组合式公正观：我国社会公正原则的构建与政策达成

董晓倩，孙一平

(1.北京化工大学 公共管理系,北京 100029；2.中共北京市委党校 政治学教研部,北京 100044)

组合式公正观：我国社会公正原则的构建与政策达成

董晓倩1，孙一平2

(1.北京化工大学 公共管理系,北京 100029；2.中共北京市委党校 政治学教研部,北京 100044)

当今国际国内社会一个重要议题是如何通过公共政策实现社会公正。当代中国社会公正观可以理解为以马克思主义公正观为核心，不同程度地融合了儒家社群主义、中国现实价值取向和现代社会理念等因素的组合式公正观。在政治系统理论的分析框架下，实现组合式公正观的政策路径是通过在政策制定、执行、评估、反馈等各个环节，追求实质公正和程序公正的双重目标，最终达到政策效果。以此种方式考察我国住房保障政策，可以得出我国现行住房保障政策在同时实现外部公正和内部公正的双重目标上，还有很大的调整空间。

组合式公正观；程序公正；实质公正；公共政策

当今国际国内社会一个重要议题是如何通过公共政策实现社会公正。近年来，我国政府越来越重视社会公正的实现路径问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将促进社会公平正义、增进人民福祉作为全面深化改革的出发点和落脚点；党的十八届四中全会明确加快完善体现“权利公平、机会公平、规则公平”的法律制度，从而为实现社会公正的政策路径进一步指明了方向。然而，我国政府在加大对政策的调整力度的同时，社会各方针对现行政策的争议不断，如对现行社会救助政策同时存在供给不足和“养懒汉”问题的诟病；对现行收入分配政策带来行业间不合理收入差距的批评；对自住型商品房、公租房选址、设计等带来社会排斥的质疑；对“多校划片”过程中如何保障机会公平的担心等，这些问题反映出我国社会转型期，如何通过公共政策最大限度地实现社会公正的问题，既是一个必须予以回应的重大理论问题，也是一个不容回避而必须予以破解的重大实践课题。本文试图通过一种价值组合的方式阐述我国转型期的社会公正观，并探索运用政治系统理论的分析框架，通过实现公共政策过程中实质公正和程序公正的双重目标，找到组合式公正观的政策达成路径。

一、公正与政策：以公共政策实现社会公正的脉络梳理

近年来，国内外学者围绕社会公正的内涵和原则、公共政策的公共性与公平性的特征、公共政策的目标与价值取向、公共政策的程序公正或实质公正等一系列议题开展了大量研究，对社会公正与公共政策的关系进行多角度的论述。其中，关于实现社会公正的政策路径研究，集中在以下四个方面：

1.强调公共政策对实现社会公正的重要性。可分为两个层面：其一，从公共政策的特征和属性上看，学者普遍认同，政府在实现社会公正方面负有不可替代的重要责任，而公共政策作为政府公共管理的主要手段和工具，在保证与促进社会公正方面亦应发挥重要的功能。同时，公共政策本质上是关涉大多数人利益的公共性的问题。公共政策的公共性决定了其公平、正义的价值取向。公共政策的公共性与社会公平的价值诉求具有内在统一性。其二，从社会公正的实现载体上看，有的学者认为，社会公正必须通过社会政策体系才能够具体地得以体现。社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能在很大程度上是通过社会政策来实现的。维护社会公正以及社会秩序的正常稳定需要公共政策发挥主导作用。要提高社会公正的程度，就要提高公共政策的质量。

2.强调公正价值对于政策目标、政策结果的重要性。公正的程序可以影响人们对公共政策的评价。一些研究也发现如果公共政策的制定过程是公正的，人们会更接受该政策，会更信任政府。一些学者将政策目标定位在为贫困群体带来更多机会。

