高等教育治理主体权责结构的历史嬗变及其评价——基于生态位的分析视角

陈 良 雨

(南开大学 政府管理学院,天津 300387)

高等教育治理主体权责结构的历史嬗变及其评价
——基于生态位的分析视角

陈 良 雨

(南开大学 政府管理学院,天津 300387)

高等教育治理现代化进程，需要对高等教育治理历史的整体把握与系统考量，以掌握高等教育治理的宏观发展趋势。其中，“绝对宽度与完全重叠”是对我国计划经济时期高等教育治理主体间生态位的高度概括，体现为政府在高等教育治理中的一家独大。社会转型期，高等教育治理主体间的生态位主要体现在宽度改造与相对分离，推动计划经济时期高等教育治理生态位由“领域合一”走向“领域分离”。新时期，高等教育治理主体间的生态位的特征则表现为宽度优化与错位取向。通过对我国高等教育治理主体权责结构的历史嬗变的评价，推进协同演化、强化权责边界以及促进权责异构，将是我国高等教育治理现代化的发展方向。

生态位;高等教育治理;权责结构

当前，中国高等教育治理正处于现代化过程中，体现为高等教育治理思维、理念、方式方法等系统性跃迁，并在一定程度上构成高等教育治理的新常态。然而，要顺利推动高等教育治理现代化进程，除了需要“瞻前”，还得“顾后”，即对高等教育治理历史的整体把握与系统考量。深入理解高等教育治理的变革历史，有利于熟谙高等教育治理的阶段性特征及其演化路径，并掌握高等教育治理的宏观发展趋势，从而凸显出高等教育治理历史研究的现实意义。从当前的研究现状来看，尚未有学者将生态位的理论应用到高等教育治理的历史变迁中。本文试图运用高等教育治理生态位的概念，来分析中国高等教育治理生态位的历史嬗变，并尝试为中国高等教育治理现代化提供思考方向。

一、高等教育治理主体生态位的内涵

生态位本是生态学领域的重要理论，是指在一定的生态系统中，不同的生物种群凭借特定的功能发挥而占据的生态位置。生态位概念揭示了一定生态环境中，生物种群的多样性以及功能发挥的独特性，并以此形成差异化的生态位置。生态位理论较为丰富，其中生态位宽度与生态位重叠是描述种群生态位特征的重要工具。生态位宽度是指物种在生态环境中所能利用的各种资源的总和，生态位越宽，则所利用的资源越多；生态位越窄，则所利用的资源越少[1]。生态位重叠则是两个或两个以上的种群对同一种资源的共同利用程度，又叫生态位的相似性[2]。随着学科交叉与渗透的深入，生态位理论已跨越了生态学的专属领地，不断被社会科学借鉴，并形成具有学科特色的生态位理论。诸如，有学者将生态位理论引入旅游管理中，从旅游环境、旅游资源、旅游社区、旅游市场等维度建构生态旅游潜力生态位评价体系[3]；有的学者将生态位理论引入图书情报领域，提出信息生态位概念，即信息人在一定的信息生态系统中所占据的特定位置[4]；还有学者将生态位理论运用到新闻媒体领域，建构媒介生态位概念，即“媒介种群从媒介生态系统中取得的并能供给本媒介种群的各媒体使用的生存资源”[5]。由此可见，生态位理论在社会科学领域具有相当的普适性，同时，对社会现象与社会问题也有一定的解释力，因而受到相关学者的青睐。

同样，在高等教育治理领域，生态位理论也显示出对高等教育公共问题解释的“包容性”，从而实现与高等教育治理的有机契合，形成高等教育治理主体的生态位概念。高等教育治理主体的生态位是指在一定的高等教育治理生态环境中，具有异质性的高等教育治理主体在高等教育治理实践中通过相互适应、相互联系等互动过程形成的功能与地位[6]。高等教育治理主体间的生态位强调高等教育治理主体诸如政府、高校与社会组织的异质性，这在一定程度上是对不同高等教育治理主体身份的承认，是参与高等教育治理活动的基本前提。不仅如此，高等教育治理主体间的生态位还指向治理主体在互动过程中所形成的功能与地位，这是高等教育治理主体在高等教育治理生态环境中发挥特定作用的关键所在。正是由于不同高等教育治理主体生态位的差异性，才维系了高等教育治理生态环境的平衡。

