农村公共服务改革与乡村组织建设

农村公共服务改革，应重视乡村组织的作用，重建乡村组织的服务职能，培育多元农村社会组织，创新乡村组织的治理模式，并与乡村组织建设有效衔接，促进乡村发展振兴。

一、农村公共服务市场化改革与服务缺失

我国农村公共服务市场化改革主要包含两个方面内容：一是供给主体多元化。政府、企业和社会组织都是农村公共服务的供给主体，其中政府起着掌舵的作用，引导农村公共服务改革方向，制定农村公共服务具体政策并监督其实施效果，企业和社会组织是具体的实施者，他们为农村提供公共服务，努力压缩成本并提高效率。二是供给方式多元化。主要有民营化、合同外包和公私合营三种供给方式。随着市场化改革的推进，我国农村公共服务在基础设施建设、教育医疗、社会保障以及农业生产等方面均有了一定程度的改善。总体而言，农村公共服务市场化改革减轻了政府负担，使农民在多元供给主体间自由选择，体现了民主原则，同时多元主体间的竞争也有利于提高公共服务的质量与效率，优化农村的资源配置。

但是随着农村公共服务市场化改革的深入以及学者们对该问题的持续关注，市场化改革的弊端逐渐暴露出来，其中最为严重的就是过度市场化问题。所谓过度市场化是指政府在市场化改革过程中责任缺失，将本应由政府承担的监督管理等责任交由市场，无视农村公共服务市场主体缺乏的状况，盲目地推进市场化改革，甚至将政府提供“兜底”功能的公共服务也交由市场完成，最终导致农村公共服务市场乱象横生，严重影响了农村公共服务的质量与效率，致使农村公共服务出现“失灵”的现象。具体而言，过度市场化改革的弊端主要表现在以下几个方面：

（一）政府责任缺失带来新的腐败和私人垄断

市场化改革的核心是引入竞争机制，通过多元供给主体的合作共同为农村提供公共服务，使政府从繁重的公共事务中解脱出来，专心于政策的制定、项目的执行与监督管理等工作。也就是说，部分农村公共服务可以交由市场完成，但政府必须承担起市场化改革进程中的掌舵、监督、管理等公共责任。但部分地区市场化改革过程中，一些政府部门出于诸多原因，有意无意地忽视其本应承担的责任，缺乏对供给主体的监督管理。在这种情况下，市场作为追逐利益的理性经济人，出于节约成本和赚取利润的考虑，提供的公共服务往往质量较差，难以满足农民的需求。同时，市场化改革过程也是公私合作过程，根据公共选择理论，政府是由一个个理性经济人组成，因此市场化改革的过程中容易产生公私勾结，形成复杂的利益共同体，最终导致新的腐败。最后由于我国市场化体系尚未完全建立，农村公共服务市场中的竞争局面没有打开，一些供给主体较少的农村公共服务，容易被私营部门承包，产生新的垄断，带来公共服务价格的上涨，损害农民的利益。由此可见，过度市场化改革进程中政府责任缺失，使得农村公共服务质量无法保障、容易滋生腐败现象并且带来新的垄断，导致农村公共服务市场化改革效果大打折扣，严重侵害了农民群众的利益。

（二）市场主体缺失难以提高公共服务质量

市场化改革前政府作为唯一的供给主体，难以有效地为农民提供高质量的公共服务，因此引入市场竞争机制，希望通过政府、企业和社会团体的合作满足农民对公共服务日益增长的需求。但是由于我国与西方发达国家存在较大差距，市场竞争机制并不健全，监督体系也尚未完全建立，我国农村社会的政治与市场边界模糊，部分农村公共服务市场仅存在一个或几个供给方，缺乏有效的竞争。此种类型的农村公共服务推行市场化改革难以有效提高公共服务质量。以湖北省的“以钱养事”改革为例，“以钱养事”改革的核心是将农村公共服务外包，通过花钱买服务提高农村公共服务质量，然而，在农技推广的“以钱养事”改革中，承担“养事”责任的公共服务人员仍然是改制前的农技推广单位工作人员，他们转换身份后积极性和责任感缺失，只顾自身的农业生产经营，较少履行提供农技推广服务的职责，只在考核前象征性地完成一些基础性服务工作。由此可见，在农村公共服务缺乏足够供给主体的情况下，过度推行市场化改革无法真正提高农村公共服务质量，同时市场化改革的考核机制也没有得到根本性的改革，预设机制又大多流于形式，难以对此形成有效监督。

