云南省“十二五”期间征占用林地状况及对策

吴建国，魏雪峰

(云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051)

云南省“十二五”期间征占用林地状况及对策

吴建国，魏雪峰

(云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051)

云南省“十二五”期间共审核建设项目使用林地 4 464 宗，类型包括交通建设、能源类建设、电力建设、水利基础设施建设、矿产资源开发、旅游开发等。对目前存在的征占用林地定额与实际使用林地需求相矛盾，违法使用林地情况仍然存在，建设项目使用林地补偿标准偏低等问题进行分析。提出通过减少用地总量，降低征占用林地规模，尽快出台林地林木补偿费和安置补助费标准，建立预审机制，进一步放宽征占用林地先行使用林地政策等建议。

征占用林地；建设项目使用林地；违法使用林地；补偿标准；预审机制

林地是森林资源的重要组成部分，也是经济社会可持续发展的重要物质基础和保障。征占用林地是森林资源管理的重要内容之一，随着云南省经济社会的发展，各类建设项目不断增多，对林地资源的需求不断增加，经济建设发展与林地资源保护的矛盾日趋凸显。

1 林地资源状况

云南省是一个山地占全省土地总面积94%的省份，截至2012年，全省林地面积 25 010 400 hm2，占土地总面积的65.36%；活立木总蓄积 1 875 142 700 m3；森林面积(包括有林地和国家特别规定的灌木林地，下同) 19 141 900 hm2，占林地面积的76.54%，森林覆盖率为50.03%。

2 征占用林地情况

2.1 征占用林地数量

云南省“十二五”期间共审核建设项目使用林地 4 464 宗(含上报国家林业局审核的130宗)，审核同意使用林地面积 52 677.437 3 hm2。其中，2011年核准848宗，使用林地 8 525.527 7 hm2；2012年核准842宗，使用林地 7 514.868 8 hm2；2013年核准911宗，使用林地 12 264.924 0 hm2；2014年核准 1 119 宗，使用林地 12 667.973 0 hm2；2015年核准744宗，使用林地 11 704.143 8 hm2。2013—2015年间，云南省电力、交通建设力度加大，年均使用林地量均在 10 000 hm2以上。

2.2 征占用林地项目类型

云南省“十二五”期间审核的建设项目使用林地类型中，交通建设使用林地 11 186.989 8 hm2，占总面积的21.24%；能源类建设项目使用林地 2 986.751 4 hm2，占5.67%；电力建设使用林地 12 485.833 3 hm2，占23.70%；水利基础设施建设项目使用林地 9 098.740 9 hm2，占17.27%；矿产资源开发建设使用林地 4 476.687 5 hm2，占8.50%；旅游开发使用林地 512.608 2 hm2，占0.97%；其它建设项目使用林地 11 929.826 2 hm2，占22.65%。

在上述7类建设项目中，电力类建设项目使用林地面积比例最大，占审核总量的23.70%；旅游开发建设项目使用林地面积比例最小，仅占0.97%。

3 存在的主要问题

3.1 征占用林地定额与实际使用林地需求相矛盾

在国际金融危机和世界经济格局改变的大背景下，云南省正处于转变经济发展方式、加快产业结构调整和产品转型升级的阶段。国家建设“桥头堡”、“辐射中心”和“一带一路”战略的实施，基础设施建设、民生工程建设、重点项目建设和清洁能源的开发等，必将导致征用土地数量的增加，对征占用林地的需求量也会增多。“十二五”期间，国家林业局核定给云南省的林地定额为 37 500 hm2，年均 7 500 hm2，而云南省实际年均使用林地面积 10 535 hm2，平均每年林地定额的缺口达 3 035 hm2。所缺的林地定额都是每年积极争取，从国家备用定额中挤出来追加的。既要优先保障云南基础设施、公益性项目以及省级以上重点项目的建设，又要平衡地方经济建设需求，林地定额持续紧张，供需矛盾十分突出，导致各地林地保护压力增大。科学保护和合理利用林地成为当前急需破解的难题。

3.2 违法使用林地情况仍然存在

由于《土地管理法》、《矿产资源法》等法律法规没有对林地管理及其审核审批进行明确规定，这样一来，一些县(市、区)级招商引资项目，如旅游开发、产业园、工业园等，大多由于时间紧、任务重、涉及面广而需长期用地，但林地征占用必须先审批后用地，与企业要求地方政府提供“三通一平”净地之间有一定矛盾。由于不是省和地级市优先保障的项目，难以取得林地定额。为拉动地方经济发展，尽快完成用地报批、项目落地，个别用地单位法律意识淡薄，甚至钻法律的空子，规避法律责任，有的地方政府行政干预项目审核报批，甚至采取“边报边干”的策略，在尚未办理审核审批手续的情况下，违规征占用林地，未批先用、少批多占、异地占用林地问题屡屡出现。

3.3 建设项目使用林地补偿标准偏低

尽管国务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”，但事实上，林地的地位远未得到社会各界的普遍认可。现有的《云南省林地管理办法》占用征用林地的补偿标准显著偏低，而且不同建设项目落实的补偿费用差异较大，也难以确定其合理性。征地时往往出现农村居民不愿确认林地，要求政府重新进行土地地类确认的情况，千方百计想把土地确认为耕地、旱地或园地，甚至将林木采伐改成园地或经济林地以提高补偿。