高等教育治理主体间的生态位并非一个静止的概念，而是随着历史的变迁体现出与高等教育环境的动态调试。在不同的历史时段，高等教育治理生态位表现出不同的特征。其中生态位宽度与生态位重叠也是表现高等教育治理主体间生态位的主要手段，在高等教育治理生态环境中，高等教育治理主体生态位宽度是“高等教育治理主体在高等教育公共事务治理过程中所能够利用的各种高等教育治理权限和资源的总和”；“高等教育治理主体生态位重叠意味着高等教育治理主体在功能作用的发挥上具有较高程度的相似性或雷同性”[6]，二者分别衡量高等教育治理主体的权力边界与功能相似度。本文将高等教育治理的历史划分为三个阶段，即计划经济时期、社会转型期以及新时期，并以生态位宽度与生态位重叠为工具，以政策变迁为论据，来分析不同历史时期高等教育治理主体间生态位的阶段性特征，以清晰认识高等教育治理主体间生态位的历史嬗变过程。

二、绝对宽度与完全重叠：计划经济时期高等教育治理主体的生态位特征(1949-1977)

“绝对宽度与完全重叠”是对我国计划经济时期高等教育治理主体生态位的高度概括，主要表现在高等教育治理权力边界上政府的“一家独大”，以及在高等教育治理功能发挥上政府与高校的重叠现象。这一时期，高等教育治理体现为政府的高等教育治理，在高等教育治理中政府占据了绝对的治理疆域，高校则扮演了类似于政府下属部门或行政单位的角色，而社会组织在这一时期的景象犹如高等教育治理的“荒原”，在政府绝对权力的疆域内难以找到社会组织的身影。尽管这一时期也存在高等教育治理权的下放等插曲，但仍以政府管控为主。因此，政府在高等教育治理中的生态位可谓“漫无边际”，而高校在高等教育治理中的生态位则处于“一隅之地”。

1.高等教育治理主体生态位的“绝对宽度”。“绝对宽度”是这一时段内政府对高等教育治理权力边界的真实写照，政府在高等教育治理中的权限得到绝对扩张，而高校在高等教育治理中的权限却处于被挤压状态。在1950年《高等学校暂行规程》中，高校的教学计划与教学大纲、学生的毕业证书需要由中央教育部备案；各教研组主任、教务长、图书馆馆长或主任、各学院的院长、系主任等也须教育部门备案。高校的行政组织、教育教学等几乎都在政府的管控领域。1951年政务院颁布的《关于改革学制的决定》中，政府直接承担起高校学生毕业后工作的分配工作。1953年《关于改进和发展高等师范教育的指示》中显示，高等师范学校在教学计划的制定上应当以中央教育部颁布的教学计划为依据，并且报送中央进行相关的审核、批准等；同时，在对高等师范学校的领导和管理上强调，高等师范学校的毕业生在工作分配上须坚持地方分配、中央调剂的原则[7]128-129。该指示体现出这一时段政府在高等师范学校管理上较浓的计划色彩，由教学计划到学生工作分配的权力都集中于政府手中。1961年《教育部直属高等学校暂行工作条例》指出，高校“专业的设置、变更和取消，必须经过教育部批准”；“学校必须按照教育部制定或者批准的教学方案、教学计划组织教学工作”；“课程和学科体系的重大改革，必须经过教育部批准”；学校还应有计划地进行生产劳动，并报请省、市、自治区教育厅局批准执行；教师所从事的专业与课程不能轻易变动，教育部直属高校教师的调动需得到教育部的批准[7]381-403等等。由此观之，在计划经济时期，政府对高校的专业设置、课程设置、教学计划安排、行政组织架构、人员调动、学生就业等无所不包，政府的高等教育治理权力延伸至高校的各个角落，在高等教育治理这张“地毯”上，可谓“踏遍”了政府的足迹。而高校则类似政府的下属单位，主要负责执行政府的命令与决定，很难窥视到高校在高等教育治理中的独立与自主。从二者的权力边界来看，毋庸置疑，政府高等教育治理权力边界绝对“过宽”，而高校在这一时期的权力边界则绝对“过窄”，处于失调状态。

