按收入比例还款方式下国家助学贷款回收机构的选择

赵向永,刘新林

(1.中国建设银行 党群工作部，北京 100033；2.武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072)

按收入比例还款方式下国家助学贷款回收机构的选择

赵向永1,刘新林2

(1.中国建设银行 党群工作部，北京 100033；2.武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072)

国家助学贷款采取按收入比例还款方式的国家和地区，税务机关或者社保机构负责回收国家助学贷款;或者贷款机构回收国家助学贷款，税务机关和社保机构协助。但是，社保机构不能参与国家助学贷款的回收，只有税务机关才能参与国家助学贷款的回收。税务机关参与国家助学贷款的回收，以国家助学贷款的回收机构方式回收国家助学贷款效率最高。

国家助学贷款;回收机构;税务机关;社保机构

一、国家助学贷款回收机构的几种模式

综观世界各国，国家助学贷款采取按收入比例还款方式的国家，有三种不同的国家助学贷款回收机构模式。

(一)税务机关做回收机构

在这种模式下，国家助学贷款的发放机构只负责国家助学贷款的发放，不负责国家助学贷款的回收。国家助学贷款的回收交由税务机关负责，由税务机关通过税收征收系统回收国家助学贷款。税务机关将当年应当偿还的国家助学贷款通知用人单位，让用人单位在扣缴个人所得税时直接从个人收入中扣除。税务机关收到毕业生偿还的国家助学贷款后，再划转给国家助学贷款的发放机构。

采取这种模式的国家有泰国、英国、澳大利亚。在泰国，在毕业生的收入达到需要偿还国家助学贷款的额度时，用人单位主动按照一定比例计算出毕业生应当偿还的国家助学贷款数额，在给毕业生发工资时，当作税收从毕业生的工资中扣除。所扣相关款项，用人单位按照税务机关的规定，及时上缴给税务机关。税务机关收到后，划拨给发放国家助学贷款的机构①。在英国，为确保税务机关的信息准确，学生贷款公司可以向税务机关提供学生贷款到期时间等信息，具体工作是每年一月份前，学生贷款公司将毕业生次年应当偿还的国家助学贷款情况通知税务机关。税务机关收到学生贷款公司的通知后，及时通知用人单位进行国家助学贷款回收。具体工作是在一月份向用人单位发一份关于如何计算毕业生当年贷款扣除额的简要文件，通知用人单位扣除工作的开始时间和截止时间。用人单位在预期还款期间到来时，依照毕业生当年的收入，计算出应还贷款额，在给毕业生发工资时，从工资中扣除。随后，用人单位将相关款项缴纳给税务机关。用人单位有不明白的地方，可以给税务机关打电话了解。如果毕业生对有关税收回收贷款存在疑问，可以向税务机关咨询[1]。在澳大利亚，“学生资助基金会”每年在规定的时间给税务机关提供申请了国家助学贷款毕业生的名单及有关与国家助学贷款还款有关的信息。税务机关收到后，通知应当缴纳个人所得税的毕业生，在缴纳个人所得税时，偿还国家助学贷款。用人单位根据毕业生个人收入状况，判断毕业生是否应当偿还国家助学贷款。如果需要偿还国家助学贷款，则按照一定比例计算后，从毕业生的工资中扣除，与个人所得税一起上缴税务机关。税务机关收到后，交付给“学生资助基金会”[2]。

(二)国家助学贷款发放机构做回收机构，税务机关或者社保机构做协助机构

在这种模式下，国家助学贷款的发放机构不但是发放机构，而且还是国家助学贷款的回收机构。税务机关或者社保机构参与国家助学贷款的回收，但是不是国家助学贷款的回收机构。在国家助学贷款的回收中，税务机关或者社保机构只起协助作用。在这种情况下，发放国家助学贷款的机构自己回收国家助学贷款，税务机关或者社保机构不参与到国家助学贷款回收中来，只有在毕业生出现拖欠和违约后，发放国家助学贷款的机构直接让税务机关或者社保机构通知毕业生的用人单位从工资中或者应当退回的税收中扣除，或者发放国家助学贷款的机构采取了一些措施后仍然无法收回国家助学贷款，就让税务机关通知毕业生的用人单位从工资中或者应当退回的税收中扣除，或者发放国家助学贷款的机构采取了一些措施后仍然无法收回国家助学贷款，就让社保机构通知毕业生的用人单位从工资中扣除。税务机关或者社保机构收到了国家助学贷款后，再划转给发放国家助学贷款的机构。

