黑龙江省大兴安岭国有林区全面停伐背景下的困境与发展路径

李铁英,白 冰

(东北林业大学 生态经济与生态文明研究中心,哈尔滨 150040)

黑龙江省大兴安岭国有林区全面停伐背景下的困境与发展路径

李铁英,白 冰

(东北林业大学 生态经济与生态文明研究中心,哈尔滨 150040)

基于2014年“停伐”的政策背景,分析了黑龙江省大兴安岭国有林区“停伐”后面临的困境：林区林业企业出路难寻、产业结构失衡、部分林区居民生计陷入困顿、资金压力加大、人才培养难度增加、基础设施水平难以适应转型等。同时结合该国有林区的实际情况,从进一步推进国有林区改革、整合木材加工企业、建立扶持政策体系、着力改善民生以及吸引人才等层面重点阐述了推进该区破解困境及进一步发展的关键路径。

大兴安岭国有林区；停伐；路径；黑龙江省

为进一步实现全国木材资源的战略储备、修复恶化的林区生态环境,形成科学绿色的经济产业链条,2014年4月1日起,财政部、国家林业局联合启动全面停止黑龙江重点国有林区天然林商业性采伐试点。“这是我国自20 世纪80 年代森林采伐限额制度实施以来再次针对森林采伐进行的重大制度设计和调整,也是我国进入‘五位一体’建设期后,专门针对林业从森林资源恢复和国土生态安全保障层面,对党的十八大提出的生态文明建设的新实践”[1]。目前来看,停伐3年的时间里,一些直接影响黑龙江省大兴安岭国有林区经济社会发展的困难开始显现,如：产业结构失调、财政收入缩减、GDP增速下降、人才补给困难、建设资金短缺、债务包袱沉重等。贯彻落实国家“停伐”政策的内容和要求,提升大兴安岭国有林区停伐后的经济转型和社会发展的动力,探索林区改革发展新路径是大兴安岭国有林区发展的当下重任。

1 停伐后面临的困境

1.1 林业企业发展

木材是林业工业生产的原料,支撑着林业工业的成长、发展和壮大。自2000年正式实施天保工程以来,大兴安岭国有林区的木材采伐就已经开始了逐年调减。虽然近些年来大兴安岭国有林区的林业企业在逐步适应木材逐年调减的情况,努力寻找替代产业和进行产业升级,但木材加工企业仍然是区内重要的经济收入来源。“停伐的政策断绝了林业工业的生产原料来源,没有了生产原料,它以往的生产经营和发展之路已经被阻断”[2],一些企业濒临破产关闭。因此,林业企业需要寻找新的出路以化解压力。

1.2 林区产业结构

停伐前,林区以木材产业为主的林业处于产业结构的主导地位,形成的是第一、三产业偏高、第二产业偏低的产业格局。可以说这是一种“两头翘”的产业结构。停伐后,在一段时间里,区内原有的林业调查设计、采伐、运输、贮木、检验、销售、加工等环节所组成的木材产业链出现了严重的萎缩。受这种情况的影响,第二、三产业也随之地发生了一系列的变化。比较显见的例子是区内食用菌类的栽种产业。因为这一产业的发展中需要大量的木屑作为辅助材料,但是停伐后却使这种材料的供应大大缩减,引起价格的上涨,导致这一产业的成本增加,甚至出现原料不足的紧张情况,增加了这一产业发展的风险。除此以外,林区在停伐后经济发展重心向生态旅游、绿色矿业以及特种养殖等方向转移,例如目前这些替代产业在区内的“以每年近20%的速度增长”[3]。可是因为这些替代产业的基数小,规模还没有形成,也就不可能在较短的时间里取代木材产业原有的主体地位。鉴于这种情况,目前大兴安岭国有林区的产业结构进入了一种相对失衡的状态。

1.3 居民生计

停伐后,林业企业陆续地破产关闭,家庭创收的食用菌类栽种业等的发展也遇到了更大的风险,区内居民日常生计受到直接或间接的负面影响。从第一期天保工程开始到2014年的停伐前,因林区木材产量调减,林业企业的各个生产环节就已经新增了失业人员。停伐后,由于林业产业链条的萎缩、林业企业开工不足或停产,以及林区下游产业的风险增加,又新增了失业人员。通过实地调研,松岭林业局、呼中林业局、新林林业局都有一定数量的下岗职工,因为失去了家庭的主要收入来源,生计陷入了困顿。另外,一部分下岗职工参与到商业中,尝试在当地经营小生意,但因消费群体基数小,消费能力弱,商品加价低,竞争严酷,能赚钱维持家庭生存者寥寥,多是最后赔本关门,生计更加无着,最后不得不外出打工。目前外出打工的林业下岗职工越来越多,人口外流的现象也越来越明显,引发林区留守居民的社会问题的可能性也越来越大。

