合同外包、补助制度、抵用券制度和自助服务。组织主要以公司化方式运作、领导层民主产生，专职人员精干高效、经费以会费为主，严格保持经济上的独立性。政府的职能主要是监督和评估，对有违法违规行为的组织，视情节轻重进行相应处罚。

英国是“小政府，大社会”的公共服务模式，20世纪80年代，英国政府以自由主义和市场化为主题改革公共服务，与美国不同的是，英国政府在基层社区建立各种私营社会服务机构，通过竞争投标进行购买服务，通过制定政府、市场与社区、志愿者组织等第三部门合作机制，推动社会公共服务发展。

日本是实行地方自治制度的单一制国家，强调民间的事情民间做，地方的事情地方做，尤其是为减少政府对经济和社会生活的干预，将部分公共服务有目的地引入市场竞争，从而使得政府在公共服务中成本降低，提高服务效率。日本的公共服务制度可概括为4类：民间委托制度、PFI制度、制定管理制度、市场检验制度，细化了政府购买服务制度，充分利用社会力量融资，制定一系列监督管理体系，使政府购买的服务从招标到实施形成一整套明确的权责分工。

二、国内政府购买服务的现状

经过十几年的探索和实践，政府购买服务在中国的发展逐步形成一定的适应模式。以发展较好的深圳和上海为例，总体上，政府购买服务模式已经形成一套比较完备的运行机制，政府公开招标向社会购买服务，社会组织规范竞争，服务提供和承担权责分明，服务的提供涉及多个领域。每个地区的发展有其各自的特征，目前深圳主要采取购买岗位服务的形式，由市、区单位作为购买主体向社工机构购买社工服务，机构再将社会工作者分派到不同的岗位。深圳政府购买服务主要方式是购买主体即购买方，购买客体即服务提供方，以意向性谈判和公开招标方式购买服务，以合同形式明确双方权利和义务。近年来，上海主要采取“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式，通过建立跨部门的工作协调机制、探索多样化的购买服务方式、拓宽购买服务资金渠道、扩大政府购买服务范围、加强资金监管末日绩效评估，上海市创新了社会管理和社区治理模式，满足了公众多样化的公共服务需求，降低了政府行政成本，推动了社会组织能力提升。

相比较深圳上海地区，辽宁的政府购买服务发展比较慢，现阶段，辽宁省政府购买社会工作服务目前还处于初步发展阶段，辽宁全省正在建立政府购买服务制度、明确政府购买服务项目、规范政府购买服务实际操作，对服务项目执行实施监控、跟踪，按照政府采购公开招标或公开竞争积极推进重点领域项目，现已选取居家养老服务、司法矫正队伍培训、残疾人康复、政府辅助性事项服务等10项政府购买服务项目作为试点、培育支持社会组织发展。

三、政府购买服务在国内的发展机遇和面临的挑战

随着社会的转型，政府职能的转变以及面对全面深化改革和创新治理体制背景下，强调市场在资源配置上起决定性作用，而政府购买服务是发挥市场积极作用的主要表现形式，因此政府购买服务的发展带来一定的机遇。首先，政府购买服务的引入，改变以往的政府大包大揽公共服务，提升社会参与管理，有效满足社会多样化的需求。其次，通过政府购买服务方式促进社工事业发展以及保障社工待遇水平，提供公平竞争的平台，促进社会服务的专业化、职业化发展。最后，政府购买服务保证了财政资金的合理运用，准确把握实际需要，按需分配，提高资金使用效率。

挑战一：政府购买服务整体以项目数量作为服务提供的依据，缺少具体服务项目的质量保障。尽管政府购买服务在中国发展只有十几年，到2015年为止国内的政府购买服务项目数量每年都在不断的增长。以北京为例，2010年市级社会建设专项资金设立以来，已经连续六年共购买了2732个社会组织服务项目；在辽宁，2015年计划实施353个政府购买服务项目，比去年总体增加了53个服务项目。项目的数量已经满足了发展的需要，而对于具体的项目服务质量保障有待提高。以深圳“阳光家庭”项目为例，在提供服务有限的时间里，项目着重考虑的是在提供服务过程中个人能力是否成功建设，没有考虑所建设的能力在后续日常生活中是否得以维持，这也是现在服务项目实施中普遍欠缺。只关注项目暂时性的有效进行，不考虑长远规划，同样会造成项目的无效性。