2.高等教育治理主体生态位的完全重叠。完全重叠主要指政府与高校在高等教育治理的功能发挥上具有近乎一致的雷同性、相似性或同构性。在高等教育治理生态环境中，治理主体在功能发挥上本应表现出差异性，从而实现功能互补。而在这一时段，政府与高校在高等教育治理的功能发挥上近乎完全重叠。1950年的《高等学校暂行规程》中，政府的职能涵盖了高校的教学大纲、教学计划、学生的毕业证书等，甚至连高校的图书馆馆长和系主任都需要教育部的备案，而这些教学安排、人事安排本身就是高校内部治理的范畴，是高校作为知识组织在高等教育治理生态环境中的“本能反应”之一，即便没有政府的干预，高校也会处理相应的公共事务。而当时的状况却是高校在处理该类教育公共事务的同时，政府也参与了该类公共事务的备案，二者在职能行使中形成同构状态。再以1961年《教育部直属高等学校暂行工作条例》为例，该条例将高校的专业课程设置、教学方案与计划、学科体系直接纳入政府管理，甚至连教育部直属高校教师的流动都要经过教育部的批准，这在某种程度上导致了政府与高校在高等教育治理中功能的重合。对于专业课程设置、教学方案与计划、学科体系、教师流动问题的处理等，本身就是高校参与高等教育治理的应有之义，是高校内部治理的基本要求以及高校生存与发展的重要前提。但上述问题又成为政府直接干预的对象，这不禁令人质疑政府与高校在高等教育治理的功能发挥上的差异性。从生态位的视角来看，政府与高校在高等教育治理功能上近乎完全重叠。在这种治理状态下，高等教育治理的效率必然大打折扣。

三、宽度改造与相对分离：社会转型期高等教育治理主体的生态位特征(1978-1998)

在社会转型期，国家的政治、经济、文化等体系都在经历系统的转型过程，其中，高等教育作为社会领域的重要单元，也在经受社会转型的洗礼。在高等教育治理领域，政府的治理疆域得到一定程度的限制，教育行政职能得到进一步转变，基本实现了政府在高等教育治理中生态位的改造。高校的治理疆域也实现了一定比例的扩展，其高等教育治理功能发挥的方向也逐渐清晰。这一时期，社会组织的登场可谓是高等教育治理环境改善的亮点，并承接了一部分由政府让渡出来的本属于社会的权力，作为对高等教育治理的补充力量，开辟了利于社会力量成长的生态位。这一时段，高等教育治理主体间生态位实现了一定范围的调适，高校生态位的扩展以及社会组织生态位的出现，增强了高等教育治理生态环境的多样性，推动计划经济时期高等教育治理生态位由“领域合一”走向“领域分离”。

1.高等教育治理主体生态位的宽度改造。宽度改造是对转型期我国高等教育治理权力疆域的重构，进一步促进政府、高校与社会组织在高等教育治理中权力的合理配置。之所以称之为改造，是因为这一时期高等教育治理权力在不同治理主体间发生了变动，以改善高等教育治理主体生态位的环境条件。1980年《中华人民共和国学位条例》规定，国务院授权的高等学校可以授予学士学位，国务院授权的高等学校和科学研究机构可以授予硕士学位与博士学位[7]778-779。这已经显示出政府与高校在高等教育治理权力上的调整，在学位授予上政府向高校的放权。1985年《关于教育体制改革的决定》 直指当前教育管理体制的弊端，认为政府对高校管得过死不仅束缚了高校办学的活力，更是影响了高等教育的质量，因此提出要扩大高等学校办学自主权。诸如学校有权在计划外招生、有权调整专业方向与教育计划和大纲、有权提名其他各级干部、利用自筹资金开展国际学术交流[7]800-806等。与计划经济时期相比，这一时期高校的自主权无疑得到进一步充实，有利于增强高校在高等教育治理中的独立性与自主性。政府在该《决定》中将自身的职能定位为宏观指导与管理，并组织相关部门定期评估，这既是政府教育行政职能转型的表现，又体现出政府高等教育治理权限的集中与聚焦，一改以往高等教育治理权力漫无边际的弊端。1986年《高等教育管理职责暂行规定》更是进一步明确了政府与高校在高等教育治理中的权限。国家教育委员会及其相关部门在高等教育治理中的权限进一步明晰，诸如对高等教育的规划、预测以及相关标准的设置等，但国家教育委员会及其相关部门对少数高校的直接管理无疑带有计划经济时期的管控色彩。高校自身的治理权限逐渐得到肯定与扩大，尤其在高校的人事权、财权、招生、教学等方面，高校的自主权明显得到提高。1993年《中国教育改革和发展纲要》针对教育管理体制的弊端，要求进一步扩大高校办学自主权，诸如“招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面”[8]，并倡导高校要学会行使相关权限，并承担相应的责任。政府则要进一步转变职能，由对高等教育的直接管理走向宏观管理，由单一行政手段向法律、经济等多元手段发展。1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》,在政府高等教育管理职能的转变上，首次提出要建立健全社会中介组织，其目的在于促进政府重大决策的科学化。由此，高等教育治理的社会性主体——社会中介组织在高等教育治理场域中首现，高等教育治理主体的生态位格局发生了质变。1998年《中华人民共和国高等教育法》以法律的形式确定了政府在高等学校的设立、高等教育的投入等方面的权限，并进一步肯定了高校在招生、专业设置、教学计划、科学研究、财产使用等方面的自主权。与此同时，也鼓励社会组织参与高等教育的投入。政府与高校的生态位在这一时期进行了改造，政府的高等教育治理权限逐渐由计划经济时期的“无所不包”转向“有所侧重”，其治理疆域有所缩小，但治理层次却得以提升，更偏向于高等教育的宏观调控；而高校则相反，其治理疆域不断扩大，治理权限得以扩展，尤其在办学自主权上，获得了政策及法律的肯定与支持。与此同时，社会组织的出现，更是打破了以往高等教育治理的“僵局”，从法律上获得了高等教育治理的身份与地位，开辟了高等教育治理的新领地。至此，高等教育治理主体的生态位也趋于稳定，形成了政府、高校与社会组织三元治理格局，高等教育治理的生态位格局基本得以确定。

