失业保险促进再就业的探讨——基于失业保险基金的研究

武洪军

山东省惠民县人力资源和社会保障局

失业保险促进再就业的探讨
——基于失业保险基金的研究

武洪军

山东省惠民县人力资源和社会保障局

我国的失业保险制度自建立以来，在促进企业改革和维护社会稳定方面发挥了积极的作用。但是，现行的失业保险制度以救济为主，对失业人员提供生活保障起到了缓冲作用，促进再就业的作用却十分有限，影响了失业保险制度整体功能的发挥。因此，努力探索失业保险促进再就业的方式方法就显得尤为迫切和重要。

再就业；必要性；基金；问题；建议

1、引言

失业与再就业是长期困扰我国经济体制改革的矛盾问题之一。失业保险是通过立法强制执行的，由社会集中筹集资金，对非因本人意愿中断就业而失去生活来源的劳动者提供一定时期的基本生活保障并帮助其实现再就业的社会保障制度。它是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险的重要险种之一。失业保险促进再就业是在确保失业人员失业保险待遇的前提下，进一步拓展再就业资金贴补渠道，用失业保险基金支持参保单位转岗培训，鼓励失业人员自主创业，灵活就业，进一步提升公共就业服务机构职能，用促进再就业的方式控制和减少失业。失业保险制度自1986年建立以来，历经30多年的发展，虽然已经成功地实现了从制度象征到有效制度的转变，为企业的健康发展，保障失业人员基本生活，确保社会稳定，促进经济发展和保持社会稳定发挥了巨大作用。但是随着《劳动合同法》和《就业促进法》的贯彻实施，随着我国各方面改革的深入，随着社会主义市场经济的完善和国有企业改革进程加快，现有失业保险制度越来越“重生活保障，轻就业促进”，其主要功能不断削弱。如何建立一个具有保障生活和促进就业双重功效的失业保险，如何使其更加完善，如何使其稳定就业，如何使其发挥最佳效益，如何实现再就业工作的又好又快发展，成为一个十分重要的研究课题。

2、失业保险促进再就业的研究现状

1999年我国《失业保险条例》颁布以后，实现了失业保险由救助模式向保险模式的转变，开始在失业保障中强调个人责任，以缴费作为享受失业保险待遇的前提条件。目前，我国失业保险对失业者的生活保障是低水平的，一般仅相当于当地最低工资的60% ～70%，是对失业者提供临时的、基本的经济帮助。这既与我国经济发展水平相适应，也能有效地避免重蹈曾经困扰“福利国家”的“失业陷阱”。

失业保险是针对失业问题逐步建立起来的，世界各国在失业保险的建立过程中，都不遗佘力地发挥其促进再就业的功能。通过对世界各国经验的借鉴，提出我国发挥失业保险促进就业功能的可能采取的措施，以利于我国失业保险的发展。

2.1 失业保险制度内容不全面存在缺陷

《失业保险条例》只是泛泛地规定了失业保险待遇应包括就业培训费及职业介绍费用，但没有具体的和可操作性的规定。导致在具体的工作实践中仍然以失业救济为重，强调生活保障功能，而没有把再就业培训和服务作为工作重心。除此以外，缴纳失业保险费的义务和享受失业保险待遇的权利方面没有充分体现社会保障的效率与公平原则，缺乏激励约束机制。失业保险对象未覆盖全部劳动者，对灵活就业人员参保没有明确规定。

2.2 失业保险覆盖对象的有限性

现行失业保险制度规定，除了国家公务员及参照公务员管理的事业单位人员和有军籍的人员以外，其余城镇单位及其从业人员都属于失业保险参保范围。这种规定在执行中带来了一些问题，没有切实发挥失业保险的保障功能。从理论上讲，失业保险的覆盖范围应该是社会经济活动中所有的劳动力，因为在社会经济活动中，每一个劳动者都可能成为失业者。但是实际的情况是，失业保险覆盖范围仅仅限于那些具有一定规模，稳定性较强的企业，行政事业单位的劳动者，而把那些规模很小，稳定性弱，人员流动性大的企业和单位的劳动者排除在保障范围之外。

