我国地方政府效能提升的问题及路径探析

2017-03-10邢盘洲

理论探讨 2017年6期

关键词：效能决策行政

邢盘洲

(江苏警官学院公安管理系，南京 210031)

我国地方政府效能提升的问题及路径探析

邢盘洲

(江苏警官学院公安管理系，南京 210031)

政府效能是指政府机关及其行政人员依法行政，完成政府职能规范的目标与任务程度的综合评价体系，西方国家称之为“公共生产力”或“公共组织绩效”。政府效能不同于政府效率，其重视供给产品和服务的质效，注重公共管理或公共政策产生的效果，目标指向性较强，强调的是工具理性和价值理性之融合。加强政府效能建设是深化地方行政体制改革、建设服务型政府的关键环节，也是新形势下推进国家治理体系和治理能力现代化的重要遵循和必然要求。

国家；社会；政府效能；政府创新

政府效能是政府机关履职尽责、表证其能力、实现其愿景，最终实现政府目标所达成的效率、效果和效益的系统体现。自20世纪70年代以来，为了解决公共财政危机、降低行政成本、提高公共服务质量，欧美国家纷纷开展新公共管理运动，大力推行行政体制改革和绩效评估，通过引入市场竞争机制，有效提升了政府效能[1]。美国政治学家亨廷顿认为：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。有的国家政通人和，具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家在政治上则缺乏这些素质”[2]1。

事实上，一国政府效能的高低，一定程度上也反映了该国现代化水平。政府效能建设将能力建设和绩效改进有机糅合、系统提升，体现的是效率性与经济性的统一、公平性与效果性的统一。政府机关通过不断贯彻发展新理念，加强以体制变革、机制转换等为内容的综合性能力建设和绩效改进活动，全面提高政府效能。随着社会变迁、科技进步及治理环境的出新，国内外学者围绕政府效能提升纷纷提出各自的主张：有人认为建设效能政府首要问题是廓清“效能政府”之意涵；也有人认为效能政府构建重在政府管理制度及措施的落实；还有人认为应当合理借鉴国内外先进政府在效能提升方面的科学做法；等等。这些研究对于我国地方政府进行效能建设无疑具有重要的参考价值。

一、政府效能提升的必要性

政府效能是对政府机关诸多管理活动成效的立体检视。为改善政府形象，提高美誉度，现代政府发展一直致力于政府效能之提升。在政府行政事务日益繁杂、各种社会矛盾频发的背景下，如何有效提高政府处突应对能力，提升服务质效，增强和提高社会对政府机关的公信力及满意度，成为当前政府部门绕不开的话题。随着民主化、法治化进程的加快，公众参与政治生活的意识日益强烈，提升政府效能的现实意义愈益重要，概言之，主要有四个方面：

1.校验政府职能，规范政府行为。政府效能在诸多环节反映了政府履行职责的流程与政府职能的实现程度。政府效能建设，以现行政府职能运行为基础，在建设过程中发现问题，问题导向下，又促成政府职能发生变革。政府效能优劣在一定程度上也是对政府职能定位与配置是否科学合理的校验。在推进政府效能提升过程中，通过政府机关绩效评估、社会监督等环节，综合检讨政府机关是否能够系统、优质高效履行其职责，系统规范政府行为。唯有如此，才能促成政府机关实体转变职能，实现职能配置科学化，从而提高公共服务和公共管理水平，摆脱公共管理的质量困境。

2.改进工作作风，提高制度执行力。“互联网+”背景下，利益格局和社会结构面临重组，经济发展方式转变和产业结构调整任务艰巨，一些新兴领域新的矛盾不期而至，事关重大民生问题的群体性事件时有发生。突破这些瓶颈，需要政府在立法、行政、司法等层面做出倍加的努力，改进工作作风，实现政府的华丽转身，在新公共管理领域以全新的面貌和精气神出场。“制度是用来信任和执行的，不是用来迷信和‘买单’的”[3]。为此，促进政府效能提升，促使经济结构转型和快速增长所产生的正效应最大限度地辐射至社会各个阶层，最大限度地在社会各领域体现“公平”及“正义”。在人类发展史中，无数事实告诫我们，并非所有人都是具有理性能力的人，具有理性能力的人也并非在任何时候都是理性的。因此，只有持续切实转变政风，提高制度执行力，才能为社会和谐善治提供必要之保障。