采取这种模式的国家有匈牙利、南非、美国。在匈牙利，税务机关除了向学生贷款机构提供毕业生的收入信息外，一般不参加到国家助学贷款事务中来。只有在毕业生超过6个月没有偿还国家助学贷款时，税务机关才可以参与到国家助学贷款事务中来。也就是，税务机关只能在毕业生违约时参与追索毕业生所欠的国家助学贷款，其他时候不能参与追索毕业所欠的国家助学贷款[3]。在南非，因为南非学生资助计划机构无力独立回收发放的国家助学贷款，银行和税务机关参与到国家助学贷款的回收中来，协助南非学生资助计划机构回收发放的国家助学贷款。银行和税务机构只是国家助学贷款回收的协助机构，不是国家助学贷款的回收机构。对南非银行提供的服务，南非学生资助计划机构支付管理费。南非学生资助计划机构建立信息管理系统，加强对贷款发放后的管理。信息管理系统与南非银行系统和国家信息系统——主要是税务机关——对接。国家信息系统帮助南非学生资助计划机构了解毕业生的就业状态、毕业生的用人单位等有关资料。如果有毕业生违反国家助学贷款合同的规定，不偿还所借的国家助学贷款，南非学生资助计划机构将毕业生违约的情况通知毕业生的用人单位，让毕业生的用人单位从毕业生的工资中扣除应当偿还的国家助学贷款，并上缴给南非学生资助计划机构。用人单位收到南非学生资助计划机构的通知，不按照要求从毕业生的工资中扣除应当偿还的国家助学贷款，或者从毕业生的工资中扣除了应当偿还的国家助学贷款不上缴给南非资助计划机构，就会被勒令缴纳罚金。用人单位受到了处罚，不能免除应当履行的义务，仍然应当从毕业生的工资中扣除毕业生应当偿还的国家助学贷款，上缴给南非学生资助计划机构。也就是说，毕业生的用人单位一般不参与国家助学贷款的回收，只有当毕业生出现违约行为，不偿还应当偿还的国家助学贷款时，才根据南非学生资助计划机构通知，从毕业生的工资中按一定比例扣除，并及时缴纳给南非学生资助计划机构[4]。在美国，不按时偿还所借的国家助学贷款，毕业生将失去申请延期偿还国家助学贷款和免除偿还国家助学贷款的资格，并且攻读研究生时不能再申请国家助学贷款。同时，高等院校还可以扣押不按时偿还国家助学贷款的毕业生的成绩单、学位证明等。不按时偿还国家助学贷款情节严重的，发放国家助学贷款的机构可以将不按时偿还国家助学贷款毕业生的个人信息通报给信用部门。不良信用记录经过一段时间后，都会失效，从信用记录中清除，但有两种不良信用记录会终身伴随行为人，即逃税记录和国家助学贷款违约记录。金融部门依据信用部门所记载的个人信誉记录，审批个人买车、买房、申请信用卡等信用项目时，若发现信用记录不良，就会拒绝审批买车贷款、买房贷款、申请信用卡等。凡是拖欠国家助学贷款的毕业生，不得报考公务员。在采取上述非强制措施后，若毕业生仍然不偿还所欠的国家助学贷款，那么，发放国家助学贷款的机构就可以让用人单位从毕业生的工资中扣除相应的金额以抵所欠的国家助学贷款，授权税务部门从个人所得税返回款中扣除相应的数目以抵所欠的国家助学贷款，让社保机构从个人社保金中扣除应的金额。用人单位在接到发放国家助学贷款机构的通知后，代扣相应款项，然后上缴向其发出通知的机构[5]。

(三)社保机构做回收机构

在这种模式下，国家助学贷款机构只负责国家助学贷款的发放，不负责国家助学贷款的回收。国家助学贷款的回收交由社保机构负责，由他们通过社保机构征缴系统回收国家助学贷款。社保机构一般是在交纳社会养老金时，用人单位直接从个人的工资中扣除，上缴给社保机构。社保机构收到了国家助学贷款后，再划转给发放国家助学贷款的机构。在这种模式下，税务机关也并非置身事外，与国家助学贷款回收没有任何关系，也参与到国家助学贷款的回收中来。不过，税务机关不是让用人单位在个人交纳个人所得税时从工资中扣除国家助学贷款，税务机关所要做的，是通知用人单位毕业生的收入情况，应当扣除的国家助学贷款款项。税务机关只是通知用人单位毕业生的收入情况，也算是参与到国家助学贷款中了，可以算是国家助学贷款回收的协助机构。