（三）政府与市场边界模糊不清

我国农村公共服务市场化改革对政府与市场没有进行明确的区分，政府与市场边界模糊不清使得改革过度市场化，本该由政府承担“兜底”功能的农村公共服务也交由市场来完成。但是市场作为理性经济人，追求的是利润最大化，并不会为农民承担兜底的“包袱”，并且为农民提供的公共服务往往价格较高、质量较差。农民失去了政府兜底的“救心丸”，市场又不承担兜底的责任，出现了“大病看不起，小病不敢看”、孩子上不起学等诸多生活困难，甚至殡葬行业的暴利让农民承受“死不起”“不敢死”的痛苦。以农村医疗市场化改革为例，单纯的市场机制使得医疗费用激增，农民因病致贫、因病返贫的例子屡见不鲜，同时医患矛盾突出还带来了一系列的政治社会问题，不仅损害了政府为人民服务的公仆形象，更严重影响农民的身心健康状况。综上所述，政府与市场边界模糊不清，使得农民失去了最基本的生活兜底保障，已经严重影响农民的生活质量。因此，农村用水、用电、用气等带有天然垄断性质的公共服务，以及农民最基本的医疗卫生、教育等兜底服务应该由政府严格控制和提供，其价格应由民主决定而不是市场决定。

农村公共服务市场化改革进程中的过度市场化倾向，使得改革出现了新的腐败和私人垄断、公共服务质量难以提高、农民失去了兜底服务等问题和弊端，严重影响了农村公共服务市场化改革应有的效果，最终导致农村公共服务出现“失灵”现象，长此以往必将导致农民对政府丧失信任，影响政府权威的合法性与稳定性。因此，在农村公共服务改革进程中必须警惕过度市场化的倾向，政府应承担起本应承担的监督管理等公共责任，同时要积极培育农村公共服务市场的多元供给主体，最后还要从制度层面明确政府与市场的边界，如此方能保证农村公共服务市场化改革在原定的轨道上行驶。

二、农村公共服务供给项目化取向导致服务的“内卷化”

“内卷化”的概念最早是黄宗智先生在分析农业生产时提出的，同样可以用来形容农村公共服务项目，农村公共服务项目“内卷化”是指：农村公共服务项目投入的增加并没有带来成比例的效果，而是让目标以外的对象获取了项目资金和资源，农村公共服务项目没有能够按照预先设计的目标发挥作用，反而是在不断的投入中距离原有的目标越来越远。具体而言，农村公共服务项目“内卷化”主要表现在以下几个方面：

（一）农村公共服务项目受益主体异化

农村公共服务项目的主体包括资源主体、执行主体以及参与主体。资源主体是掌握各种项目资源的组织部门，包括中央各部委、省级各职能部门和地市级各职能部门。执行主体是项目的组织和申报部门，主要是县级政府及其职能部门。参与主体是项目的具体实施者，主要是乡镇政府和市场私营企业。拥有雄厚财力的资源主体会适时地发出农村公共服务项目的招标和邀请，得到信息后的执行主体会通过各种方法将上级的诸多项目申请下来，然后对项目进行分割分配，对项目资金进行整合配套，最终将各种项目打包到符合要求的乡镇，并交由市场来完成。资源主体向下发包农村公共服务项目，目的是调动地方政府积极性，提高农民的生产、生活质量。对于农村公共服务项目，资源主体没有从中获取利益的冲动，同时他们还拥有对项目进行审查、监督、验收和评估的权力。执行主体申请项目的原因是多样化的，既有为农民提供公共服务的努力，也有通过完成项目来创造业绩，为自身的晋升做努力，且后者的比重往往较大，申请到项目后的执行主体往往会全力打造“示范村”和“亮点村”。参与主体在项目到手后便积极行动起来，制定项目的具体方案与相关细则，组织和落实项目。实践中的参与主体处于两难的困境，既要使项目成为上级领导政治业绩，又要使项目满足农民对公共服务的需求，但二者往往不可兼得。

资源主体、执行主体和参与主体作为农村公共服务项目的主体，在项目的整个过程中形成了复杂的“权力—利益的结构网络”，形成了一种以项目为背景的新的科层制权力关系。在项目运行过程中，执行主体和参与主体有着共同的目标，往往会形成利益共同体，以便于应对资源主体对项目的检查评估。在压力型体制和经济利益的刺激下，参与主体将项目成为上级领导的政绩作为主要目标，而项目能否满足农民对公共服务的需求对参与主体来说就无关紧要了。农村公共服务项目运行中的这种内在逻辑使得项目大多成为打造执行主体的各种“雪花膏”工程、“路边花”工程，这类项目违背了资源主体的本意，不仅没有给农民带来实惠，反而变成了各种扰民工程。项目制的这种内在逻辑使得参与主体和执行主体成了项目的最大受益者，而作为受益主体的农民却没有享受到项目成果，农村公共服务项目的受益主体发生了异化，这不仅违背了项目制的初衷，更损害了受益主体的利益。

（二）农村公共服务项目被精英俘获

精英俘获是发展社会学中的一个概念，是指在发展中国家的发展项目或反贫困项目实施过程中，地方精英凭借其自身具有的参与经济发展、社会改造和政治实践的机会优势，支配和破坏社区发展计划和社区治理，扭曲和绑架了发展项目的实施目标进而影响了社区发展项目的实施和效果。本文所指的精英俘获是指精英们从农村公共服务项目中获取本不属于自己的利益，这里所指的精英主要包括以村干部为代表的体制型精英、以乡村混混为代表的社会型精英和以私营业主为代表的经济型精英。精英们对农村公共服务项目的俘获严重影响了项目的实施效果，侵害了农民群众的整体利益，扭曲了项目运作的本来面目。