3.规范行政权力，加强队伍建设。管理范围广、自由裁量权大、以国家强制力为后盾等均是行政权力天然具有的特点，但假若不对其进行实体和程序上的全面监督，则极易导致“行政权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”现象的出现[4]。这样行政权力非但没有成为政府革新的动力，反而成了政府转型的阻力。诚然，政府机关在行政制度建设等方面也积累了不少经验，但比之于具有复杂现代性的社会改革发展而言，行政权力运行的科学性、规范性还远远不足，队伍建设亟待改进加强。为此，借助政府效能提升，建立健全一套系统的科学管理制度，强化队伍建设，有效规范约束行政人员行为，杜绝“有人没事干，有事没人干”之现象，强化规范的系统监督，可以从根本上有效遏制行政职权“异化”，为“净化”队伍提供良好的制度支持。

4.实现政府创新，优化行政生态。政府创新过程，是一个持续对公共部门进行改革和完善并最终增进公共利益的过程。适宜的行政环境是社会发展的催化剂。面对动态运行的复杂行政环境，借助于行政生态学的分析框架，现阶段我国政府效能提升应该以提高政策能力为依托，全面推进理念创新、体制创新、结构创新和管理创新，确保行政系统实现适应功能和持续功能。良好的行政生态环境、积极的政府作为已经成为凸显地方政府竞争优势的重要指标。实践证明，社会发展要在高速度、高质量、高效率的过程中进行，离不开政府创新及行政生态环境优化，且必须有高效务实的政府机构及优质的政府效能作为必要支撑。唯有在优化的行政生态下，政府创新才能惠及民众。

二、地方政府效能建设问题厘析

1.认知评估上存在误区。政府在管理实践中对效能的认知及评估存在误区。主要表现出:第一，由于管理认知上的简单化，政务行为优化改善的聚焦点主要集中表现在效率的提高[5]，使致在评估行政效能时存在片面以人、财、物的量化分析来给予评价的倾向，恰恰忽视了行政管理活动中的社会因素和普遍社会效果。而反映政府效能本质和行政管理质量要求的，却是政府效能的社会效益。第二，公务员本身缺乏法治意识和效能意识。受封建“人治”等落后思想影响，机关中仍然存在“权力本位”意识，而“公仆”及“效能”意识不足，工作中的态度、作风、沟通和协调问题丛生，反映在管理际遇中，表现出解决实际民生问题的前瞻性、主动性不足，缺乏责任性、进取性、创新性和担当精神。

2.政府决策效度低下。政府创新的“行政效率”目标要求行政决策科学化。作为政府管理核心的决策，其科学与否决定了政府效能之高低，也直接影响政府管理的合法性基础。低效度政府决策主要表现有三:一是决策的严谨性不够，阻碍政府效能目标之实现。在目前我国的行政决策实践中，一些功能环节往往被忽视，很多决策缺乏认真的调查研究、必要的理论分析和专家论证即被制定，增加了主观决策、错误决策生成的概率，严重阻碍政府创新。二是决策失误应对补救的滞后性。对决策失误反应迟钝，反映出决策时“警之于先”先天不足，决策预案考虑不周。缺乏有效决策责任追究机制，使得决策监督侧重“察之于后”，降低了决策者承担责任的风险，不利于科学决策、高效决策。三是公众参与度不高。“公民参与对于政治发展而言，意义极为重大。公民参与是民主政治的核心问题之一，无论对于政治国家，还是对于公民社会，公民参与都是实现善治的必要条件”[6]。积极拓宽渠道引导民众参与，一能助推效能政府建设，二能为检验政府效能提供衡量标尺。“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响。”[2]28目前，政府决策中民众的参与度不高，也确实影响了决策效能。

