江河的地方治理与公共政策

徐家良

一、江河管理的三个阶段

中国的江河管理经过了三个不同的时期，有三种不同的管理风格。1949年10月中华人民共和国成立之后到20世纪70年代末，江河基本上处于自然状况，尽管有大力兴修水利事业、围造水库和农业学大寨时的平整土地，有一些江河的走向和地貌有所变化，但水质没有大的变化，还是纯自然的，没有污染。由于当时的中国国民经济以农业经济为主，工业所占比重不大，所以，这个时期可以称为自然放养阶段。1978年12月，随着中国实行改革开放政策，全党的工作目标转移到实现社会主义现代化建设上来，由“阶级斗争为纲”转为以“经济建设为中心”，全国上下掀起了经济建设的大潮，以GDP为导向，从国外和外地招商引资，出现了无数个造纸厂、化工厂、冶炼厂等，污染了土地，也污染了水质，清澈可见的江流逐渐变成任人排放的臭水沟，河水由可以游泳饮用到不能游泳饮用，导致整体环境破坏，严重影响到人们基本生活，对生命健康造成威胁。这一时期可以称为污染放任阶段。这一时期的特点是，尽管中央政府和地方政府一直在强调避免走西方先污染后治理的老路，正确处理经济发展与环境污染的关系，但受到经济发展的正向剌激、官员政绩需要，仍然自觉和不自觉地污染了江河，使中国所有的河流不同程度地受到污染。像黄河和长江，这两条母亲河的源头、中游和下游，也不同程度地受到污染。环境破坏的直接后果是人们生活质量下降，在此背景下，整个社会被迫放弃“经济至上”的行为模式，进入江河管理的第三个阶段，治理修复阶段。通过关停并转一些企业，对江河有重大污染的企业逐渐减排或搬迁，江河进入修养生息状况。

从江河管理的三个阶段可以发现，经济发展、社会发展与环境保护是一对矛盾体，只有遵守自然运行规律、经济发展和社会发展规律，才能寻找到他们的协调平衡点，否则，人类社会有可能在短期内或某一个方面表面上占了一些便宜，但从长期或整体来看就会失去生命的价值和尊严，威胁自己的生存与发展。

二、社会组织与地方治理

传统社会管理，基本上是由政府一个主体全部处置，企业和社会组织都是附属品，没有自身的独立性和主体性。随着市场经济的发展与社会需求的多样性，政府无法回应社会的各种需求，更无法在短时间内高效地完成任务，这就给企业和社会组织提供了发展的空间。社会组织借助它熟悉服务对象、了解顾客需求和高效完成任务的特性，提供专业化的服务，获得了政府和企业都无法提供的机会，社会组织由此赢得社会服务的主体地位，与政府一起高效提供公共服务。这样，社会管理逐渐向社会治理转变，政府主导的单一中心向企业和社会组织多中心转变，在江河管理中表现得特别明显，社会组织，尤其是环境保护组织出于环境保护的需要，向当地政府提供江河污染信息，通过诉讼程序对污染企业和当地政府施加影响，如常州毒地案，中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会和自然之友等环保组织向常州市中院递交诉讼立案材料，对3家化工企业提起公益诉讼。社会组织希望通过各种途径迫使政府和企业执行国家的环境保护政策，切实保障江河沿岸人们的基本生存权益。当然，在地方治理过程中，当地政府、社会组织与企业之间围绕着江河污染的规模与程度、治理的时间长短和费用多少等问题进行了持续的博弈。经验表明，只要一个地方社会组织抗争能力强和在国内外的影响力大，这个地方的污染规模就会缩小，程度就会下降，自然环境的保护就会越好。21世纪初期的怒江水坝建设的争论，以及后来温家宝总理的批示和水坝的停建，就反映出绿家园、自然之友、地球村等这些环境保护组织所发挥的积极作用。从理论上讲，江河属于公共物品，由政府提供管理与服务，但在使用过程中，企业通过搭便车的方式，污染水源，最大程度上获取利润，再通过税收交给政府，表面上企业和政府都得到了利益，但实际上，江河一旦受到污染，最后殃及百姓，直接威胁人们健康。