2.3 失业保险基金的筹资管理不完善且统筹层次较低

现行的失业保险金偏重于政府财政的支持，使国家财政负担加重。效益好，失业率低的企业常把失业保险费用看作是对效益差，失业率高的企业的无偿补贴。另外，基金的统筹层次较低，我国的失业保险基金采取市、县分级统筹管理的方式，导致了失业保险基金的积累出现了地区差异：经济发达的地区企业效益好，失业保险基金征多支少；经济落后的地区企业效益不好，失业保险基金征少支多。这种差异不利于统一制度和集中资金，不利于促进再就业基金的社会互济性发挥。

2.4 失业保险基金支出不合理

国家规定的失业保险基金使用方向主要有：

(一)失业保险金；

(二)领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；

(三)领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴，补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定；

(四)国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。

但是近年来用于失业人员基本生活保障的资金投入较多，对促进就业的资金投入明显不足。

2.5 失业保险在激励方面仍有缺陷

失业保险基金用于促进再就业的基金支付比例偏低。提供失业职工的转业培训费等这些项目多数得不到保证，失业保险制度促进再就业的功能还有待加强。同时也只有强化失业保险制度的这一功能才是解决失业问题的根本所在。失业保险主要是解决失业与重新就业之间的短期生活困难问题，我们不能把失业者长期养起来，关键是要让他们重新就业。而且再就业服务障碍过多，劳动力市场机制没有形成市场调控，再就业市场不透明，暗箱操作和欺诈行为较多，成为失业者再就业的障碍。

2.6 失业保险制度与促进就业再就业的政策缺乏有机衔接

目前失业保险所发挥的作用基本是停留在对失业人员的基本生活保障上，在促进再就业方面没有制订相关的办法措施，在职业培训和职业介绍方面起到的实际效果不明显。失业保险制度和促进再就业的政策严重脱节。

2.7 失业保险促进就业缺乏有效的长效机制

2.7.1 参保缴费基数，缴费年限与失业保险待遇享受标准之间相关联不明细的机制。参保缴费基数，缴费年限与失业保险待遇享受标准之间没有相关联的机制，因为这样，参保单位缴纳失业保险费的积极性不高。失业保险无法更有效的促进再就业。

2.7.2 失业保险与就业工作的没有联动，无法充分发挥失业保险基金促进再就业的作用。参保单位没有积极的开展在职培训工作，失业者自主就业灵活就业的积极性不高。另外，失业保险待遇审核和发放的日常业务工作与就业再就业各项业务工作没有相互连接成一个有机的整体，没有完善的工作规范和业务流程。

2.7.3 没有完善的就业信息网。目前我国发达地区已经建立了就业信息网，但是却没有建立遍布全国的就业信息网，经济落后的地区，信息闭塞，无法为失业者提供最新最全的就业信息，从而无法使劳动者可以实现跨地区、跨行业流动。

3、强化失业保险制度促进再就业功能的建议

要解决失业保险在促进再就业方面存在的不足和问题，充分发挥失业保险的作用，控制失业，就应该从多个方面来采取不同的措施。当然，这些措施不可能很快并全部得到彻底落实，而且在解决这些问题的同时还会不断有新的问题冒出来。

3.1 加强法制化建设

加快促进再就业的失业保险法律法规政策的制定，从而加强我国失业保险促进再就业功能的法律保障。要从立法上鼓励企业主动吸收失业人员，对这些企业给予支持。可以建立一套行之有效的法律法规为失业人员自己谋求职业提供经营场所和条件，比如提供贷款支持，或者免收或减收治安管理费，城市管理费，摊位管理费和工商管理费等费用。

3.2 扩大覆盖范围

失业保险不仅要保障城镇企事业单位职工，而且还要保障乡镇企业职工，进城打工的农民工，更要保障跨区域流动的劳动力，使失业保险制度能够保障更多的失业劳动者，缓解失业风险给社会政治和经济带来的冲击。同时失业保险覆盖面要与经济发展水平相适应，不能盲目扩大，否则会给国家财政带来不必要的负担。鉴于我国经济水平和人民生活水平的逐年提高，逐步扩大覆盖面具有可行性和必要性。