3.行政实际执行力较弱。政府组织正常运转需要执行力来推动。执行力欠缺、执行力软弱的政府是难有作为的政府。政府决策的起点和动机往往都期待取得良好的决策预期效果，但执行的效果不尽如人意，这就暴露出政府执行过程中的低效能。这些低效能有的表现为：本位主义严重。受经济利益等因素的驱动，一些地方政府本位主义作祟，表现在执行政策时“选择性执行”，总有人想方设法将服务于公正、公平、协调和稳定目的的改革措施改变成服务于地方利益的“变通性政策”，导致政策执行效能低下。还有的表现为：“政令不畅，执行不力”。执行力一定程度而言就是地方政府生命力，也从侧面反映了执政党的执政能力。地方政府在贯彻落实中央政策、促进公共利益的发展上总体较好，但也有一些地方和部门执行乏力，严重影响了政府公信力。所以在我国经济转型、政治现代化发展的关键时期，提高政府执行力实在是政府提能增效的关键举措，也是政治文明建设的必然要求。

4.监督功能整体合力不强。我国行政监督主体和部门较多，但各机构间难以形成整合监督效应，差异协同和系统协调不强，主要表现为:第一，监督体制的多中心、碎片化现象明显，缺少一个全覆盖的独立性强的权威监督机构，致使行政监督软弱无力。第二，监督机构间具体分工不明确，职责权限清单不明晰。第三，监督权分散、聚合性不足。社会团体、群众监督以及新媒体等各自为战，监督体系所蕴含的最大效力很难充分发挥。第四，在我国现行双重领导体制下，行政监督部门既受上级业务部门领导，又受同级行政机关领导，一定程度上监督权从属于行政权，丧失了应有的威权性，监督效能可想而知。因此，加强监督主体间的协调、进行行政监督体制创新、发挥总体监督效能势在必行。

5.人事行政管理制度松散。我国现行人事管理制度在战略流程、人员流程和运行流程诸环节瑕疵频显，行政组织人员配置和编制也不尽合理，这是造成队伍战斗力不强的重要原因。行政人员分类制度不科学，“职位”“分类”不彻底，未能充分体现从事不同性质工作的公务员在干部人事管理方面的差异性，“大一统”的管理模式抑制了行政人员的工作积极性。“单一化”的管理方式，不利于公务员的规范管理和专业化发展，阻碍了公务员队伍总体素质的提高。此外，为区分领导职务与非领导职务，出于淡化“官本位”考虑，职务与级别虽有一定的交叉对应但实际效果不佳。领导职务的吸引力远远大于非领导职务，不少公职人员趋之若鹜。加之考核任用制度不健全，考核过程中出现的“逆淘汰”“劣币驱逐良币”现象，影响了广大行政人员的积极性。

三、地方政府效能提升的制约因素

政府效能提升是一个系统工程，其受到多方面因素的影响和制约，既有主观方面的困扰，也有客观方面的因素，择其要者有三个方面：

1.现代公共行政观念缺失。我国地方政府效能不高，相关一部分公务人员现代公共行政观念缺失，主要表现为:一是缺乏正确的群众观，以“官”自居，标榜“为民做主”，实际上疏于调研，脱离群众，行政不接地气。二是权力观扭曲，没有认识到自己的权力来自于人民的授权和委托，理当为民谋利，而是将权力异化成为己谋取私利的工具。三是政绩观不当，部分领导干部和公务员不是把“既符合国家和人民眼前利益的要求，又符合国家和人民长远利益的要求，既能促进经济社会发展，又能促进国家富强和人民幸福”[7]，作为政绩标准之参照，而是一味追求扩大知名度和影响力，为“加官晋爵”，滥造所谓的“百年工程”，耗费国家财政。由于现代公共行政观念的缺失，影响到业务能力上，不少公务人员职业素养不够，业务技能缺乏，导致行政效率低下；或者由于没有系统创新思维，工作缺乏前瞻性、预见性，思想僵化，拒斥现代技术手段及工具，导致执行成本高、行政效能低。