无可讳言的事实是，社会组织，特别是环境保护组织在地方治理中扮演的角色非常艰难，虽然几乎所有政府、企业和社会组织都毫不怀疑环境保护的重要性，但在实际过程中，恰恰以利潤追求、GDP产值和政府绩效来考量，这就是为什么环境保护组织或其他社会组织为了保护江河不被污染做了大量的工作而最后收效甚微的原因所在。

当然，在江河治理中，社会组织要发挥积极作用需要具备一些条件：一是社会组织的内部治理结构运行优良。因为只有社会组织自身保持较好的状况，才能有效发挥作用；二是社会组织具备较高的能力水平。社会组织能力有许多方面，但最为主要的是信息获取能力、危机处置能力、传播影响能力、社会交往能力等。三是社会组织领袖的素质较高。作为一个社会组织，能够在江河治理中发挥出特殊的作用，应该与这个社会组织领导人关系密切。

三、制度化建设、决策科学化与公众参与

为了做到江河治理的良性化运转，有必要做好以下几个方面工作：一是尽可能确保理念与行为一致性。尽管在观念上，环境保护这个概念像民主和自由概念一样，人人赞成无人反对，但在具体实践过程中就无法确保不打折扣。打折扣的关键还是行为趋利，政治利益、经济利益与环境利益之间的矛盾与冲突。二是制度化建设。江河治理呈现碎片化的管理，无法达到整体性的效果，这在跨流域治理中尤为突出，各个地方政府没有统一的协调，各以“利”和“块”为重，结果无法产生整体效应，美国田纳西河流域设置全国统一的管理机构的经验值得中国制度化建设借鉴。江河治理，最关键的还是领导重视，只要党政一把手把环境保护列入工作中的头等大事，污染问题也就解决过半。目前在全国各地推行的由江苏无锡市在治理太湖水质污染经验而来的党政一把手领导担任“河长制”，就是江河治理中制度化的又一种表现形式。三是决策科学化。江河治理中政府的主导作用不可小视，由经验性决策转化为科学决策，是当务之急，改变凭主观感受作出决策的传统习惯，根据自然发展的规律和社会发展的规律作出决策，符合江河演变的自然规则。在决策科学化的同时，需要听取智库机构的意见，确保江河治理信息的全面性和真实性，政府在决策过程中做到听取各种意见，从中选择最佳的决策方案，最大程度上满足各种需求。对污染江河严重或屡次违规的企业采取坚持果断的措施，不给企业以任何借口的机会。四是公众参与。江河治理不仅仅涉及到政府、企业和社会组织，而且还是与每一个公众的权益直接或间接相关。政府圈、企业圈与社会组织圈都有不同的职责与角色，但在江河治理中，仅仅一个政府圈、一个企业圈和一个社会组织圈都无法完成预期的目标，只有相互之间互动才能达到高效，圈与圈之间的联结点，就是公众。每一个公众，都生活在每条江河的各个部分，只要每一个公众都能视环境保护为生命，随时对江河污染保持警惕，把江河治理作为每个公民应尽的义务，敢于发布江河污染的信息，敢于拿起法律的武器与违规的地方政府和企业作抗争，江河治理才会有明显的好转。通过公众参与，监督政府和企业的行为，纠正政府与企业不当行为，把江河污染消亡在萌芽之中，只有如此，河流会渐趋自然，保持生态均衡。

显然，江河治理是一个系统工程，不是某一个因素导致污染，而是由多种复杂因素构成。为了做到江河治理的有效性，有必要充分发挥社会组织，尤其是环境保护组织“啄木鸟”的特殊作用，通过政府和企业转变观念和行为，对江河治理采取一系列合理的制度化安排，提高政府决策的科学性和民主性，鼓励公众参与，监督政府和企业的不当行为，还江河一个纯生态的环境。