新型城镇化背景下土地集约利用分析

文/浙江省土地学会 汪文忠

新型城镇化背景下土地集约利用分析

文/浙江省土地学会 汪文忠

新型城镇化背景下，土地集约利用存在着一些问题，发展方式粗放，集约利用水平效率低下，过度依赖政府和出让的限制条件较多等。结合目前新型城镇化发展的要求，阐述土地集约利用对新型城镇化发展的重要意义，基于新时期土地集约利用面临的挑战提出相应的优化对策。研究在新型城镇化背景下土地集约利用起到一定的理论指导意义。

土地集约利用对于实现新型城镇化的意义

1.土地资源的有限性决定了土地资源集约利用

发展是永无止境的，但在新型城镇化背景下，可持续发展和包容性发展已对土地资源提出更高的要求，人类必须在保证经济社会发展的同时集约利用现有的土地和一切土地资源。实施城镇化土地集约利用，不仅可以更好地保护生态环境（生态农业、生态经济圈），也在一定程度上对技术提出更高的要求，提高城市土地使用效率和经济效益，促进生产、生活与环境的协调发展。

2.可持续发展要求土地资源集约利用

农业用地和生态森林、天然生态环境已占据了大量的土地，同时他们又是最宝贵的土地资源。可持续发展要求在兼顾经济发展同时，必须保证生态环境良好，坚决不能以牺牲环境为代价去发展经济。因此，对土地的开发和利用，要立足现在，兼顾未来。土地的集约利用不仅保护了耕地资源免受伤害，也会促进技术进步和城市土地使用率的增加，是促进可持续发展的有效手段。

3.国情决定了土地资源集约利用

目前，我国的国情决定了必须走新型城镇化发展道路，而新型城镇化又要求土地的利用不能继续曾经的粗放式发展，更不能盲目扩大城市的占地规模。国情约束了也提高了城市土地使用效率，必须走集约化和内涵式的发展道路。

新型城镇化建设中土地利用存在的问题

1.发展方式粗放

原有的发展方式过于粗放，城镇化建设过程中未关注到集约高效和低碳。生活条件和居住环境对原有的发展方式产生一定的冲击，土地供应总量失控。部分开发的土地走外延式发展，不仅数量多，面积也大。加上资金投入不足和开发程度不够，导致土地利用率低。虽然政府虽然出台了相关法规政策约束尽量集约开发利用，但在实际的土地出让后，开发商并不一定完全按照政府的规定执行，因为他们知道政府对于此方面的监控并不严格，造成土地的浪费。

2.集约利用水平低

为了更好地推动城镇化的发展，国家和相关领域的研究学者提出以企业模式和园区模式来带动发展，且前期确实取得了一定的成效。同时，以往的城镇化发展也带来了环境的相对恶化，如造成交通拥堵、大气污染和水污染、生态恶化等问题，以牺牲环境和生态为代价的发展，不是我们想看到的，发展不具有可持续性，集约利用水平低。

3.过度依赖政府管理

目前，需要以政府的宏观调控手段作为强有力的支撑。但是如果过度依靠政府，忽略了市场调配作用，极度不利于长期发展。在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地会导致土地价格高，到开发商处后经过一系列的流转建设，必然导致房地产价格上涨。同时，也会出现当地的财政依赖土地收入，造成不利于土地可持续发展的尴尬情况。

4.出让的限制性条件较多

在土地出让过程中，供应双轨制长期存在，两种极端：完全不设准入条件和严格设置准入条件，最终导致的竞拍主体单一。为了经济发展，在出让一些工业用地和经营性用地时，竞标条件较多且准入类别细致，在出让名义上是公开竞标，公平公开，但最终结果依然是定向出让。不健康、执行力度不到位的出让方式必然导致土地市场扭曲和资源配置错位，最终还是无法体现土地价值。

新型城镇化建设背景下土地集约利用面临的挑战

1.缺乏有效土地违规处罚手段

上文已提到，政府虽然某些方面已有规定，但因为执行力度不够不能引起开发商重视，导致规定成为一纸空文。有些地区常发生非法占用和违法交易的情况，除了肇事者的守法意识淡漠外，最主要还是因为惩罚力度和手段不够。就像治理交通一样，闯红灯扣6分的规定出来后，明显闯红灯的事故就少了，对于违反土地使用等相关管理的也是同样道理。不容忽视的一种情况就是法规制定与现实标准存在时间差，法律法规颁行时所参照的标准相比，如今的违法违规之不当受益，其惩处显得力度不够。

2.民众环保意识提高可能带来的负面影响

土地规划中重视环境，追求环保指标和形象工程，增强居民宜居配套建设，有效促进了土地规划的进步。但如果不合理运用生态指标和形象二字，会造成适得其反的效果。在工业园区中为了建造花园式工厂，制定过高的不切实际的绿化指标，导致工业生产效率低下，反而影响了设立产业园产业升级的初衷。另外，如今的百姓懂得维权，对重大事项有着很高的参与度，有利于规划科学制定和顺利执行。当然，由于民众并不是专家学者，对某一领域考虑的问题可能不是十分透彻，不能科学把握全部情况，如果全部按照民众意思实施可能造成客观的难题。但是如果合理诉求得不到满足之时，反而成为各类群体性事件的重要诱因之一。

新型城镇化背景下的土地集约利用措施

1.加大土地集约利用的技术研发

只有科技的进步和发展才能在客观技术层面高效地利用土地，利用更多的科技成果，增加科技转换率。把国土资源部门所秉持的科技含量进一步推广到公众中去，让民众相信科技带来的美好改变，相信科学才能更好地获得发展，得到公众的理解和拥护，推动土地集约利用工作的良性展开。

2.加强相关部门的通力合作

城镇化的发展需要全社会的各个部门一起合作，而土地集约利用也绝对不是国土部和环保部等单个部门的事情，而是需要国家层面的多个部门共同协调工作，包括发改委、国土部、环保部和工信部等。从上至下的包括省、市、镇、乡和村等各级职能部门和相关联的企事业单位。今后的发展需要各部门的通力配合。因此，快速建立完善土地集约联席机制，对及时处理土地集约利用问题具有重大意义，实现各个部门、各个行业及从中央到地方的有效协同。

3.建立事前预警机制和事后反馈机制

科技的投入和创新是建立事前预警和事后反馈的关键，解决了技术难题，如预警监测和检测设备。如今是工业4.0时代，大数据、互联网和物联网都需要通过科技实现有效价值，实现趋势分析和预测，开展和拓宽反馈渠道，理顺各个工作节点，将土地供需情况进一步精准把握。事前和事后的机制制定也是关键环节之一，政府要把握宏观管控的工作职能，强化和发挥小城镇土地利用规划的宏观调控功能，以此达到和提高小城镇土地利用率与资源开发的目的。宏观调控可以综合利用城镇建设土地，增强城镇土地利用率，土地利用总体规划是土地用途管制的基本依据。

4.合理利用城镇土地集约利用的思路

最大限度地利用各乡镇的土地，科学合理地开发和盘活闲置低效土地，甚至是抛荒的土地，合理编制土地科学规划，统筹安排。为了更好地集约利用土地，可适当增加建筑物的高度，合理规划城镇和居民居住的建筑格局。当然一方面需要政府引导开展旧城改造，另一方面要善于开发现有的土地潜力，可进行二次开发和循环利用。目前，在新型城镇化的背景下，各级政府要依据本地特色，因地制宜地确定城镇化发展新策略，确保土地资源集约、节约、可持续发展。