3.强调政策过程要符合程序公正。国内政策学的相关学者，更愿意从公共政策的视角分析，淡化反映在公正观上的争议，着重从程序公正的角度对公共政策提出规范性要求和具体措施。如强化对政策执行的监督，通过政策主体的行动、政策目标的设定、政策工具的选择实现社会公正，通过满足公民参与并决定决策，程序过程中公民地位平等，保证决策过程的价值中立性和决策程序的自治等方面实现程序公正，通过政策议题的触发、公共议题的建构、公共政策的实施与评估等方面实现程序公正，或者以公共政策的视角阐述政策应在体制、主体、过程等三个维度实现公正，等等。

相对而言，国外政策学的相关学者则更多地从公共政策的权力划分、功能配置、组织结构和运行机制等方面，考察与社会公正的相关性，并通过政策的制定、执行、评估、终结等各个环节实现公正价值。一些学者聚焦于具体政策，在住房保障领域提出混合福利弥补针对少数族裔的政策空白、在教育领域提出由民众参与制定逐级累积的职业证书项目，等等。

4.强调政策结果要符合实质公正。一些学者认为，判定公共政策是否能够实现社会公正，最基本的是要考察这一政策的结果是否合乎实质公正的要求，并将公正观所要求的公正原则转化成政策依据，如果政策结果符合公正原则的要求，便实现了社会公正。如提出公共政策应在间接层面坚持补偿、惩罚和奖赏的公平正义的统一，在最终意义上必须努力实现人的自由全面发展，或认为公共政策应符合按贡献分配原则、合理差别原则和补偿性原则，等等。

现有的国内外相关研究，提及实现社会公正的政策路径已为数不少。尽管大多数因文章自身的主题关注了社会公正或公共政策的其他问题，因而只能在行文中间接地进行较小篇幅甚至是一笔带过地间接阐述，但关于社会公正的政策达成的讨论，却广泛地涉及社会公正与公共政策的关系、程序公正的实现路径、实质公正的具体原则以及具体政策的个案分析等，这具有毋庸置疑的意义。这些国内外研究具有显著的实践意义与理论价值，是本文的重要启发，为本文的写作提供了重要的理论参考与文献支持。同时，这些研究留下的空间主要在于：

(1)对社会公正观的认识，因为价值选择上的分歧，无论在学界、政界，还是民间，都未达成共识。但同时，公正价值的共识是公共政策制定的出发点，民主决策本身就是在寻求对公正价值的最大共识。即便我们很难在现实中达成这种最大共识，也应该寻求相对共识。

对于转型时期的中国而言，尤为重要。由于对改革尚未达成最大限度的共识，一些部门和地方政府出现改革的空转；由于对什么是社会公正没有最大限度的共识，政府的公正理念与民众的公平感不相符，加深了“塔西佗陷阱”。因此，公正原则的探讨对公共政策而言，是有积极意义的。在这一层面上，国外政治哲学家，一方面通过运用某种分配正义原则或平等原则引导分配政策的制定；另一方面，根据多元社会的特征，开始探索通过价值组合的方式构建新的社会公正原则，如提出将某种价值(如团结)补充到某种公正理论中，或者将两种公正理论进行整合，价值组合的方式在公正理论的建构中逐渐被有意或无意地采用，但目前，还缺少对价值组合的可行性和方式进行更为深入的论证。在公正观的价值融合与贯通方面，还有很大的研究空间。

(2)对能够有效融合程序公正和实质公正，进行政策分析的系统研究尚有不足。一方面探讨公共政策的公正原则的相关文献，较少考虑政策环境的问题，因此，往往存在社会公正原则与公共政策“两层皮”的困境，这也是近年来西方学者讨论的焦点之一。公共政策的运行本应遵从公正原则的诉求，但以往研究对公正原则的阐述要么过于笼统，无法运用到公共政策的制定和评估中；要么过于苛刻，无法通过具体政策实现，如对运气平等主义理论的政策可行性的考察等。因此，构建既逻辑自洽又能被公共政策吸纳的公正观，仍是政治学的前沿问题之一。