农村公共服务项目大多通过市场化的方式完成，即上文所述作为执行主体的县级政府发包项目、作为参与主体的乡镇和市场私营企业抓包项目的方式。在此过程中，在经济利益等因素的驱动下，容易发生权钱结合现象，表现为官商勾结共同俘获农村公共服务项目，同时，村庄内的村组干部或是对上级政府官员进行利益输送，成立自己的工程队，利用自身的政治、经济优势对公共服务项目进行俘获，或是默许项目工程中普遍存在的偷工减料的行为，获得项目负责人的利益输送，又或是通过各种手段阻碍村庄内项目的实施，从而获取项目负责人的好处。农村公共服务项目化供给虽然在一定程度上改善了农民生产、生活条件，但项目实施过程中的精英俘获已经成为不可忽视的普遍现象。精英俘获现象不仅浪费了项目资源，影响了项目实施的质量与效果，更造成了项目分配的不均衡，影响了社会的公平公正，最后还滋生了谋利空间，助长违规、违法现象的出现。

（三）农村公共服务项目监管流于形式

目前，针对农村公共服务项目的监管并不严格，主要有资金审查和财物审查两种方式，缺少对项目实施情况的监管。国家尚未形成体系健全、科学合理的项目监管机制，农村公共服务项目完成后的反馈与评估机制也并不完善，无法及时有效地对质量差的项目进行责任追究，使得农村公共服务项目的效果大打折扣。具体表现在以下几个方面：首先，项目的监管主要是由执行项目的主体负责的，他们在量化的考核方式上做“数字游戏”。同时，作为参与主体的乡镇政府及市场私营企业为了迎合上级领导，完成领导们的“形象工程”，他们希望尽早地完成项目并从中获取利益，而不在意项目的效果。真正需要公共服务项目的农民缺乏话语权并且难以形成集体行动对项目进行监督。其次，量化的项目没有相关的配套制度，没有制定针对专门项目不同时期的专项指标和评价体系，这严重影响了公共服务项目的效果。在项目结束或者年终检查时，监管人员没有实地考察公共服务项目的真实情况，或是考察只是走个过场，监管人员凭着个人喜好和私人关系给项目进行打分。最后，在项目资金的流向上，执行主体倾向于将项目分流给容易产生政绩的、与自己利益相关的市场私营企业，让自己名利双收，在此过程中也缺少对项目分流的监督审核。

农村公共服务项目受益主体异化、精英俘获现象严重和项目监管流于形式共同造成了项目的“内卷化”现象，使得农村公共服务项目制改革违背了初衷，没有满足农民群众对公共服务日益增长的需求，产生不了应有的效果，社会阶层分化会继续扩大，这将形成社会的不稳定因素。

三、乡村组织建设：农村公共服务改革关键所在

（一）重建乡村组织的服务功能

一是乡镇政府应建立以为农民服务为核心导向的村干部考核制度；二是乡镇政府可适当提高村干部的工资以调动村干部工作的积极性；三是村级组织应认真落实村务公开制度以保障农民的监督权；四是乡镇政府应保障农民拥有投诉和表达需求偏好的畅通渠道；五是乡镇政府应重新发放村民小组长的薪酬并赋予其管理村民小组的政治权力。如此一来，方能有效地制约农村公共服务改革中严重的精英俘获现象，并对项目工程进行有效监督以保证其质量。

（二）培育多元的农村社会组织

在农村公共服务改革中，应积极培育多元的社会组织并充分发挥这些组织和农民的重要作用。首先，乡镇政府应从制度与法律层面鼓励和支持各类社会组织，对于已经存在的社会组织要规范其运行机制，对于需要成立的社会组织要进行科学的设计；其次，乡村组织应积极培育农民的参与意识和民主精神，鼓励农民参与社会组织并关心农村公共服务和公共事务，并根据农民的兴趣与能力引导其加入服务型组织或管理型组织或协调型组织；再次，乡村组织应重视各类社会组织对公共服务的需求偏好，并将合理的需求偏好向上级政府诉述；最后，乡镇政府还应强化各类社会组织职能，使其真正发挥作用，在农村公共服务改革中应赋予各类社会组织对农村公共服务项目的监督权，以防止施工队偷工减料的行为。如此一来，方能使各类社会组织发挥其辅助乡村组织治理乡村的功能。

（三）乡村组织的治理模式创新

在农村公共服务改革中，政府不可能再包揽一切，需要转变治理模式，与乡村组织进行合作，协同治理农村，为农村提供高质量高效率的公共服务。因此乡村治理模式必须进一步创新，才能适应农村社会发展的新形势，从根本上解决农村公共服务改革中的弊端，而乡村组织的治理模式创新必须满足以下几个基本原则：一是满足村级组织基本功能的原则；二是合乎主导意识形态的原则；三是实际制度安排相“共生”的原则。在此原则基础上的乡村治理模式创新，方能解决农村公共服务改革中的政府责任缺失和受益主体异化等诸多问题，形成中国农村和谐治理的新局面。