采取这种模式的国家有加纳。在加纳，推出由社会保障和全国保险基金做国家助学贷款发放和回收机构的国家助学贷款。国家助学贷款的回收设计得十分完满，被普遍看好。第一，不影响毕业生的正常生活。只要参加了工作，不管是申请了国家助学贷款的毕业生，还是没有申请国家助学贷款的毕业生，必须交纳养老保障。对于申请了国家助学贷款的毕业生，他们所欠的国家助学贷款，由他们缴纳的养老金中扣除。在他们的国家助学贷款偿还完之前，一直从养老金中扣除。只有他们的国家助学贷款偿还完了，才不再从养老金中扣除，所缴纳的养老金才保留下来，变成养老金。也就是说，申请了国家助学贷款的毕业生缴纳的养老保险优先用于偿还国家助学贷款，在所欠的国家助学贷款偿还完了后，再缴纳的养老保险，才积累成自己的养老金。这样，申请了国家助学贷款，参加工作后，正常的生活不受到影响。第二，毕业生缴纳养老保险的积极性比较高，从而也就对偿还国家助学贷款的积极性比较高。在加纳，养老保险的缴纳比例是17.5%，其中，用人单位缴付其中的12.5%，毕业生缴付其中的5%，用人单位缴付的数额是毕业生缴付的数额的三倍多。毕业生缴付的数额是用人单位的三分之一不到，毕业生的负担比用人单位的负担要轻得多，毕业生有缴纳养老保险的积极性。国家助学贷款偿还是由养老金中扣除，毕业生缴纳的养老金越积极，国家助学贷款回收得越快。从实质来看，就是毕业生偿还国家助学贷款的积极性很高。第三，毕业生拖欠国家助学贷款，不影响国家助学贷款的回收。既然缴纳的养老保险先偿还国家助学贷款，偿还完了才积累养老金，只要毕业生缴纳养老金，国家助学贷款就可以收回。在这种情况下，就是毕业生不愿意偿还国家助学贷款，也不影响国家助学贷款的回收。另外，申请国家助学贷款，有一些条件，其中一个条件是应当有担保人。在毕业生不偿还国家助学贷款时，由毕业生的担保代替偿还。这样，在毕业生不愿意偿还国家助学贷款时，直接从担保人的养老金账户中扣除被担保毕业生拖欠的国家助学贷款，用以支付毕业生所欠的国家助学贷款。在这种情况下，如果毕业生不缴纳养老金，还不偿还国家助学贷款，也不影响国家助学贷款的回收[6]。

二、我国国家助学贷款回收机构方案的选择

(一)社保机构作为回收机构

有人通过分析我国国家助学贷款采取社保机构回收国家助学贷款的有利和不利因素，提出社保机构回收国家助学贷款可能性很大，建议我国国家助学贷款回收机构采取社保机构的方式[7]。

“假若一个人建议捍卫一个结论，必须首先(他若尚未全疯的话)考察反对的理由。”[8]从不利的方面来看:第一，社保机构的服务能力还不太完美。我国的社会保障事业，是与市场经济建设相配套的。我国的市场经济建设比较晚，决定了我国的社会保障事业起步也比较晚，而且导致了社会保障事业的立法滞后，制度不健全。随着社保保障事业规模的扩大，新增机构较多，机构与部门职责和权限有待进一步统一整合，技术与管理人才匮乏，尚未形成管理部门与业务部门的明确分工与相互配合、技术与业务良性互动的工作机制，服务意识与服务规范有待进一步形成。第二，劳动和社会保障管理信息系统基础设施还没有最后彻底完成。金保工程是一项全国统一的社会劳动保障电子政务工程，各个地区和各项建设内容，只有按照全国统一的设计和规划形成了一个统一的整体，才能充分发挥该系统的整体效益。从现在来看，就各地区来说，金保工作建设的进度很不一致。由于人才、资金等方面的制约，中西部地区金保工程建设与东部金保工程建设，处于相对滞后状态。完成管理信息系统基础设施建设，尚需一定的时间。第三，社会保险还没有能够做到城乡劳动者的全覆盖。在制度上，虽然社会保险已经做到了全覆盖，但在实际操作中，却没有做到全覆盖。在社会保险事业发展中还存在一些不和谐的地方，例如基本养老保险统筹的层次比较低，转移衔接存在十分困难的问题，许多参与基本养老保险的人在中断、续接时，受到了许多限制。这导致他们随时考虑退出养老保险，支取个人账户上的金额，终止社会保险关系。第四，社保基金征缴主体存在二元化管理问题。从1993年开始，社保缴费，有的地方由社保机构征管；有的地方由税务部门征收，存在多头管理的问题。尽管税务部门和社会机构两个部门应当信息共享，但是效率不太高。为提高工作效率，应当及时改变这种多头管理的状况。第五，人力资源与社会保障部整合信息资源需要时间。人力资源与社会保障部组建时间不长，人员整合和机构设置需要时间，信息资源也要整合。