2.现行政府管理体制不顺。深受传统文化影响的我国现行政府管理体制，尽管经过几次改革，但深层次问题尚未能从根本上解决。一是政府职能转变滞后于经济发展和社会进步。对政府职能定位、管理边界等问题把握不准，惯性思维下，管理低成效，政府低效能。政府内部机构之间职能系统配置科学性欠缺，存在较严重的职能重叠交叉现象。有的领域及部门也在启动大部制改革，但“形式大于内容”，成效不明显。二是权力依然高度集中。权力集中过度必然会压抑权力客体积极性发挥，且若监督制约没有及时跟进，自然会引发权力寻租。时下，我国过于集中的行政权力主要体现在政府与市场、政府与社会等在内的各种关系上。政府由于掌管着数量众多的项目审批权，政府与市场之间权力自然集中在政府；由于手中拥有绝大多数社会公共资源的调配权，较之于社会，政府强势明显；地方政府与中央之间事权向地方政府转移，而权力及资源明显过于集中在中央政府。

3.行政管理机制不畅。其一，政府效能受到行政决策机制张力不够的掣肘，行政高效、政府有为离不开科学的决策。经济新常态下，我国政府决策制度及方式方法不断创新、机制逐步完善，诸如公示制度、听证会制度等。但这些制度的施行实际成效极为有限，制度及机制之间的协调性、规范性、弥合性不强，张力不够，执行过程中很难避免其他人为因素的“刻意”干扰。其二，执行机制不畅，行政执行力度低。政策实施过程中，为使部门“利益最大化”，对政策“偏向性”执行，“利字当头”，服务人民、法治行政的观念不强；部门间缺乏有效沟通协调与“同频共振”，机制成了“真问题”；也有的部门缺乏现代公共管理理念，安于现状，创新不足。其三，激励和约束机制不强，直接影响到政府效能提升。激励与制约是政府执行机制的“车之两轮”，缺一不可。激励制度使用得当，可使政府及其工作人员效能倍增，而约束制度则侧重事前纠偏，激励制度及约束制度相辅相成。但比照现实，我国政府部门有关的激励和约束机制还有待改进和加强。

四、提升地方政府效能的路径选择

政府效能建设的目的在于系统运用各种科学管理制度、手段，以整体提升公务员队伍战斗力为抓手，推动政府效能提升，不断提高政府执行力。秉持公共服务意识，坚持科技与政务融合创新，循序渐进，将为民服务办实办好。

1.厘清效能理念，转变政府职能。政府职能转变是政府效能建设的基础，政府效能更重要地体现在社会效益上，维护社会公平公正是现代政府始终坚守的核心价值追求。为此，必须在正确理念指导下撬动政府职能转变。一要树立“有限政府”理念，彻底扭转政府无所不能、为所欲为的观念，集中力量办“要事”，充分彰显中国特色社会主义制度的优越性。二要推进政务公开，制度透明、阳光行政，接受社会监督，确保社会公众知情权。三要明晰政府职责、权力与权益三者关系，切实增强政府及其工作人员严格依法履行职责的理念，以严密的制度机制规范执法活动，有效地遏制行政权力“畸变”。四要破除“官本位”观念，确立起“人民做主”和为民服务的理念。相应的，作为规范政府权力、维护人民权利的法律，也要在制度上保障“服务理念”贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上，成为驱使社会公众的力量。

转变职能、提升效能，可从以下五个方面入手：一是完善监管体系，确保经济有效运行和社会秩序稳定，强化政府公共服务职能和宏观调控职能；二是政府将“一部分服务性、技术性和协调性工作”交还社会机构承担，促进社会组织生态发展[8]；三是削减不当的经济干预，弱化政府微观管理职能，实现从“全能型”政府向“监管型”政府的转变；四是根据经济社会发展需要，新增政府职能，主动适应市场机制新格局，通过制度供给和创新来规范市场秩序，克服政府缺位问题。五是正确处理中央政府和地方政府的关系，既要维护中央政府权威，保证政令畅通，又要在事权结合基础上，充分发挥地方政府积极性、主动性和创造性。