3.3 规范失业保险基金的筹集

在基金的筹集上，为了让失业保险促进再就业的资金能满足再就业的需要，要不断调动劳动者个人参保的积极性，合理分配政府，企业和个人三方的负担比例，不断拓宽失业保险基金筹集的社会渠道，还要拓宽基金保值增值的渠道。应当提高失业保险基金的收缴比例，特别是应当把缴纳失业保险金通过法律程序规定下来，任何企业和个人都应当缴纳，否则就是违法行为。在条件成熟的条件下，有必要进一步提高失业保险基金的统筹层次，提高失业保险基金的使用效率。

3.4 合理化失业保险基金支出

失业保险它与救济制度不同，受保人必须具备参加保险的基本条件，并履行缴纳失业保险费的义务。通常，失业保险的给付标准为失业者失业前的工资收入的40%到60%。失业保险的给付水平必须适中，如果太低，便无法保障失业者的基本生活需要，使其难以实现再就业。如果给付水平太高，又会使失业者过分依赖产生惰性，同样难以实现再就业。所以失业保险的给付水平必须适合。一般情况下，失业保险的最高给付限额是失业前工资水平，最低给付限额是最低生活收入或最低工资标准。为了促进再就业，有的国家根据失业期规定给付水平，失业期越长，给付水平越低。所以我们必须科学的完善失业保险的保障水平。为适应经济和社会发展的需要，失业保险基金的支出项目中应有职业培训和职业介绍补贴，对要求就业和在职的劳动者以培训和提高素质及职业能力为目的的进行教育和培训。加大用于再就业培训和再就业介绍支出的比例的同时，还要压缩管理费用。失业保险促进再就业作用的发挥，要更多地立足于促进失业人员尽快就业和鼓励企业稳定就业。

3.5 建立同失业预防，职业培训和失业补救制度相衔接的失业保险制度

失业保险只是缓解失业问题的暂时性手段。只有积极创造就业机会，才能改善就业环境，提高劳动者素质，才能从根本上解决失业问题。对此，应该加强对失业者的就业服务，将社会保险与职业培训紧密结合起来，共同协调工作，促进失业者尽快就业。要分散失业风险，就必须促进就业服务，加强职业培训，将失业保险同失业预防，职业培训和失业补救有机地结合起来。

3.6 建立失业保险促进就业的长效机制

3.6.1 建立参保缴费基数，缴费年限与失业保险待遇享受标准相关联的机制。对于缴费基数高，缴费年限长，缴费正常的单位和个人，当其职工失业后，在失业保险待遇的享受标准上可适当上调比例。对于缴费正常，缴费记录健全且在一定期限内无失业人员的参保单位，可将其当年缴纳失业保险费的部分作为职业技能培训补贴，用于本单位在职人员的业务技能培训。一方面提高参保单位缴纳失业保险费的积极性，另一方面减少企事业单位向社会推出失业人员。

3.6.2 建立失业保险与就业工作的联动机制，充分发挥失业保险基金促进再就业的作用。支持参保单位积极开展在职培训，鼓励失业人员自主创业和灵活就业，用促进就业的办法控制和减少失业。同时，将失业保险待遇审核和发放的日常业务工作与再就业各项业务工作紧密结合，形成完善的工作规范和业务流程，并结合街道社区平台建设，将失业保险经办业务和再就业服务向基层延伸，逐步提高公共就业服务效能。

3.6.3 建设完善的就业信息网。我国地域辽阔，为了在更大的范围内配置人力资源，促进失业人员再就业，应最大限度地运用先进的计算机技术，建立和其他地区相联系的就业信息网，为失业者提供最新最全的就业信息，从而为择业者增加选择的机会。随着劳动力市场的逐步完善，大方县的失业劳动者可以实现跨地区流动，到其他地区实现再就业。

结语

就业和再就业是民生之本，安国之策。失业保险不仅仅是简单地对失业人员进行救济管理，保障其基本生活水平，还应积极促进失业人员尽快再就业。改革开放后，随着经济的进步发展，经济结构和产业结构都发生了较大的变化，而且还会出现新的变化趋势，这些变化使得大方县失业保险促进再就业显得更为重要。只有采取各种切实有效的措施，把失业控制在合理的程度内，并充分发挥失业保险的积极作用，经济才会健康发展，社会才会和谐稳定。

[1]刘玮，曹建飞.浅论我国失业保险的就业导向[J].西安财经学院学报.2005(1).

[2刘永涛.失业保险促进就业的国际考察与借鉴[J].社保财务理论与实践.2006(4).