有利的方面:第一，社保系统的组织已经覆盖了所有大学生毕业就业的区域。一方面，从历年就业数据显示，大学生就业呈现向城市集中的趋势，到乡镇和农村就业的大学生越来越少；另一方面，从社会保险经办服务体系建设来看，社会保险经办机构服务体系越来越健全，有条件的地方，触角已经触到了乡镇。现在，大学生就业的区域已经与社保系统组织分布的范围基本重合。这为利用社保机构回收国家助学贷款提供了良好的条件。第二，劳动和社会保障管理信息系统已经具备了雏形。2003年8月，国家开始实施“金保工程”，建立以中央、省、市三级网络为依托，利用先进的信息技术，支持劳动保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用，成为覆盖全国的统一的劳动保障电子政务。“金保工程”管理的信息包括就业和失业以及五项社会保险业务，这些信息，对于回收国家助学贷款、确定还款人和收入特别有用。“金保工程”建设在第一期时，已经取得了很大进展，全国网络框架已经建成雏形。《2006-2020年国家信息化发展战略》提出，“建设多层次、多功能的就业信息服务体系，加强就业信息统计、分析和发布工作，改善技能培训、就业指导和政策咨询服务；加快全国社会保障信息系统建设，提高工作效率，改善服务质量”；“推进社区信息化，整合各类信息系统和资源，构建统一的社区信息平台，加强常住人口和流动人口的信息化管理，改善社区服务”。在《2006-2020年国家信息化发展战略》要求下，“金保工程”得到进一步建设。第三，社保机构基本能够控制国家助学贷款的回收风险。社保机构参与国家助学贷款回收，回收风险是否能控制得住，主要取决于两个因素：一是获得了国家助学贷款的毕业生的身份和收入的确定，二是国家助学贷款的回收清欠。这两个主要因素，后者依赖于前者。大学生毕业后，就业要签订劳动合同，要获得社会保障，必须参加社会保险。与用人单位签订的劳动合同，参加的社会保险，都包括了相关人员的身份证、就业状态和收入信息。获得了国家助学贷款的毕业生参加社会保险，签订劳动合同，基本上可以确定他们的身份和收入。如今，社会保险的参保率越来越高，覆盖的范围已经包括了城乡，也就是说，社保机构确定获得国家助学贷款毕业生身份和收入的能力也越来越强，因而回收国家助学贷款的能力自然也越来越强。第四，相关的法律依据越来越多。从2007年到现在，国家立法机关先后通过了《劳动合同法》、《就业促进法》和《社会保险法》，对就业、失业和社会保险全面作出了规范。劳动合同中，有就业人员的姓名、身份证号码、报酬、社会保险等，获得国家助学贷款的毕业生自动进入了社保机构的信息监控范围。办理就业登记和失业登记，有就业和失业人员的姓名、身份证号码等，获得国家助学贷款的毕业生也自动进入了社保机构的信息监控范围。办理社会保险，获得国家助学贷款的毕业生便自动进入了社保机构的信息监控范围。《劳动合同法》、《就业促进法》和《社会保险法》为社保机构参加国家助学贷款回收提供了有力的法律武器。第五，社会保障事业得到了快速发展。市场经济是竞争经济，竞争的结果必然是贫富分化。国家不仅要保护富人的发展权，也要保障穷人的生存权，发展社会保障，保障穷人的生存权，是市场经济的必然要求。党在建立市场经济时，就认识到了这一点，并且在不断加深认识。党的十五届四中全会提出，“加快社会保障体系建设，是顺利推进国有企业改革的关键”。党的十六大报告提出，“要健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。党的十七大报告提出，“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”和“着力保障和改善民生”。党的十八大报告提出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员社会保障待遇的确定机制和正常调整机制。扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值”和“健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。”发展和健全社会保障，早已经成为党的一个奋斗目标。在党的推动下，社会保障事业，得到了快速发展。在党对社会保障的认识进一步提升的情况下，会进一步提高社会保障在党和国家事业中的重要地位，推动社会保障的进一步发展。

(二)税务机关和社保机构作为回收机构

有人提出为了避免机构重复设置和节约国家助学贷款管理成本，我国国家助学贷款回收机构可以采取税务机关和社保机构共同参与回收的方式。缴纳个人所得税，是每个公民应当尽的义务。获得了国家助学贷款的毕业生在交纳个人所得税时，由税务部门直接从获得国家助学贷款的毕业生收入中扣除，然后划拨给发放国家助学贷款的机构。获得了国家助学贷款的毕业生也可以将最开始几年缴纳的社会养老保险基金先用于偿还国家助学贷款，在还清了所欠的国家助学贷款后，再计算社会养老保险基金。社保机构参与国家助学贷款的回收，防止了拖欠的发生，有利于加速国家助学贷款的回收[9]113。社保机构取得了国家助学贷款后，再划拨给发放国家助学贷款的机构。在这种方式中，税务机关和社保机构都是国家助学贷款的回收机构，具体采取哪一种国家助学贷款回收机构，由毕业生自己选择。