同时，探讨实现社会公正的政策路径的文献，多局限于程序公正的视角。程序公正是实现社会公正的重要内容，实质公正无法脱离程序公正而存在，但程序公正并不必然带来实质公正的结果，如程序公正缺乏对人本身的关注，国内外政府经常会制定出损害人尊严的福利政策，从程序上讲，符合程序公正，但其政策效果不尽如人意。如何实现实质公正和程序公正的双重目标，同时确保实质公正所反映的公正原则是合理的、可操作的？这是目前在此领域所面临的一个重要问题。近年来，国外学者开始尝试将一种公正原则贯穿于整个公共政策过程，但仍然处在初级阶段，缺乏十分成熟的研究成果。基于以上的分析，本文试图以价值组合的路径构建一种公正观——组合式公正观。

二、何谓公正：以价值组合构建社会公正的逻辑阐释

当今时代的一个重要特征是价值多元化和利益多元化。在这样的环境里，很难仅用纯粹单一价值的至善论指导所有社会实践。治理现代化视域下的公正观必然是一个既坚持马克思主义公正原则，又兼容并包，吸收其他有益价值的组合式公正观。组合式公正观，在对多种价值进行排序、融合后，呈现出来的是一个具有价值的内核，同时随着理念的更新、时代的变化而与时俱进的价值体系。作为一种抽象的公正原则，组合式公正观更多地表现出对现有的价值取向的取舍，那么，如何取舍？如何实现组合？应该以什么样的价值为不变的核心价值？

1.马克思主义公正观：组合式公正观的核心价值。马克思主义公正观至少在两个层面上对当代中国解决社会不公的问题有指导意义。

(1)马克思从历史唯物主义的视角，通过对资本主义剥削的谴责，将公正置于社会关系中，强调了人与人关系的平等。马克思主义公正观告诉我们平等的深化在于生产力和生产方式的进步。一方面我们要解放生产力、发展生产力，继续积累并丰富物质财富，为再分配提供充足的资金支持；另一方面，纠正不正当的生产关系，在对生产方式的变革中，认识人与人的相互关系，保证对人的同等尊重和关切。首先，马克思将人的本质看作实践，因而平等的本质就是实现人与人之间关系的平等，这在《神圣家族》一书中有所体现：“平等是人在实践领域中对自身的意识，也就是意识到别人是和自己平等的人，人把别人当作和自己平等的人来对待……也就是说，它表明人对人的社会的关系或人的关系。”[1]其次，人与人的关系必须建立在每个人的生活同等重要这一假设上，社会上所有的人都应有平等的地位。马克思就曾提出：“现代的平等要求……更应当是，从人的这种共同特性中，从人就他们是人而言这种平等中，引申出这样的要求：一切人，或至少一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应该有平等的政治地位和社会地位。”[2]在等级意识仍广泛存在的当代中国社会，强调人与人关系的平等，保证对人的同等尊重和关切，无疑具有重要的现实指导意义。

(2)马克思从对社会主义按劳分配的批评，得出由个人不能负责的偶然因素导致的不平等也是不公正的。马克思说，社会主义的按劳分配默认“劳动者的不同等的个人天赋，从而不同等工作能力，是天然特权。所以就它的内容来讲，它像一切权利一样是一种不平等的权利”。例如，“一个劳动者已经结婚，另一个则没有；一个劳动者的子女较多，另一个的子女较少，如此等等。因此，在提供的劳动时间相同、从而由社会消费基金中分得的份额相同的条件下，其中一个人事实上所得到的比另一个人多些，也就比另一个人富些，如此等等”[3]。如何消除偶然的不利因素对个人的影响，这也是自罗尔斯以来讨论的热点话题。马克思主义的公正观是要实现一个“钝于禀赋”的公正社会。这也为当代中国实现社会公正指明了方向。

基于马克思主义公正观，可以得出组合式公正观的内核，即社会公正的基本要求可概括为：一是保障每个人平等的尊严和基本权利；二是以弱者优先为前提，消除个人不能负责的不利的自然和社会因素。但仅此两点难以为所有分配政策提供足够的价值依据，需要在坚持马克思主义公正观的基础上，包容更多人所普遍认可的价值。