2.健全决策机制，强化流程管控。完善政府决策机制，促进政府决策的科学化、民主化，有助于维护和实现人民根本利益，提高政府管理整体效能。为此必须做到:首先，转变观念，建立科学民主的现代决策制度。因此，一是要充分利用各级各类智库、大数据，建立“谋”“断”结合的决策机制，最大限度地压降决策风险；二是重大决策必须进行例行论证和评估，建立健全重大问题集体决策制度，论证中充分发扬民主，理性、客观公正地看待反对意见。另外，还要从根本上提高决策者的素质和综合能力。其次，健全信息公开制度及社会听证制度。在法律范围内，对事关群众切身利益之事，都应在新媒体环境下向社会公开办事诸环节；进行重大民生决策时，听证会先行，向群众报告，受群众监督，让决策过程真正成为一个开放的过程，增强政府与社会公众之间的互动性。再次，强化舆论监督机制。重视新闻媒体在决策中的监督作用，重大决策相关过程及最终效果，新闻媒体均可在一定范围进行宣传报道，新闻媒体要积极发表与人民群众生活相关的批评和建议，为民发声。最后，健全完善决策责任追究机制。建立公正透明、反映民意、权责统一的行政决策责任追究机制。重大决策失误责任追究制度是决策制度体系不可分割的重要组成部分，对重大决策失误的责任人终身追责，意义不可小觑。

3.畅通政府运行机制，着力提高执行力。现代公共行政学的创始人威尔逊认为：“公共行政就是公法的明晰而系统的执行活动。”[9]为进一步提升我国政府效能，需按照权责一体、执行有力、决策科学、监督到位的原则，重点健全优化行政管理运行机制，实现规范有序、公开透明、执法高效的目标，着力提高政府执行力和公信力，为深化行政管理体制改革创造条件。提高执行力是全面提升政府效能的突破口。执行有效要求行政执行既要符合法律政策精神，又要体现人民的愿望和客观要求；行政执行既要遵循行政活动客观规律，又要符合各地实际，减少或避免行政执行过程中可能发生的不作为、乱作为等情况，促使行政执行各环节和要素有序配合，达成行政目标。

畅通政府运行机制，提高执行力，需在健全政府运行机制基础上，做精做实以下四点：第一，转变行政人员思想观念，深化对执行力的理解，强化执行的自觉意识和坚定意识，增强使命感和敬业精神；第二，提高行政人员业务能力，与时俱进地掌握现代新技术、新手段和新方法，提高落实能力；第三，提升政策理论水平，准确领会政策精神，把握政策重点内核，确保执行到点到位、方向不偏；第四，完善激励约束机制，强化执行意愿，通过创新组织流程，优化决策、执行、协同、反馈和督查机制，化解执行力的组织障碍；第五，完善执行机制，科学制定政府绩效考核标准，促使执行者不断提高执行意识和执行能力，从而提高政府及其工作人员的积极性主动性和创造性。

4.完善监督体制，整合监察资源。行政效能监察，特指行政监察机关及授权的组织，有目的、有计划地针对行政机关及其授权的组织的行政效率、行政效能等情况开展的一项监督检查活动。行政效能监察肩负着规范监督行政运行、督促政府机关工作人员负责、高效、廉洁履职的重大责任，是机关作风建设的有力支撑。为此，行政实践中必须做到以下五个“要”：

一要加强宣传引导，提高对行政效能监察工作重要性的认识。行政效能建设的基础是加强宣传教育，要充分利用各种手段和途径，加强行政效能监察理论、政策以及业务知识的宣传教育，让大家了解重视和支持效能监察。行政效能监察工作能有效促进廉政建设、优化行政环境、提升政府形象，实现政府效能提档升级。二要完善监督体制，系统配置监察资源，明确监督机构间的责任清单，充分发挥职能部门监督作用，凝聚监督机关间的合力。赋予监督机构独立性，使其独立行使监督权，是被实践证明比较成功一种的制度安排。三要推进监督立法，促进监督法制化。行政监督立法是法制现代化的要求，也是依法提升行政监督效力的前提。要在实践中探索并完善监督立法，针对政府效能提升提出具有法律效力的监察建议。四要建立和完善大数据监察系统，利用新媒体及时受理关涉行政效能的投诉。实时对接互联网，强化预警实时纠错功能，充分运用大数据实现对行政效能监察的全覆盖，有效避免监察主体不到位、监察内容不确定、监察对象任意化、绩效考核不落实等问题。五要加强行政监察联席会制度，加大执法责任过错严格倒查追究力度，坚决问责无效、低效行政行为，坚决执行行政过错责任追究办法，促使行政机关工作人员养成并固化依法行政、勤政廉政的意识。