三、国家助学贷款回收机构方案分析

(一)社保机构不能参与国家助学贷款的回收

我们认为，社保机构一般不能参与国家助学贷款回收，不能做国家助学贷款的回收机构和协助机构。

虽然社保机构的服务能力有待提高，社会保障信息系统没有彻底完成，社保征缴存在二元主体问题等，有“小马拉大车”的现状[10]，让社保机构参与国家助学贷款的回收，可能效率不高。但是不得不承认，我国的社会保障事业得到了飞速发展，相关制度已经很完备，社会保障组织已经覆盖了大学生就业的所有区域，社保机构基本上能控制国家助学贷款的回收风险，社保机构作为国家助学贷款的回收机构有很大的优势。如果社保机构参与国家助学贷款的这些优势真能发挥出来，那么，社保机构参与国家助学贷款回收机构不失为较好的选择。如果社保机构参与国家助学贷款的这些优势不能发挥出来，那么，社保机构不可以作为国家助学贷款的回收机构或者协助机构。社保机构参与国家助学贷款的这些优势要发挥出来，其前提条件是获得了国家助学贷款的毕业生是用人单位的职工。如果获得了国家助学贷款的毕业生不是用人单位的职工，社保机构参与国家助学贷款的优势再多，也发挥不出来。换句话说，社保机构参与国家助学贷款的这些优势是否能发挥出来，主要取决于用人单位是否愿意雇佣获得国家助学贷款的毕业生。如果用人单位愿意雇佣获得国家助学贷款的毕业生，社保机构的这些优势就可以充分发挥；社保机构作为国家助学贷款的回收机构或者协助机构，国家助学贷款的回收效率非常高；如果用人单位不愿意雇佣获得了国家助学贷款的毕业生，社保机构的这些优势就无法发挥，社保机构作为国家助学贷款的回收机构或者协助机构，不但无助于国家助学贷款的回收，提高不了国家助学贷款的回收率，还会恶化获得了国家助学贷款的毕业生就业形势，使广大获得了国家助学贷款的毕业生没有收入来源，没有能力偿还国家助学贷款，从而大幅度增加了国家助学贷款的违约和拖欠。

无论是在社保机构作为国家助学贷款回收机构的方案中，还是在社保机构和税务机关共同作为国家助学贷款回收机构的方案中，在毕业生不偿还国家助学贷款或者拖欠国家助学贷款时，都是以养老金抵偿国家助学贷款。在社保机构作为国家助学贷款回收机构方案中，毕业生交纳的养老保险，作为国家助学贷款的贷后担保，如果毕业生不偿还国家助学贷款，则直接从养老金账户中扣除个人交纳的部分[7]113。在社保机构和税务机关共同参与国家助学贷款回收方案中，可以由税务机关从毕业生的收入中直接扣除，也可以由社保机构直接从毕业生的养老金中扣除[9]113。在养老金抵偿了国家助学贷款后，毕业生再多交纳几年养老保险，使应当交纳的养老保险达到应当交纳的额度或达到应当交纳的年限。因为养老保险是由毕业生和用人单位共同缴纳，一旦以养老金抵偿国家助学贷款，就是用人单位的钱偿还了国家助学贷款，“实际上是雇主参与了还款”[9]113。“人们只有在意识到他所得比他所付出的价值更多时才会进行交换。”[11]用人单位在雇佣一个毕业生时，要为他偿还国家助学贷款，付出的比得到要多，就会不愿意与他签订雇佣合同，招收他做自己的职工。用人单位不愿意雇佣获得了国家助学贷款的毕业生，社保机构在国家助学贷款回收中的优势再怎么大，也发挥不出来，那种想象中的提高国家助学贷款的回收率，也就出现不了。相反，社保机构作为国家助学贷款的回收机构，在毕业生尚没有偿还国家助学贷款时便用毕业生的养老金抵偿，会使那些获得了国家助学贷款的毕业生在就业时被用人单位拒之门外。毕业生找不到工作，没有收入来源，便没有能力偿还国家助学贷款。在这种情况下，偿还国家助学贷款时，毕业生出现违约和拖欠，是必然的。主张社保机构作为国家助学贷款的回收机构，“尽管很有说服力，但是它有一个关键的弱点”[12]，难以实施。“一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修改”[13]。“或许人们也可以在想象中完成那些在现实中会受阻的事情”[14]，那也只是在想象中。