1.4 林区发展资金和人才储备

政企合一一直以来是大兴安岭国有林区管理体制的主要特点,即大兴安岭森工集团既要承担着企业的运营成本,也要承担政府的运行经费和社会性支出。 “截至2013年底,大兴安岭地区银行债务30.7亿元、企业债券13.0亿元,每年社会保险资金缺口2.4亿元。停伐后,林区每年大约有200万m3的木材采伐受到影响,使得每年管理资金支出增加4.8亿元,资金缺口达3.3亿元,这进一步加剧了大兴安岭国有林区经济社会发展的资金压力”[3]。另外,由于林区地处偏远、气候恶劣、薪资偏低、配套设施不完善,很难吸纳高端的人才来工作,加上停伐后的资金压力加大,更使林区自身的人才培养难度增加。

1.5 基础设施建设

产业结构调整和发展方式转型需要有完善的基础设施作为后盾,如林区电网、林区道路、管护站点、安全饮水、通讯、餐饮住宿、医疗、游憩栈道、观光台等等,而目前区内现有的基础设施水平,不能与林区停伐后的功能目标定位相契合,这成为了林区发展的又一瓶颈。

2 发展路径

2.1 进一步推进国有林区改革

中央在2015年2月出台的《国有林区改革指导意见》中提出：打破政企合一、企资合一、企社合一的格局,剥离企业的社会管理和办社会的职能,将有关职能移交给地方政府承担。大兴安岭国有林区50多年政企合一的管理体制不仅导致企业办社会负担沉重,也使政府的职能无法得到有效发挥,进而引发了大量问题,阻碍了该区经济社会的发展。停伐后,要使林区的定位目标实现,经济社会良性发展,改革政企合一的管理体制势在必行。第一要做的是该区上下及各个群体对改革的认识要统一,廓清模糊认识；要选择合适的改革路径,可以尝试从管办分开入手,逐步推进政企、事企、政事分开。第二,要探索构建大兴安岭国有林区的森林资源管理体制以及建设以生态保护优先的大环境。在推进政企、事企、政事分开的基础上,有必要落实和强化该区内“四区三县”政府的社会管理职能和森林资源管理监督职能,逐渐分离具有企业经营性质的业务内容,并始终以森林资源的管护作为该区的首要任务。其次,在大兴安岭国有林区发展成果考核方面,改革原有以经济指标GDP为主的考核体系,转向建设以生态保护优先为核心内容的考核体系,例如可以大幅增加类似森林资源增加幅度、生态功能提高水平以及森林质量等等生态指标考核的权重。

2.2 整合木材加工企业

停伐直接导致了林区木材加工企业的原料短缺。面临这种困难,可以借此时机对木材加工企业进行整合,在提升木材资源利用效率和产品附加值的前提下,淘汰掉落后的产能,以促进该区的木材加工业由原来的粗放型向集约型转变。此外,为木材加工企业寻找原料替代,一方面,大兴安岭在“87森林大火”之后进行了人工林抚育,目前已经有树木符合采伐标准,可以成为一部分木材加工企业的原料替代。另一方面,大兴安岭国有林区毗邻俄罗斯的西伯利亚地区,该区木材资源非常丰富。可以通过我国与俄罗斯进行木材资源贸易,从俄罗斯进口木材来部分弥补我国的原料不足；也可以采取分流大兴安岭国有林区采伐工人到俄罗斯采伐的方式,这既解决了林业企业下岗职工的就业问题,也增加了该区木材的进口量,更为木材加工企业的原料替代拓宽了途径。

从该区“停伐”的目标实现考虑,应加快非木产业的发展,例如生态旅游业、特种经济动物养殖业、林下种植业、绿色食品加工业等等,让这些产业发展成为该区的主导产业,才是大兴安岭国有林区“停伐”后产业结构调整和发展方式转变的目标追求。