3.4 行政审批风险加大和监管难度增大

由于建设项目使用林地现场查验程序已交县级林业主管部门完成，加上取消建设项目使用林地可行性报告编制单位资质要求，县级从事资源林政管理工作人员少，专业技术水平普遍较低，导致建设项目使用林地审核审批行政风险加大，建设项目使用林地监管难度增大。

4 对策和建议

4.1 占用征收林地定额要与经济建设发展相匹配

林业是社会经济建设的重要组成部分，林业的发展要紧密围绕主动适应和自觉服务于国家和省的发展与建设大局，为实施可持续发展战略、西部大开发战略和绿色经济强省战略做出贡献。只有正确处理好林业发展与社会经济建设的关系，融林业于经济与社会发展的整体之中，林业才能获得不竭的发展动力。“十三五”期间，随着云南省“面向南亚东南亚辐射中心”和积极主动融入国家“一带一路”战略建设的深入推进，全省掀起了路网、水网、航空网、能源保障网、互联网等五网建设的新高潮，建设项目对林地的需求剧增。根据《云南省土地利用总体规划大纲(2006—2020年)》土地结构调整数据分析，“十二五”、“十三五”期间云南省其他土地转为建设用地量为年均 17 300 hm2。全省征收的土地当中， 有一半以上通过农用地中的林地转用来实现。 17 300 hm2建设用地如果按60%是林地计算，云南省每年需使用林地约 10 400 hm2。因此，云南省“十三五”期间年占用征收林地定额核定为 10 400 hm2比较合理。

4.2 通过减少用地总量降低征占用林地规模

林地是项目建设用地的重要组成部分，减少项目建设用地总量，征占用林地规模也将得到有效控制。根据国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部下发的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，鼓励农村建设用地整体实行城乡用地增减挂钩，通过城乡用地增减挂钩，优化城乡建设用地内部结构，提高城镇工矿用地比重。一方面，应优化配置城镇工矿用地，促进城镇化、工业化进程；另一方面，应加大农村建设用地调整，实行城乡统筹，以达到确实控制城乡建设用地规模的目标。

4.3 尽快出台林地林木补偿费和安置补助费标准

如何计算、审核建设项目征占用林地的林地林木补偿费用和安置补助费用，避免林地、林木的低价使用，是当前征占用林地管理中的主要困难之一。建议国家按照分区施策、分类管理的原则，尽快制定出分区位、分地类的计算或审核指导标准，解决实际管理中的问题。

4.4 建立建设项目使用林地预审机制

由于很多工程项目用地都涉及林地,为切实保护和管理好林地，建议借鉴国土部门“土地预审”的做法，发改部门在项目立项审批前，对涉及使用林地的，应要求林业部门提供预审意见。这样有利于林业主管部门在项目立项审批环节提前介入，全面掌握项目特别是大型重点项目的选址、规划情况，科学、合理地为审批机关和用地单位提供规划选址意见，引导用地单位节约集约使用林地。

4.5 进一步放宽征占用林地先行使用林地政策

“十三五”期间云南省加快“五网”建设，强化基础设施，着力转型升级，构建产业发展新体系，促进城乡一体化发展，优化生产力布局，打造经济新增长点。公路、铁路、油气管线、水利水电等重点大型基础设施建设中的桥梁、隧道、围堰、导流(渠)洞、进场道路和输电设施等控制性单体工程和配套工程，可根据省政府或省政府相关部门有关开展前期工作的批准文件，由省级林业主管部门办理控制性单体工程和配套工程先行使用林地审核手续。

[1] 国家林业局中南林业调查规划设计院.云南省森林资源连续清查第八次复查成果[Z].2012.

[2] 云南省委、省政府.云南省五大基础设施网络建设规划(2016—2020年)[Z].2016.

[3] 云南省人民政府.云南省土地利用总体规划(2006—2020年)[Z].2009.

[4] 云南省人民政府.云南省林地保护利用规划(2010—2020年)[Z].2012.

[5] 魏雪峰，龙廷位.云南省占用征收林地定额调查研究报告[Z].2016.

[6] 沈宏英. 福安市征占用林地现状及对策[J].防护林科技，2015(8)：80-81.

[7] 梁润深.提高广东省建设项目使用林地可行性报告编制质量对策探讨[J].林业调查规划，2015，40(6)：70-74.

[8] 丁辉明. 广东省林地使用管理存在的问题与建议[J]. 内蒙古林业调查设计，2015(9)：6-7.

Status and Countermeasures of Forestland Requisition and Occupationin Yunnan during the 12th Five-Year Plan

WU Jianguo, WEI Xuefeng

(Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning, Kunming 650051,China)

During the period of the twelfth five-year plan, 4464 construction projects using forestland were examined and approved in Yunnan, involving traffic, energy, electric power, water infrastructure, mineral resources exploitation, tourism development, etc. This paper analyzes the contradiction between the quota of forestland requisition and occupation and the requirement of actual used forestland, the exisiting problem of using forestland illegally, and the low compensation standards for construction projects using forestland, but also suggests to reduce the area of requisitioned and occupied forestland by using less land, develop standards for forestland compensation and resettlement subsidy, set up the mechanism of preliminary hearing, adopt a more liberal policy on the priority of forestland requisition and occupation.

forestland requisition and occupation; construction projects using forestland; using forestland illegally; compensation standards; mechanism of preliminary hearing

2017-05-17.

吴建国(1982-)，男，四川简阳人，助理工程师.从事林业调查规划工作. 通讯作者：魏雪峰(1974-)，男，云南曲靖人，高级工程师.从事林业调查规划工作.

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.03.012

S75；F301.24

B

1671-3168(2017)03-0051-03