另外，以养老金偿还国家助学贷款，会导致许多问题。第一，以养老金偿还国家助学贷款，容易导致社会的动荡，影响经济的发展。“养老保险基金是由就业年龄阶段个人收入中交纳的一部分费用和企业单位交纳的一部分费用建立起来的。参加养老保险的个人在就业年龄阶段以后就可以从养老保险基金中获得养老金。”[15]92养老金主要用于“个人丧失劳动能力后的个人消费”[15]92，“这种个人消费有社会统筹、互助的性质”[15]92，具有保障性，属于社保的范围。扣除一个人的养老金，用来偿还所欠的国家助学贷款，会让人在丧失劳动能力后失去基本的生活保障。“就人类生活的总体而言，现代世界人口的数量和寿命，远远超过了先前任何一个时代，即便经历一场热核战争也会如此。”[16]长期让人处于生活没有保障的境况下，必然会造成社会的动荡，影响经济的发展。第二，以养老金偿还国家助学贷款容易，让人误以为申请国家助学贷款完成学业是非理性行为。“养老保险制度的基本依据是个人的一生消费需求可以靠就业阶段的收入来维持，但个人在其收入支配中有非理性行为，可能导致‘养老’时没有了收入。”[15]92如果申请国家助学贷款者完成了高等教育学业，最终由于没有能力偿还其所欠的国家助学贷款，容易让人感觉申请国家助学贷款来完成高等教育学业是非理性行为。事实上，“每个男女青年，无论其父母收入、社会地位、居住地区或种族怎样不同，只要愿意现在交付学费或愿意毕业后用挣得的较高工资来补交学费，都应得到接受高等教育的机会，这是非常合乎情理的。”[17]第三，以养老金偿还国家助学贷款，容易与社会保险缴费减免制度相冲突。大学生刚刚毕业，由于缺乏工作经验，在就业市场缺乏足够的竞争力。而且，许多青年为了提高自己的工作能力，常常会在大学毕业后不久，再去高等院校攻读更高的学位，收入比较低，或者没有收入。可见，青年人的社会保险费缴纳能力比较低。为此，他们常常将社会保险费缴纳转嫁给父母。为了防止这种情况的出现，一些国家出台了针对年轻人的社会保险减免或者延期制度。在日本，国家制定了社会保险费缴纳特例制度和青年人延期缴纳制度，规定收入在某一水平之下，或者因一些原因没有能力缴纳社会保险费，可以延期缴纳社会保险费[18]63-68。在英国，低收入的人可以不用缴纳社会保险费，直接视同缴纳了社会保险费，在社会保险记录中记录为已经缴纳社会保险费[18]94。失业但是有工作能力并正在积极寻找工作、正在进行培训等情况下，虽然没有缴纳社会保险费，可以直接计入缴纳费用了[18]94。履行了家庭责任和义务，适当降低缴纳社会保险费的资格年限。一般情况下，履行了一年的家庭责任和义务，就减少社会保险费缴纳资格一年。如果想全额领取国家基本养老金，则社会保险费缴纳资格年限不能少于规定年限的一半，拖欠的时间不能超过6年[18]94。在我国，失业的人员，社会保险费由国家代替缴纳。“对低收入群体来说，当他们没有能力完成缴费义务时，政府将成为最终的义务承担者。”[18]117一旦以养老金偿还国家助学贷款，失业人员的社会保险费由国家代替缴纳就没有任何意义。在这种情况下，与其以养老金偿还国家助学贷款，还不如直接减免了所欠的国家助学贷款，或者由国家代替偿还所欠的国家助学贷款。

(二)税务机关可以参与国家助学贷款的回收

社保机构不能参与国家助学贷款的回收，那么，不管是社保机构和税务机关作为国家助学贷款的回收机构，抑或税务机关作为国家助学贷款的回收机构，社保机构作为国家助学贷款回收的协助机构，都不足取。这样，就只剩下税务机关作为国家助学贷款回收机构这唯一选项了。