2.高等教育治理主体生态位的相对分离。计划经济时期，政府与高校在高等教育治理中的生态位几乎完全重叠，而社会转型期，政府与高校、社会组织的生态位基本实现相对分离，治理主体功能发挥的方向也逐渐清晰。社会转型期，我国高等教育治理主体在功能发挥上实现了较大的调整，政府在高等教育治理领域的功能定位由计划经济时期的全面管控转向了宏观调控与管理，如在这一时期的政策中出现的“规划”“预测”“设置标准”“宏观管理”等字眼，并且倡导治理手段的多元化，综合运用经济、法律和必要的行政手段等。由政府在高等教育治理的基本定位和治理手段的政策文本可看出，该时期政府在高等教育治理中选择了宏观层次的指导方向，即政府应该在宏观层面对高等教育进行引导和间接管理，凸显出政府职能转变的需求。高校则在政府放权的过程中不断增强办学的自主性，通过对高校中财权、人事权、招生、教学、科研等一定程度的获取，高校在功能地位上逐渐趋于自治，即对高等教育公共事务的自主管理。与计划经济相比，高校与政府在功能的发挥上基本实现了相对分离，尤其在《中华人民共和国高等教育法》颁布后，高校更是作为高等教育治理的重要主体落实自主办学。在生态位上，高校则趋向内部的高等教育公共事务的微观管理。随着教育中介组织的登台，高等教育治理主体的生态位又得到进一步的调适。从这一时期的政策文本来看，教育中介组织在高等教育治理中的职责主要是辅助政府在高等教育领域的重大决策、为高校办学提供可能的支助，其功能定位主要在于为政府决策与高校办学提供辅助。由此观之，该时段我国高等教育治理生态位在功能发挥上基本形成政府宏观管理、高校自主办学以及教育中介组织辅助参与的治理格局。

四、宽度优化与错位经营：新时期高等教育治理主体的生态位特征(1999至今)

1998年的《高等教育法》可谓高等教育治理主体生态位稳定发展的法律界标，它以法律的形式基本确定了政府、高校与社会在高等教育治理中的权力边界与功能发挥的方向。《高等教育法》颁布后的这段时期内，高等教育治理主体生态位的特征则表现为：宽度优化与错位取向。高等教育治理主体的权限处于优化过程中，其功能施展也逐渐呈现出错位经营的趋向，高等教育治理生态环境得到进一步的改善。