5.涵养服务意识，建强过硬队伍。加强公务员素质建设，建设一支职业化、懂管理的现代公务员队伍。加强政府效能人力保障，第一要务是强化公共服务意识，公共服务意识是公务员和政府的职业精神与基本价值追求，意识包括公仆意识、团队意识、责任意识、平等意识等。

涵养公共服务意识，建设过硬队伍，具体做法包括以下方面：首先，加强职业道德建设，树立正确政绩观，深化“以民为本、服务本位”的理念。政府公务员要牢固树立“社会公仆”意识，切实对人民负责，为人民创政绩,要坚持做到三个“一致”：一是坚持为实现“中国梦”和为最广大人民谋利益相一致；二是坚持尊重社会发展规律和尊重人民历史主体地位相一致；三是坚持党委领导和行政负责相一致。这样创造的政绩才能真正有益人民、造福社会。其次，加强公务员职业生涯规划和针对性能力培训。职业生涯规划解决的是个人目标与组织目标的匹配性，实现组织与人和谐共存与发展。在职业发展路径较清晰的情形下，公务员对于自身角色的认知意义深远。明确了公务员之角色定位，也就是选择了政府责任及公共利益，如何在服务公众的过程中实现个人价值最大化，则是公务员职业生涯规划的主要动因。公务员要获致这种认知，政府部门应创造条件为他们提供各种培训交流及晋升机会。也只有提供接触实际和多岗位实践机会，才能优化和提升公务员整体素质。最后，必须加强政府绩效考核，实现社会对政务的监督。政府绩效是政府在社会经济管理活动中的效能、效益与结果，是政府在履行其职责、实现其意志过程中体现出来的能力。为发挥考核结果应有的功能和作用，需要在政府绩效考核上进行系统长远规划，以保证绩效考核的连贯性、持续性，形成一个完整的科学发展的绩效管理良性循环。将考核结果作为评判政府效能及干部实绩的客观依据，与政府官员的职务晋升联系起来。如果考核结果得不到合理运用，就达不到绩效改善的初衷，考核也就失去了应有的作用。因此，改革公务员绩效考核评价机制，必须建立与其工作实绩相一致的激励报酬制度，发挥“激励在行政与公共管理中的举足轻重作用”[10]，做到奖惩一致，从而提高政府工作效率，改善政府的信誉和形象，推动我国政治体制改革，保障我国服务型效能型政府之构建。

[1] 安彩英.国外政府效能建设的实践及启示[J].云南行政学院学报，2013，(2).

[2] [美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译.上海：上海人民出版社，2015.

[3] 任理轩.中国热点辨析[M].北京：人民出版社，2017：73

[4] 中国行政管理学会课题组.政府效能建设研究报告[J].中国行政管理，2012，(2).

[5] 王真真.提升我国政府效能的四维思考[J].辽宁行政学院学报，2013，(3).

[6] 俞可平.公民参与的几个理论问题[N].学习时报，2006-12-19.

[7] 习近平.关键在于落实[J].求是，2011，(6):3-7.

[8] 赵敬丹，李娜.政府行政效能提升的路径[J].沈阳师范大学学报：社会科学版，2013，(5).

[9] 彭和平.国外公共行政理论精选[M].北京：中共中央党校出版社，1997：16.

[10] 贺瑞虎，段建斌，吴龙.新常态下基层公务员激励问题探析——基于江西南昌部分县区的实证分析[J].江西师范大学学报：哲学社会科学版，2016，(5)：59-64.

〔责任编辑：王华薇〕

2017-09-12