挑战二：专业的社会工作服务碎片化。第一，以专业社会工作发展的社会组织有很多，服务的内容也是多样的。例如：深圳彩虹社会服务中心同时承接老年人、亲子、戒毒服务；珠海欣心社会工作服务中心承接学校社工的同时也承接救助社工；北京西城区悦群社会工作事务所同时承接驻校社工、残疾人社区康复、社区心理支持服务。第二，社会组织发展多种多样，提供的服务也良莠不齐，造成整体服务呈现碎片化模式，真正做到运用专业技能提供专业服务的社会组织很少。以政府为主导，多方社会力量参与服务的社会组织遍地开花。从政府购买服务中得到资金扶持，快速成长的同时它也带来了零散化服务、服务周期短、评估标准不统一等问题。社会组织的碎片化发展容易造成社会资源的浪费，又无法满足社会公众日益增长的需求，是一种低效的服务模式。

挑战三：服务的评估难以界定，缺少科学系统的评估体系。评估的重要性在于评估是检验一个项目是否达到既定效果的直接方法，目前对于项目的评估还没有形成一套既定的专业模式，评估随意性大，对服务实施过程和监督，以及服务接受者对服务的评估，很难进行实际测量，尤其是政府购买的“软服务”，像教育、养老、家庭服务等，难以对服务质量进行量化评估，服务的效果具有很大主观色彩，具有不确定性。

四、完善政府购买服务的应对策略

1、资源整合，多渠道筹措资金，为服务提供充足资金。

目前政府购买服务的资金来源主要是政府财政拨款和固定税收，形式单一，资金有限，多渠道筹措资金有利于缓解财政紧张，同时多方的力量可以帮助社会组织更好的提供服务。资金的筹措主要从三方面进行：体制内的财政拨款、体制外的社会支持、组织自身资金建设。在中国基本国情下，体制内的财政拨款依然是政府购买服务的主要支持力量，完善政府购买服务的规章与法律是有效保障服务进行的重要机制。体制外的社会支持是借助社会上的企业及成功人士的社会资本的投入，借鉴美国的社会组织的发展，通过政府提供税收优惠政策鼓励社会企业积极投入资本进行社会服务，拓宽公共服务投资渠道。组织的自身资金建设也应该作为重要的资金筹措渠道，主要是组织额外的收入，推动不同组织之间的投资、成功人士的捐赠以及积极鼓励组织进行盈余资金的理财，增强组织自身的调动能力。目前，国内一些专业机构开始从事慈善义卖活动进行筹资，逐渐向组织独立自营方向发展。多渠道的资金筹集，不仅帮助组织提供强大的资金支持，也使组织的发展从依赖政府逐步趋向独立发展。

2、规范服务评估体系，增强评估能力。

评估是检验服务成效的直接方式，相比其他服务，社会服务的质量和效果多数很难进行量化评估，我国对社会服务的评估主要以政府相关部门评估为主，社会组织评估为辅，对评估的结果有很强的主观色彩，评估随意性大。与之相比，日本在政府购买服务过程中建立一整套评估体系，尤其是服务的检验过程中，采取法定形式建立由外部专家组成的第三方监管机构，主要负责制度建设、评估监管以及制度完善的政策实施。借鉴日本的评估体系，建立政府专门评估部门，规范服务的实施者和接受者评估体系，引入第三方专家评估机制作为服务评估的主体，评估内容包括政府购买服务的招标、服务实施过程以及服务的目标达成效果，促进购买服务的公平竞争、提高服务质量，提升专业性服务。

[1]管兵.竞争性与反向嵌入性_政府购买服务与社会组织发展[J].公共管理学报，2015(7)

[2]王思斌.政府购买服务中的公平性问题[J].中国社会报，2013(11)

[3]王思斌.政府购买服务中的创新和陷阱[J].中国社会报，2014(11)

刘俊梅(1992)，女，汉族，辽宁鞍山人，研究生学历，社会工作硕士，单位：沈阳师范大学社会学学院，研究方向：学校社会工作