1.高等教育治理主体生态位的宽度优化。宽度优化是对新时期高等教育治理主体生态位疆域的持续改进、提升与升级的过程，即对政府、高校与社会组织的高等教育治理权限的优化配置过程，促进不同高等教育治理主体间权责关系的调试。在1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中，政府在高等教育治理中的权限集中在对高校的监督、办学质量的检查以及对高校的相关评估；高校则进一步强化办学自主权，如招生、专业设置以及到外地合作办学等；同时，推动后勤工作社会化，鼓励社会力量为高校后勤工作提供服务[9]。2004年国务院正式转批的《2003-2007年教育振兴行动计划》，在强调高校办学自主权和社会力量参与高校后勤社会化同时，更是进一步督促政府教育行政职能的转变，要求改革政府教育行政审批制度，规范政府的政策制定、宏观调控和监督指导职能[10]。2005年《教育部关于全面推进依法行政工作的实施意见》进一步要求转变政府职能，强化其社会管理和公共服务的职能，加强督导工作，规范行政许可行为，加强对教育领域行业组织和中介机构的建设和管理，引导和规范、推动教育领域中介组织的发展及其行业自主管理与自律[11]。这尽管是对政府教育行政职能的规范与约束，但从另一个侧面，也能看出是对高校与社会组织的进一步放权，为其发展提供了空间。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》直接提出了“政校分开、管办分离”“构建政府、学校与社会间的新型关系”；落实和扩大高校的办学自主权，诸如“教学、科研、自主开发、社会服务、学科专业、学校规划、人才管理、经费管理等”；促进中介机构对高校办学中如学科、专业、课程等质量评估[12]66。该《纲要》对政府、高校与社会组织在高等教育治理中的权责配置与功能定向起到重要作用。2011年《高等学校章程制定暂行办法》更是对高校参与高等教育治理的权限进行了明确的界定，突出高校在办学过程中的自主性[12]213。2012年《国家教育事业发展的第十二个五年规划》在要求政府转变职能、简政放权的同时，提出建立现代学校制度，发挥各类社会组织在教育治理中的作用，包括行业协会、专业学会、教育基金会等。同年，教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》，在政府职能领域仍是强调转变政府职能，减少政府的直接干预，发挥政府对高校的监督与指导作用。同时，倡导高校加快章程建设，健全学校管理的制度体系；健全社会参与机制，扩大与社会力量的合作。2015年《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》仍是以政府职能转变为主线，强调政府简政放权，扩大高校办学自主权以及社会组织对高等教育的评估。2016年《依法治教实施纲要》基本也是围绕政府职能转变、扩大高校办学自主权以及完善第三方评估机制展开。这一时段，高等教育治理主体生态位的疆域格局基本已经确立，政府将主要力量集中于高等教育治理的宏观规划、调控与指导等，发挥政府对高等教育领域的宏观引导，进一步向高校与社会组织下放权力，在适度缩小自身权责边界的同时聚焦权力行使的重点领域及方向。高校仍然通过承接政府下放的权力，来增强自身的办学自主权，其生态位宽度呈持续扩张的趋势。社会组织在这一时期承接政府转移的职能的同时，更进一步明确其在高等教育评估中的作用。新时期不同治理主体间的生态位宽度尽管也在持续变动，但其波动幅度已经不像社会转型期那样剧烈，而是呈稳定发展态势。政府的高等教育治理生态位宽度继续缩减，而高校与社会组织的生态位则持续扩大，但整体变动的烈度已大为减小。

2.高等教育治理主体生态位的错位经营。新时期高等教育治理主体生态位的错位经营取向已逐渐明确，政府、高校与社会组织在高等教育治理的功能上也逐渐分殊。政府在高等教育治理的功能上直接指向宏观调控与指导，强化权力的下放，对高等教育公共事务只进行宏观层次的规划、指导与监管，而微观的具体的高等教育公共事务的治理权转移给高校与社会组织，即突出政府与其他高等教育治理主体在功能上的错位。政府在高等教育治理中的“瘦身计划”并不是意味着政府职能的弱化，反而是强化了政府对高等教育领域的宏观监管能力。通过这一时期不断强调政府职能转变与权力下放可以看出，政府在高等教育领域的宏观治理功能逐渐聚焦。高校在这一时段的功能变化上，仍是突出对高等教育的自治。在承接政府下放的权力的同时，不断拓展并深化高校有关教学、科研、人才、经费、专业设置等功能，提升在高等教育微观领域的治理能力。高校在功能定位上已经明显表现出自治取向，即对高等教育公共事务的自我管理。社会组织在这一时期不仅在高等教育治理中的身份和地位得到进一步的确认，其治理功能也进一步明确，尤其是社会组织在高等教育治理中的评估功能，即发生社会组织对高等教育质量的评价作用。至此，高等教育领域中的管办评治理格局基本确认。政府的宏观引导、高校的自主办学以及社会组织的监督评估，已经描绘出不同高等教育治理主体在高等教育治理生态环境中的错位经营图景，并通过差异化的功能发挥实现政府、高校与社会组织在高等教育治理中的优势发挥与功能互补。