税务机关参与国家助学贷款的回收，不但没有社保机构参与国家助学贷款回收存在的问题，还有社保机构参与国家助学贷款回收所没有的优势。第一，我国税务机关的征收组织早就已经覆盖了所有大学毕业生的就业区域。在我国，税务征收组织的覆盖面要比社保机构组织的覆盖面要广得多，税务征收组织分布到了乡镇，做到了全国所有乡镇都已经覆盖。不管大学生是在城市就业，还是在乡镇就业，都在税务征收组织覆盖的范围内。第二，税务管理信息系统已经形成。1994年，我国开始建设强化和改善税收征管工作的“金税工程”，建立全国一体化的税务管理信息系统。2001年8月，国家税务总局发布了《关于加强金税工程协查系统工作的通知》，认定“金税工程”是增值税的“生命线”。2005年修改的《个人所得税征收管理办法》，规定个人所得税的征收，也纳入“金税工程”中。2006年，再次加强“金税工程”建设。目前，“金税工程”已经进入全面建设和推广阶段。“金税工程”“将分散在各个应用系统的纳税人涉税信息进行整合，实现‘一户式’查询和管理。通过信息共享，方便基层税务机关执法，方便领导机关查询和分析，从而加强对纳税人的管理和服务。数据的省级集中使总局和省局等税收决策机关可以对各类数据进行综合运用、集中比对、强化分析，查找税收征管中存在的问题和薄弱环节，有针对性地采取措施，提高管理质量和效率”。第三，税务机关基本能够控制国家助学贷款的回收风险。税务机关参与国家助学贷款回收，回收风险是否能控制得住，同社保机构参与国家助学贷款回收一样，也主要取决于两个因素，一是获得了国家助学贷款的毕业生的身份和收入的确定，二是国家助学贷款的回收清欠。国家税务总局于2005年修改了《个人所得税征收管理办法》，实行了全员全额管理。在全员全额管理下，不管达到缴纳个人所得税标准的人，还是没有达到缴纳个人所得税标准的人，只要个人有应税所得，都要纳入税务机关的管理范围。税务机关建立个人收入档案制度，全面掌握个人收入的情况。税务机关确定获得国家助学贷款毕业生身份和收入的能力越来越强。西方有一句著名的格言指出，在这世界上，所有的事情都是不确定的，但是死亡和税收是确定的[19]。威廉·格雷斯说，“除了征兵和把人送进监狱，国家最能显示权威的事情就是迫使人们在不情愿的情况下，也必须把钱交出来”[20]183。税务机关对国家助学贷款的回收清欠能力，不用质疑。第四，税务机关参与国家助学贷款回收的成本低。社保机构的管理服务成本较高，国家规定的管理费用为2%，事实上有一些地方管理费用高达了5%[21]。税务机关的管理服务费用没有这么高，比这要低得多，成本比较低。

四、税务机关参与国家助学贷款回收的方式

(一)税务机关参与国家助学贷款的几种方式

税务机关参与国家助学贷款的回收，无非有两种方式，一是作为国家助学贷款的回收机构参与国家助学贷款的回收，二是作为国家助学贷款回收的协助机构参与国家助学贷款的回收。税务机关作为国家助学贷款的回收机构参与国家助学贷款的回收，是发放国家助学贷款的机构只管国家助学贷款的发放，不管国家助学贷款的回收，国家助学贷款的回收由税务机关负责。在这种方式下，发放国家助学贷款的机构将获得了国家助学贷款的毕业生的贷款情况通知给税务机关，税务机关利用税收征收系统，了解获得了国家助学贷款的毕业生的收入情况，如果达到了应当偿还国家助学贷款的条件，就通知获得了国家助学贷款的毕业生的用人单位在发放工资时，从工资中扣除应当偿还的国家助学贷款款项，在代缴个人所得税时，将代扣的国家助学贷款缴纳给税务机关。税务机关在收到用人单位代扣代缴的国家助学贷款后，及时划拨给发放国家助学贷款的机构。

税务机关以国家助学贷款协助回收机构参与国家助学贷款的回收，就是指发放国家助学贷款的机构不但负责国家助学贷款的发放，还负责国家助学贷款的回收，税务机关只是帮助发放国家助学贷款的机构回收国家助学贷款。税务机关协助发放国家助学贷款的机构回收国家助学贷款，有两种方式：一种是税务机关在获得了国家助学贷款的学生毕业后，根据发放国家助学贷款的机构提供的获得了国家助学贷款的毕业生名单，为发放国家助学贷款的机构提供有关毕业生的就业和收入信息。发放国家助学贷款的机构根据税务机关提供的毕业生就业情况，寻找到毕业生，再根据税务机关提供的毕业生收入情况，向毕业生发出国家助学贷款偿还通知。毕业生按照发放国家助学贷款的机构发出的通知，及时将应当偿还的国家助学贷款款项，存入指定的账户。税务机关只提供毕业生的就业和收入信息，不利用税收征收系统，帮助发放国家助学贷款的机构回收国家助学贷款②。第二种是因为“无论在哪个国家，都小心谨慎地回避调查私人的财产”[22]，税务机关不为发放国家助学贷款的机构提供获得了国家助学贷款的毕业生的就业和收入信息，只有在毕业生出现了违约和拖欠时，税务机关才参与国家助学贷款的回收，帮助发放国家助学贷款的机构回收国家助学贷款。在这种方式下，发放国家助学贷款的机构发现出现了违约和拖欠后，将获得了国家助学贷款的毕业生的贷款情况通知给税务机关，税务机关通知获得了国家助学贷款的毕业生的用人单位在发放工资时，从工资中扣除应当偿还的国家助学贷款款项，在代缴个人所得税时，将代扣的国家助学贷款缴纳给税务机关。税务机关在收到用人单位代扣代缴的国家助学贷款后，及时划拨给发放国家助学贷款的机构。