2.3 建立扶持政策体系

国家对大兴安岭国有林区停伐的政策扶持应该是一个系统工程,要有多项具有针对性和可操作性的政策形成互补,形成合力。扶持政策体系当中应该包括财政支持政策、金融支持政策、基础设施建设支持政策等等。从财政支持政策的角度看,为了更好地发挥财政职能作用,针对该区停伐后面临的资金压力以及当前天保工程在实施过程中存在的诸多问题,“政府应加大资金投入力度,增加安排国有林区改革补助资金,探索建立天然林保护全覆盖的奖补机制”[4]。这包括要增加天保工程的管护费用以及提高财政对社会保险补助的标准；也包括提升中央财政的森林保险支持力度和林区基本公共服务的政策支持力度。从金融支持政策的角度看,政府应从减轻大兴安岭国有林区停伐后发展的包袱角度,通过分类的方法积极探索化解该区的历史性债务。从基础设施建设的角度讲,应增加资金的投入,特别是对该区道路修建的投入,以保证该区的路网密度、养护等级,提升该区内外通达性的水平。此外也要对供电、管护站点、安全饮水、通讯、餐饮住宿、医疗、游憩栈道、观光台等基础设施加大建设的资金投入,以尽早满足该区在停伐后产业结构调整和发展方式转型对完善基础设施的要求。

2.4 着力改善民生

可以尝试从三个方面着力改善民生,为大兴安岭国有林区的职工生活提供保障。首先,政府通过引导扶持职工从事生态旅游、林下经济生产等,促进职工的转岗；第二,争取中央财政更大的对森林管护、人工造林、中幼林抚育等的支持力度,进而解决部分下岗职工的再就业问题；第三,搭建桥梁,鼓励下岗职工到国外从事森林采伐或相关行业,通过劳务输出部分职工,解决下岗再就业问题的同时增加收入；第四,提高相关林业补贴以及统筹解决社会保险补贴,促进林业职工的收入提高。

2.5 吸引人才

大兴安岭国有林区“停伐”后的发展,需要对外来人才的引进,也需要原来人才的留守。首先,发挥市场机制的作用,改革原有吸引人才的方式,制定系统的人才引进与发展规划,盘活人才交流与晋升制度,提供给人才更优越的条件；第二,做实该区的职业教育工作,培训林业下岗分流人员,使他们具备新兴产业的技能,能够适应并服务与新兴产业。

3 结语

“停伐”后3～5年的时间里,是大兴安岭国有林区最困难的时期,但也是该区“停伐”后转型发展的最关键时期。在这个时期里,选择合适的困境破解路径是推动该区产业结构调整和经济社会发展的关键所在。除了推进国有林区改革、整合木材加工企业、建立扶持政策体系、着力改善民生以及吸引人才等主要路径外,还应该继续探索区内非木产业的发展和该区优势与特色的对外宣传,以增加发展的路径与机遇。

[1]朱震锋,曹玉昆,陈丽荣.全面停伐背景下重点国有林区改革及发展路径分析[J].林业经济,2015(6):62.

[2]张兴华.全面停伐后林产工业面临的挑战及对策分析[J].林业勘察设计,2014(3):15.

[3]王志伟,王爽.“停伐”后国有林区可持续发展路径调整研究[J].林业经济问题,2014(4):310.

[4]马明芹,王明义,黄清.对国有林区停伐后扶持政策的研究[J].中国林业经济,2015(12):1-4.

Study on the Dilemma and Development Path of the State-Owned Forest Region in Daxing’anling of Heilongjiang Province under the Background of Overall Cutting Ban

LI Tieying,BAI Bing

(ResearchCenterofEco-EconomyandEcologicalCivilization,NortheastForestryUniversity,Harbin150040,China)

Based on the policy background of “stop cutting” in 2014,this paper analyzes the dilemma which the state-owned forest area is facing with in Daxing'anling of Heilongjiang Province and the difficulties in finding out the outlets for forestry enterprises. In the area,the forestry industrial structure is imbalanced,the livelihood of some forestry residents is in trouble,the increased financial pressure,the difficulty of personnel training increased,the level of infrastructure is difficult to adapt to the transformation,and so on.At the same time,combined with the actual situation of the state-owned forest,the paper put forward some suggestions:to advance the reform of management system in state-owned forest areas,to integrate the timber processing enterprises,to establish the support policy system,to improve people's livelihood and attract outstanding talents.

the Daxing’anling state-owned forest area,stop cutting,path,Heilongjiang Province

2017-02-24；

2017-04-11

中央高校基本科研业务费专项资助项目(2572017EY02)；博士后研究人员落户黑龙江科研启动项目(LBH-Q13014)；黑龙江省自然基金项目(G201317)；国家社会科学基金项目(15BKS053)

李铁英(1972-),女,黑龙江哈尔滨人,副教授,博士,硕导,主要从事生态文明的理论与实践研究。 Email:865700016@qq.com

F326.2

A

1002-6622(2017)03-0017-03

10.13466/j.cnki.lyzygl.2017.03.004