2.价值的博弈：如何实现组合。价值组合路径下的社会公正观，其实质是通过不同价值间的组合，在某一问题上达成最大限度的共识，而政策制定者往往会依据社会上获得支配地位的公正观确定政策的位置，因此，组合式的公正观能够有效引导公共政策的制定和实施。价值组合的方式要求公共政策的价值取向以马克思主义公正观为基础，同时容纳更多其他价值，如团结友爱、回归生活、尊重家庭、个人责任等。通过对社会公正的内涵进行补充和丰富，从而建立社会公正与公共政策的有效链接。如“以房养老”政策试行以来，响应者寥寥。原因之一在于保障人权、老有所养不能作为政策制定的全部价值，还应考虑到房留后代的传统观念和孝道感恩的传统价值；如最低保障政策带来的“养懒汉”问题，原因之一在于弱者优先不能作为政策制定的全部价值，还应考虑到个人责任这一现代理念和自强不息的传统价值；等等。即便将弱势优先作为单一公正原则的理据是充分的，它的政策达成也是不具有操作性的，只有将责任和协商的观念补充到“弱势优先”之中，才能对社会公正的政策达成产生有益且有效的引导。

本文支持一种价值组合的路径，但并不是任何一个我们认同的价值补充进马克思主义公正观都能使其变得更有说服力。对于用于组合的价值，还需要认真地辨别。组合式公正观需要一些有效的价值组合，一方面克服传统马克思主义公正观中的不足；另一方面，又不背离马克思主义的理想。同时，价值组合不同于多元价值的复合和重叠，后者是具有并列关系的价值融合，而前者是以一个价值为中心，其他价值在不同的情况下进行补充的组合方式。一个一元化的公正原则很难为所有分配政策提供足够的价值依据，需要用人们普遍认可的其他价值弥补其空白。价值组合下的公正原则是运用马克思主义公正观，结合中国实际的研究尝试，也是对于社会主义初级阶段社会公正问题的专业性研究尝试。它具有现实适应性，更能与现实的公共政策相链接。

三、如何公正：组合式公正观的政策达成

将组合式公正观从单纯的抽象价值转变成能够指导实践的可行的系统理论，这本身是个复杂而繁重的工程，同时具体到不同的领域又有不同的价值组合形式。组合式公正观所内涵的公正原则既是公共政策的出发点和目标归宿，也是实质公正的内容，这种实质公正不仅要体现于政策的结果，还要体现于政策过程的各个环节，并通过程序公正加以实现。实质公正需要以程序公正为前提。程序公正是实质公正的必然要求。判定一种程序是否公正，最基本的是要考察这一程序的选择是否符合实质公正的要求。同时，程序公正具有双向价值：一方面具有工具价值，通过程序本身的自治、理性选择等功能实现实质公正的要求；另一方面，具有内在价值，程序公正本身也体现了公共政策过程中对公民权利的尊重和社会秩序的自觉合理建构[4]。因此，从公共政策的角度看，组合式公正观的政策达成是在追求同时实现实质公正和程序公正的双重目标。

1.一个总体性的思路：政治系统理论的分析框架。公共政策问题是政策科学走向深入的结果，政策科学的前提和基础就是基于特定价值的考量。拉斯韦尔将公共政策看作“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。西蒙、戴伊、邓恩、马约恩等学者都强调了对政策进行价值分析的重要性。其中，行为主义政治学代表人物戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会价值做出的权威性的分配，具有价值分配的功能。他将政治系统作为公共政策分析中最具解释力的模型，把政策主体设想为政治系统，政策过程遵循“输入—决策—输出—反馈”的运行过程。

组合式公正观的政策达成，需要通过分解公正原则要素的方式，将实质公正的要求与程序公正的要求统一于政策过程的各个环节。

(1)按照伊斯顿的理论，政治系统与环境发生“输入”与“输出”的互动以维持自身的平衡，“输入”由“要求”和“支持”两个部分构成。环境对政治系统施加压力形成“要求”；政府和社会对特定价值的追求形成“支持”。这种特定的价值，在组合式公正观的视角下，是以马克思主义公正观为基础，不同程度地融合儒家社群主义、中国现实价值取向和现代社会理念等因素。“要求”和“支持”的共同作用提供了公共政策制定的原动力。如对城市中常住非本地居民不平等待遇的反思，推动了积分落户政策的制定，同时积分落户政策的目标是让常住本地的外地人有机会享受到和本地人相同的公共服务。这也是权利平等的价值导向。

