贵州省建档立卡贫困人口生态护林员政策成效分析*

○贵州省林业厅 刘 攀 ○贵州省农业发展银行水城县支行 刘 璞

○贵州省林业厅 程 婷 张 艳

贵州省建档立卡贫困人口生态护林员政策成效分析*

○贵州省林业厅 刘 攀 ○贵州省农业发展银行水城县支行 刘 璞

○贵州省林业厅 程 婷 张 艳

本文描述了贵州省建档立卡贫困人口生态护林员政策的实施情况,总结取得的成效，分析了政策落实过程中存在的问题，并提出了进一步落实好建档立卡贫困人口转化为生态护林员政策的几点意见。

贵州省 生态护林员 实施情况 政策成效分析

贵州省位于云贵高原，是全国唯一没有平原支撑的省份，境内森林资源极为丰富，截至2016年底，全省森林面积达1.374亿亩，森林覆盖率达到52%。贵州省同时也是少数民族众多、少数民族人口比重较大、贫困人口较多、贫困程度较深的省份之一。贵州省建档立卡贫困人口生态护林员政策的实施，对更好保护森林资源、维护生物多样性、改善贵州生态环境、巩固“两江”生态屏障，促进少数民族经济社会发展、促进贫困人口就业、开展精准扶贫、实现同步小康有着十分重要的意义。

一、生态护林员政策落实分析

2016年，中央安排贵州省2.5亿元建档立卡贫困人口生态护林员补助资金，贵州省结合实际选聘了2.5万名符合政策要求的建档立卡贫困人口开展生态护林工作，生态护林员政策覆盖全省66个贫困县，2.5万户建档立卡贫困家庭。

(一)生态护林员人员组成分析

1.从民族构成看。所选聘的2.5万名生态护林员中,少数民族护林员 15 628人，占选聘总人数的62.5%，汉族9372人，占总人数的37.5%，少数民族护林员占多数。

2.按文化程度分。所选聘的2.5万名生态护林员中,高中(高职)以上文化程度767人，占总人数的3.07%；初中文化 13 564人，占总人数的54.26%；初中以下 10 669人，占总人数的42.67%。初中及以下文化程度的护林员占全部护林员的比重为96.93%,所选聘的生态护林员普遍文化程度较低。

3.从性别和年龄结构看。男性 24 469人，女性531人，男性占总人数的97.88%。16-20岁护林员143人，20-50岁护林员 18 161人，50-60岁护林员6672人，60岁以上24人，所聘用的护林员基本为年富力较强的贫困人口。

4.按收入水平分。生态护林员家庭收入普遍很低。家庭年收入1000元(含1000元)以下732人，占比2.93%；家庭年收入1000-2000元(含1000元)4635人，占比18.52%；家庭年收入2000-2900元 19 633人，占比78.53%。

5.从保障程度看。参加农村合作医疗 24 613人，占总人数的98.45%；参加基本养老保险 20 862人，占总人数的83.45%；参加大病医疗6568人，占总人数的26.27%。所聘用的护林员基本医疗有保障，生态护林脱贫后因病返贫的概率较低。

(二)生态护林员政策成本分析

经调查统计，全省2.5万名生态护林员从护林员选聘、培训、巡护到工资发放，年支出费用共计约 27 200万元，人均费用约 10 880元。

1.生态护林员工资成本分析。2.5万名生态护林员每人每年工资支出1万元，年工资支出总计为 25 000万元。

2.生态护林员选聘成本分析。建档立卡贫困人口生态护林员政策从前期政策需求摸底、政策宣传、选聘工作开展到选聘人员公示等，共计财务成本为169万元，人均选聘成本近68元。

3.生态护林员培训成本分析。选聘工作完成后，县林业局要对所有生态护林员组织开展培训，乡镇林业站根据乡镇森林分布情况、护林员情况等对护林员巡护区域进行划分和培训等，培训成本共计37.2万元，人均培训成本近15元。

4.生态护林员森林资源巡护设备配置成本分析。生态护林员开展森林资源巡护，需配备统一的巡护服装和通讯设备等，巡护服装每人每年以200元计算，巡护通讯设备费每月50元计算，每人年均600元。全省2.5万人森林资源巡护设备配置成本约为2000万元。