五、对高等教育治理主体权责结构历史嬗变的评价

我国高等教育治理主体生态位的历史嬗变过程，从本质上反映了我国高等教育管理体制的变迁进程以及高等教育治理主体间围绕高等教育治理权的互动关系。尽管在我国高等教育历史中治理主体的权责关系得到一定程度的改善，积累了一定的治理经验，但仍然存在权责配置不彻底等问题。通过对我国高等教育治理主体权责结构的历史嬗变的评价，推进协同演化、强化权责边界以及促进权责异构，将是我国高等教育治理现代化的发展方向。

1.推进高等教育治理主体的协同演化。“协同演化是在一段时期内，两个或两个以上相互作用的主体间通过反馈机制而相互适应、相互影响、共同发展的过程，它们的演化轨迹相互交织、相互适应”[13]。在整个高等教育治理主体权责结构的历史嬗变过程中，协同演化可谓其突出特征，这也是高等教育治理的经验所在。在计划经济时代，是政府与高校围绕高等教育治理权相互调适；在社会转型期以及新时期，则是政府与高校、社会组织对高等教育治理环境的共同适应过程。政府的生态位宽度随着时间的推移而不断缩小，将一部分治理权限通过下放、转移等方式交托于高校与社会组织，在高等教育领域基本实现由全能型政府向有限型政府的过渡。而高校与社会组织的生态位则在政府展开“瘦身计划”的同时不断扩大。高校通过进一步扩大办学自主权，来提升高校在高等教育治理中的自主性；社会组织则通过承接政府让渡的权力，发挥对高等教育质量的评价作用。然而在这一历史演进中，也存在政府在高等教育领域行政职能转变不到位，导致在高等教育治理中政府缺乏与高校和社会组织良性互动，采用直接的行政命令、指令等手段干预高校与社会组织的治理实践，致使高校与社会组织更像政府的下属单位。因而，政府与高校、社会组织之间并非平等的治理主体间的相互适应、相互影响，还是留下了较强的政府管控痕迹。高等教育治理权责结构的变迁不可能靠单一的治理主体力量实现，必然是政府、高校与社会组织的协同参与过程，这也对高等教育治理实践提供了思考方向。

2.强化高等教育治理主体间的权责边界。权责边界是高等教育治理主体治理权限的界标，并规定了高等教育治理主体权力行使的范围与程度，是高等教育治理主体权责结构合理安排的重要保障。从高等教育治理主体权责结构的历史嬗变中可以看出，政府、高校与社会组织的高等教育治理权力边界产生了明显的变动轨迹。政府的生态位由计划经济时期的绝对宽度转变为相对有限宽度，高校与社会组织的生态位也由绝对压缩转变为适度扩大。这在一定程度上反映出全盘干预和绝对管控难以适应高等教育治理环境，同时受有限理性的制约，政府不可能对所有的高等教育公共事务进行周密计划，漫无边界的权力最终只能导致高等教育治理的徒劳。尽管在我国高等教育治理主体权责结构的历史演变中，政府通过一定的途径实现了高等教育治理权的让渡、下放与转移，但总体看来，政府的权责疆域仍然广阔，因为在高等教育治理的微观领域还能够看到政府直接干预的身影，这说明政府的权力边界还没有得到相对彻底的限制，高校和社会组织的权力边界也会在政府的干预中受到压缩。权力边界是高等教育治理实践的前提条件，尤其是在高等教育治理现代化过程中，更是强调政府、高校与社会组织的权力边界意识。若缺乏边界意识，必然导致政府在高等教育治理中的越权干预，不仅对高校和社会组织的高等教育治理空间造成挤压，还导致治理过程参与的权责不清，这也为高等教育治理现代化中的低效问责埋下了隐患。因此，强化高等教育治理的权力边界，是对高等教育治理现代化效果的重要保障。