(2)实现实质公正，就需要对社会公正观的要素进行分解，如参与组合的价值、针对的群体、适用的条件、具体内容等，并将不同的要素与程序公正的要求相融合，如在政策目标、对象和工具选择上，程序公正要求公民参与、民主决策，实质公正要求弱势者优先，那么在政策制定过程的平等协商中，就应制定规则，在代表参加名额和代表发言名额上，给弱势者更多表达利益诉求的权利和机会。

在政策执行过程中，实质公正和程序公正也提出不同的要求。如在贫困生资助政策的执行中，程序公正要求信息公开、有效监督，实质公正则要求保护个人隐私、保障个人尊严，那么公共政策的执行应是公开某种量化的标准以保证程序公正，同时尽量通过大数据，以“零参与”的方式简化受资助者的参与度，以实现实质公正。

(3)在政策评估过程中，程序公正要求通过引入第三方评估的方式，保证评估结果的客观性与科学性，因为第三方评估在评估过程中具有其专业性与独立性的优势。而实质公正则要求评估的内容与政策目标相一致，主要评估政策结果是否实现了特定价值。

综上，在政策过程中，实现实质公正和程序公正双重目标的整体性思路是：第一，政策目标的制定应遵循民主决策的程序，并以最大限度的共识作为政策的价值导向；第二，政策实施的过程应保证信息公开，同时满足以人为本的价值诉求；第三，政策执行中的反馈和监督应保证渠道畅通，同时对特定目标群体予以更多的关注；第四，政策结果的评估应实施“第三方评估”机制，同时以程序公正和实质公正的双重标准评价政策。

2.个案验证：以住房保障政策为例。组合式公正观的政策达成路径还需要通过具体政策加以检验。之所以选择住房保障政策，是因为近几年，住房保障政策成为全社会关注的话题。2013年10月，北京首例“保障房家庭集体状告政府案”开庭；2015年年初，关于保障房轮候家庭、无房的“夹心层”谁更该优先申请自住型商品房的争论也不断扩大。如何设计出合理有效的住房保障政策，以实现公平正义，成为目前城镇化建设的关键问题。

(1)机会公平与免于社会排斥住房保障政策价值取向。组合式公正观在两个层面上对住房保障政策提出要求：一方面住房政策要促进整个社会体系的公正的实现(暂称为“外部公正”)，它要满足社会公正对此领域的基本诉求，如满足居住权、消除社会排斥等价值都需要适当的住房政策；另一方面，住房政策本身所包含的住房分配机制要体现社会公正原则(暂称为“内部公正”)，如廉租房准入退出的机会公平等。外部公正与内部公正的区别在于外部公正是社会公正的整体架构，它提供一个实现理想社会的目标；而内部公正则是在外部公正的框架之下，对稀缺资源分配的排序，它提供一个实现理想社会的路径。二者是目标与方法的关系，但考察起来又相对独立。能够促进外部公正的政策不必然实现内部公正，如把5套房子分给10个有需要的人，无论谁得到，都会促进外部公正，但10个人如何排序可能会违背机会公平的原则；能够实现内部公正的政策不必然促进外部公正，如集中区域建保障房，即使做到住房分配的机会公平，也会造成社会隔离、贫富分化。住房保障政策的价值取向就要求外部公正与内部公正的统一，即是机会公平与免于社会排斥的组合。

中国现行的住房保障政策其背后的价值取向往往是将外部公正和内部公正割裂开，只实现机会公平和免于社会排斥中的一个。而孤立地依附于一种价值取向导致对另一种价值取向的背离。而外部公正与内部公正在理论上和实践中是可以相统一的。例如，社会排斥理论认为社会排斥往往发生于不同的社会政策层面，当社会政策系统化地拒绝向某些社会群体提供资源，使之不能完全参与社会生活时，就会导致社会排斥。而社会排斥产生的一个重要原因是政府追求的机会公平只是形式上的，而非实质的机会公平。