(三)生态护林员政策成效分析

1.减贫脱贫成效分析。2016年中央下达的2.5万个生态护林员指标，使2.5万户建档立卡贫困家庭的10.61万贫困人口受益脱贫，走出了一条生态保护精准扶贫的新路。

该政策使贵州省0.68万户建档立卡贫困户，1.76万贫困人口直接实现稳定脱贫，年人均纯收入超过3800元；帮助贵州省1.82万户建档立卡贫困户，8.85万贫困人口基本实现脱贫，年人均纯收入增加2100元，加上其他的林业生产或务工收入已实现脱贫。

2.森林资源管护成效分析。选聘的2.5万名生态护林员共计管护森林面积为2917万亩，占全省森林面积 13 740万亩的21.23%，人均管护面积为1167亩。从管护成效看，开展生态护林的地区，森林火灾、森林病虫害等森林灾害大幅降低，防控力度有较大的提高。

一是森林火灾防控方面。经统计，66个县共发生森林火灾35起，较2015年度134起减少近2/3，火场总面积从2015年的2.75万亩减小到0.25万亩，火场总面积减少了10倍。

二是森林病虫害防治方面。2016年，66个县森林病虫害发生面积253.6万亩比2015年减少12.1万亩，防治面积228.3万亩比2015年增加35.4万亩，防治率从2015年的79.9%提高到2016年的近90%。

3.生态护林员政策效益分析。全省聘用2.5万名生态护林员人均总成本为 27 200万元，其中工资支出 25 000万元，护林员选聘、培训及巡护设备配备，共计花费约2200万元。

(1)从森林资源损失减少情况看。经统计测算，2016年66个县森林火灾面积减少2.5万亩，损失减少约7500万元，森林病虫害发生面积减少12.1万亩，损失减少约7260万元，森林案件减少挽回的损失约3638万元，以上总计减少损失 18 398万元。

(2)从森林资源蓄积量增长情况看。2016年开展生态护林员工作的66个县森林蓄积量增加值较2015年的蓄积量增加值增加了146万m3，折合森林资源价值约 99 840万元。

(3)从生态护林员政策的投入产出看。生态护林员政策投入约 27 200万元，蓄积量产出增加值和森林资源损失减少值合计 108 238万元，投入产出比约为 1∶4。建档立卡贫困人口生态护林员政策落实后产生的经济效益显著。

二、生态护林员政策创新分析

(一)纳入政府目标考核管理

贵州省将建档立卡贫困人口生态护林员工作纳入省、市、县三级目标管理和市、县两级党委和政府扶贫工作成效考核重要内容，并出台了《市县两级党委和政府扶贫开展工作成效考核实施意见》，制定了《2016年林业生态补偿脱贫一批实施方案》，将建档立卡贫困人口生态护林员指标下达到县到乡，并作为年度目标绩效考核的主要内容。

(二)制定细则方案确保政策落实

为全面落实和规范开展生态护林员政策，贵州省制定了《建档立卡贫困人口生态护林员选聘细则》和《建档立卡贫困人口生态护林员政策落实方案》，确保了生态护林员政策的全面落实。

(三)实行规范精准选聘

创新生态护林员测算方法和选聘程度，确保建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作公平公开、选聘程序规范精准。

1.创新测算方法。严格按照当地贫困状况、森林资源情况、森林管护绩效等因素，科学测算生态护林员到片、到县、到乡、到村组的需求指标，做到名额分配公平、公正、合理。

2.创新选聘程序。确定了生态护林员选聘“六个程序”的要求，即“乡(镇)政府发布选聘公告，贫困户申报与村组推荐、林业站审核，乡(镇)初选人员后按1∶1.5选聘比例在乡、村、组公示；乡(镇)选聘领导小组考评；考评结果在乡村再公示，确定聘用人员以购买劳务服务方式与乡(镇)政府签订承包管护协议和责任状”的6个规范操作工作程序，做到了公开、公平、公正和规范精准。