3.促进高等教育治理主体间的权责异构。通过高等教育治理主体权责结构的历史嬗变可看出，权责异构在某种意义上已经可以视为高等教育治理现代化的方向，即不同的高等教育治理主体行使差异化的治理权力并承担相应的责任。在计划经济时期，政府与高校在高等教育治理权责关系上的同构现象较为严重，致使本应由高校应对的高等教育公共事务，政府也参与其中，二者的生态位几乎完全重叠，这不但不利于二者功能的聚焦，反而导致高等教育治理的低效甚至无效。随着高等教育治理现代化进程的加速，权责异构更应该成为高等教育治理生态位建设的重要特征。尽管我国高等教育治理主体在功能发挥上取得了一定的成绩，但仍然存在政府与高校、社会组织之间的权责同构现象，即政府干预高校以及社会组织的功能发挥，在高校和社会组织的自主领域行使高等教育治理权，这说明我国高等教育治理主体在治理功能上的分离度还不够充分。正如当前我国高等教育治理中倡导的管办评分离要求一样，政府应着重发挥“管”的功能，为高等教育治理提供管理与服务；高校则立足于“办”，在自主办学过程中提升自身的自治能力；社会组织则发挥第三方评估作用，为高等教育治理提供相对客观公正的治理信息。因此，在高等教育治理现代化进程中，政府应聚焦于高等教育的宏观治理，强化对高等教育治理的宏观规划、指导、协调以及监管等，并承担相应的宏观治理责任；高校与社会组织则应聚焦于高等教育的微观治理，承担相应的微观治理责任，从而实现高等教育治理功能的聚焦与互补。

[1]郭树东.研究型大学学科生态系统发展模型及仿真研究[M].北京:北京交通大学出版社,2011:110.

[2]张明新.媒体竞争分析:架构、方法与实证——一种生态位理论范式的研究[M].武汉:华中科技大学出版社,2011:78.

[3]周彬,钟林生,陈田,张爱平,戚均慧.基于生态位的黑龙江省中俄界江生态旅游潜力评价[J].资源科学,2014(6).

[4]娄策群.信息生态位理论探讨[J].图书情报知识,2006(5).

[5]姚争.新兴媒体竞合下的中国广播[M].北京:中国广播影视出版社,2014:109.

[6]沈亚平,陈良雨.高等教育治理现代化的生态位困境及优化策略[J].中国高教研究,2016(3).

[7]瞿葆奎.中国教育改革[M].北京:人民教育出版社,1991.

[8]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编(上)[M].北京:中央文献出版社, 2011:62.

[9]金国华.教育行政法规汇编与点评[M].北京:中国法制出版社,2012:198.

[10]胡松柏.中华人民共和国教育发展史1949-2009(下)[M].南宁:广西教育出版社, 2009:1363.

[11]教育部法制办公室.中华人民共和国教育法律法规规章汇编(上)[M],上海:华东师范大学出版社,2010:110.

[12]国务院法制办公室.中华人民共和国教育法典[Z].北京:中国法制出版社,2014.

[13]张敬文.企业战略网络演化机理研究[M].北京:经济管理出版社,2013:97.

[责任编辑 彭筱祎]

Historical Change of the Structure of Power and Responsibility of Governance in Higher Education and its Evaluation: A Perspective of Ecological Niche

Chen Liangyu

(Zhou Enlai School of Government of Nankai University, Tianjin 300350， China)

The process of the modernization of the governance of higher education need an overall grasp of the history of the governance of higher education so as to know about the macro development trend of the governance of higher education. Among them, the absolute width and overlap summarizes the feature of the structure of power and responsibility of the subjects of governance of higher education in the period of planned economy in China, reflects absolute predominance of the government. During the period of social transition, the feature of the structure of power and responsibility of the subjects of governance of higher education could be summarized by width improvement and relatively separation, which promotes the niche of governance of higher education from areas of cooperation to areas of separation. In the new age,the characteristics of the structure of power and responsibility of the subjects of governance of higher education are width optimization and the dislocation-orientation.Evaluating the historical change of structure of power and responsibility of the subjects of governance of higher education, advancing co evolution, strengthening the boundary of power and responsibility and promoting the heterogeneity of power and responsibility are the ways of the modernization of the governance of higher education.

niche;governance of higher education;structure of power and responsibility

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.02.023

陈良雨(1988-)，男，甘肃文县人，南开大学政府管理学院行政管理专业博士研究生，主要从事政府治理创新与高等教育治理现代化研究。

国家社科基金一般项目(15BGL165)

G647

A

1000-2359(2017)02-0146-07

2016-09-10