(二)税务机关应当以回收机构的方式参与我国国家助学贷款的回收

以国家助学贷款的回收机构的身份参与国家助学贷款的回收，与以国家助学贷款协助回收机构的身份参与国家助学贷款的回收，有一个共同的好处是国家助学贷款的回收效率得到了大大的提高。当然，由于参与度不同，两者对国家助学贷款回收效率的提高有一些区别。很明显，前者提高的效率要比后者提高的效率要高得多。回收效率提高了，流动性就增加了，资金安全也就得到了保障。有了较高的资金安全性，金融机构参与国家助学贷款的积极性会更高。为了更大地提高金融机构参与国家助学贷款的积极性，税务机关应当尽最大力量参与到国家助学贷款的回收中来。而最大力量参与到国家助学贷款的回收中来，不用多说，最好的方式，就是做国家助学贷款回收机构，以国家助学贷款的回收机构的身份，回收国家助学贷款。

税务机关以国家助学贷款的回收机构的身份参与国家助学贷款的回收，发放国家助学贷款的机构就只负责国家助学贷款的发放，不负责国家助学贷款的回收，对国家助学贷款的管理成本将大大降低。如果税务机关免费提供国家助学贷款回收服务，发放国家助学贷款回收就不需要什么成本。就是需要向税务机关的服务支付一定的对价，支付的对价也不会太高。税务机关参与国家助学贷款回收，成本很低[23]。比尔·盖茨说，“传统银行如果不改变，你们就是21世纪快要灭亡的恐龙”[24]。互联网金融的飞速发展，促使银行纷纷发展互联网金融。税务机关负责国家助学贷款的回收，金融机构只负责国家助学贷款的发放，金融机构在网上发放国家助学贷款可行，管理成本更低。能以更低的代价换取更多的收益，能激发参与国家助学贷款发放金融机构的积极性，满足当前广大贫困学生对国家助学贷款的巨大需求。这能切实解决当前我国国家助学贷款供给不足与需求过剩的矛盾，大大推进国家助学贷款工作的开展。

税务机关利用税务征收系统参与国家助学贷款的回收，提高了国家助学贷款的回收率，降低了国家助学贷款的拖欠和违约率。“如果你可以大大降低供给和需求的连接成本，那么你能改变的不仅仅是数字，还有市场的整体内涵。这不仅是一个量的变化，也是一个质的变化。”[25]参与发放国家助学贷款不但没有风险，而且还有利可图。“魔咒已被打破，新企业在利润的诱惑下不断涌现”[26]，一定有更多的金融机构，特别是民营金融机构，参与到国家助学贷款的发放中来③。“允许民办金融机构参与学生贷款，有利于形成一个开放、公平、竞争的学生贷款市场。”[27]到时，会像美国一样，有超过万家商业银行或者其他信贷机构参与国家助学贷款的发放[28]。“市场竞争决定经济的发展方向效果要好得多，因为政府缺乏必要的知识和判断力，不可能知道如何提高市场的投资效率。在农业、建筑业、能源业和金融业等部门，补贴、委托和政府扶持企业造成了很多意想不到的效果，如为生物燃油计划而扶持大豆生产的补贴、购买太阳能电池板的补贴、对绿色能源公司的补贴，以及对房利美和房地美等公司的扶持等。有创新的知识的议员们应该反对把此类扶持扩大到制造业领域，他们认识到，如果立法机构停止支持那些创新力不足的企业和产业，避免在它们身上浪费能源、土地、劳动和金融资本，让其他企业和产业有更多的机会。将有更多新兴企业出现并取得成功。”[29]

我们只有摒弃单纯地保护弱势群体的利益作前提的观念，尽最大可能地引入市场机制，始终不渝地坚持市场调节的基础性地位，才有可能使发放国家助学贷款的银行的收益与成本对称，从而保证在有效的市场激励机制中，国家助学贷款实现持续健康发展[30]。“解放生产力、促进收入机会平等的药方不是走回老路，而是进一步的市场化、法治化”[31]29；“现在如果停止市场化改革，中国过去的经验表明，那只会带来更为长期、更为广泛的不平等”[31]219。

注释：

① 参见网站Thai Higher Education Review [EB/OL]. http://www.moe.go.th/English/index.php.

② 有一些国家和地区完全禁止税务机关向私人提供他人的信息，有一些国家和地区禁止税务机关向私人提供他人的信息，但是法律和法规另外规定的除外。在法律法规另有规定的外，税务机关可以向一些机构提供他人的信息。

③ 很早就有人提出让民营机构参与到国家助学贷款中来。参见钟宇平、陆根书的论文《成本回收：中国高等教育财政的另类选择》(《上海高教研究》1997年第12期第52-64页)。

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C913

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2017.06.0011

2017-04-10

赵向永(1977-)，江苏省丰县人，中国建设银行党群工作部，经济法学硕士，主要从事金融法制研究；

刘新林(1976-)，湖北省汉川市人，武汉大学社会保障研究中心博士，主要从事财政税收、社会保障、环境保护等公共经济政策研究。

(责任编辑 文 格)