(四)开展生态护林员云管理

以黔南州为例，黔南州政府为加强对生态护林员的管理，建立了生态护林员云管理信息系统，给生态护林员发放统一手机开展巡护工作。通过与通讯运营商合作实时掌握护林员巡护路线，不仅便于对护林员工作情况和工作业绩进行考核，也方便护林员实时将巡护中发现的情况通过手机以图片、短信形式第一时间上报。生态护林员云管理平台会第一时间调集就近巡护、公安、防火等力量到达事发地点，及时处置巡护中发现的问题。

三、生态护林员政策落实存在问题及成因

(一)下达的生态护林员指标与森林资源不匹配

2016年度，国家下达贵州生态护林原指标2.5万个，但是与贵州需加强管护的森林面积相差甚远,森林资源得到有效保护所需的生态护林员指标缺口很大。

所选聘的2.5万名生态护林员共计管护森林面积为2917万亩，占全省森林面积的21.23%，人均管护面积为1167亩。以目前人均管护面积计算，全省森林资源要更好的管护起来，需要11.78万个生态护林员指标，政策指标缺口为9.28万个，生态护林员政策对森林资源管护效益的提升还有很大空间。

(二)下达的指标与贫困人口需求不匹配

根据对66个贫困县进行摸底调查，符合生态护林员条件的“建档立卡贫困人口”有11.23万人。而2016年，国家下达贵州指标2.5万人，供求差距很大，造成生态护林员选聘中出现了一些矛盾和困难。

(三)生态护林设施设备短缺

生态护林员在开展森林巡护时，需要配备交通工具、通讯工具等基本的巡护设施设备。为确保巡护质量，选聘生态护林员需要进行定期培训。这些必须的设备和培训，是确保生态护林成效的重要保障，也需要持续的资金投入。如设施设备配备不齐全、护林员培训不及时等都会影响生态护林的效率和质量。

(四)生态护林员人身和社会保障问题较为突出

国家下达的生态护林员资金，主要用于支付护林员工资，而按照《劳动法》规定，凡是签订劳动合同的人员，用人单位都要缴纳“五险一金”，在政策制定时没有专项资金解决聘用的生态护林员“五险一金”。若聘用期间因劳动工伤等原因产生纠纷，有可能产生因工返贫现象，势必影响“生态护林脱贫一批”政策的贯彻落实。

四、意见建议

(一)加大对生态护林员政策的支持和倾斜力度

1.国家下达贵州的生态护林员指标无论是与森林资源量还是贫困人口脱贫的实际需求比较都严重不匹配，政策缺口在9万人以上。建议国家进一步加大对贵州生态护林员政策的支持力度，在2016年度2.5万个指标基础上，将国家指标增加到8万个以上。

2.在国家解决8万个生态护林员政策指标基础上，建议省、市、县三级财政按照国家每人每年1万元的投资标准，各承担1万个生态护林员政策指标，这样才能实现森林资源管护的全覆盖，才能满足建档立卡贫困人口对生态护林员政策的需求。

(二)为生态护林员提供基本社会保障

各县将已聘生态护林员养老保险和工伤保险等“五险一金”纳入本级资金预算和社会保障范畴，争取省、市、县财政配套解决，为生态护林员提供基本社会保障，解决好生态护林员的后顾之忧，防止出现因工返贫现象。

(三)加大生态护林员巡护设施设备建设

省、市、县三级财政应将生态护林员巡护设施设备建设和技能培训纳入财政预算，并按照 6∶2∶2比例进行承担，着力解决生态护林基本设施设备需求和培训需要，为生态护林提供物质和技术保障。

(四)支持生态护林区开展多种经营

各级政府要将惠农项目优先安排给生态护林员管护区统筹实施，采取“项目+公司(合作社)+生态护林员(具体实施者)+农户+基地”的模式，支持生态护林员在进行森林管护的同时，积极参与到林下经济项目和其他惠农项目中，增加生态护林员及其家庭其他收入，以实现稳定脱贫。

责任编辑: 关宏锐

* 课题名称：林业扶贫统计指标设置及统计学分析研究，课题号：黔林科合J字[2016]19号。

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