(2)以住房保障政策达成公平正义的基本路径。

第一，在住房保障政策的制定层面。首先，通过树立实质的机会公平原则实现实质公正。在住房领域，基于机会公平的分配原则要求：一是不但要使处于同等状况的人拥有同等“住有所居”的机会，而且要在政策的制定和工具的选择上维护每个人的尊严；二是不但要使处于各个阶层的人都有房可住，而且要尽量避免集中区域建设保障房。集中建设的问题在于，尽管政府投入大量资金及土地资源，但保障性住房大多在市区边缘，交通不便，配套设施不全，无法解决孩子上学难、老人养老难、看病就医难、上班路程远等问题，同时，也造成社会隔离，人为地将城市划分出穷人区和富人区，违反了外部公正的原则。对于保障性住房选址政策，应推行混合居住模式，即建立以配建方式为主、以集中建设为辅的保障性住房提供模式。通过多种优惠政策鼓励商品房开发商参与保障性住房配建工作，并加强对以配建方式建成的公租房的管理和服务。其次，通过听证会、意见征集、访谈等问政于民的形式实现程序公正。程序公正不是对价值的补充，而是以科学、民主的决策实现实质公正的目标。因此，程序公正要求：其一，拓宽公民参与的渠道与方式。健全听证制度、咨询制度，为公共政策的制定提供科学依据；其二，按照法定的方式、步骤制定政策，以最有效的方式实现公共利益。保障房从立项、资金投入、建设、分配、享用、权属等各方面各环节都有效果政策，如何在这些政策层面体现社会公平正义价值？其首要保证是以法定程序制定政策。

第二，在住房保障政策的执行层面。从实现实质公正的角度看，政策执行过程中应以维护人的正当利益、人的尊严为底线。而现实中存在保障房建筑材料和结构差、窗户设计不合理等问题，尽管在程序上符合要求和相关规定，但实际结果却损害了人的正当利益，有违于对人的尊重。其原因在于住房开发建设和后期管理运营是相分离的。开发企业在配建保障房过程中，会在不违规的情况下，想尽办法追逐利润。开发商的利润集中在住房销售环节，而与一般的商品房开发相比，保障性住房的开发仅仅能够获得很少的利润。一种保证实质公正的可行做法是将建设和运营整合在一起，建立保障性住房集成模式，通过后期运营收益补偿前期的开发成本。

第三，在住房保障政策的评估层面。实质公正要求评估现行的住房保障政策是否真实有效地实现了外部公正和内部公正的双重目标，通过对准入退出机制、分配监管机制的评估，对保障房住户的切身感受、同区域内商品房业主和公租房租户的不同需求等方面的调查，为调整政策提供合理、科学的依据，从而有效达成社会公正。同时，程序公正要求制定并实施有效的社会监督反馈机制和公共政策公平性评估制度，通过程序公正达到实质公正的效果。例如，强化人大问责政府的权威，提高人大的民意整合能力，保证人大的问责能够体现组合式社会公正观所蕴含的多元价值诉求，保证人大的问责能够有效推动社会公正。

[1] 马克思恩格斯全集：第2卷[M].北京：人民出版社，1958：48.

[2] 马克思恩格斯全集：第20卷[M].北京：人民出版社，1971:120.

[3] 马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1971:304-305.

[4] 李建华.公共政策程序正义及其价值[J].中国社会科学,2009，(1)：64-70.

[责任编辑：刘建明]

2017-08-12

国家社会科学基金青年项目“我国转型期实现社会公正的政策路径研究”(17CZZ040)、中央高校基本科研业务费项目“我国社区公共就业服务均等化评价指标体系研究”(ZY1634)阶段性成果

董晓倩(1983—)，女，辽宁本溪人，管理学博士，讲师，硕士研究生导师，从事公共治理与公共政策研究；孙一平(1982—)，男，黑龙江哈尔滨人，法学博士，副教授，硕士研究生导师，从事当代政治哲学研究。

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1000-8594(2017)06-0027-05