气候变化背景下我国环境法的应对策略

◎张娜

民间视线

气候变化背景下我国环境法的应对策略

◎张娜

气候问题是一个全球性问题，与每个人息息相关，正是由于气候变化的特殊性，气候变化下我国环境法相应也需要进行调整。加强环境法律法规的建设，提高环境法在实践中的操作性，是当前环境法需要改善的地方。本文以气候变化背景下我国环境法的应对为研究对象，首先分析了我们现在所面对的环境问题，然后提出我国现行环境法中存在的问题，最后比较系统地就完善我国环境法气候变化应对机制内容进行了分析。

一、引言

随着世界经济的发展，相伴而来的环境问题已经成为当前最受关注的全球性问题之一，气候变化问题是生态建设和环境保护的问题，与能源、水资源、食品安全和人类健康等方面一样，与国民经济和社会发展有着直接与紧密的联系。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》 的签订，标志着国际机制的建立，解决气候变化问题的国际法律机制的建立和发展，反映了对气候变化努力的所有方面话题1. 杨白，气候变化背景下我国环境法的应对[D].中央民族大学，2012。。

我国面临着日益恶化的气候状况，这就亟须建立健全气候变化的环境响应机制。我们应以五大发展理念为指导，借鉴发达国家先进立法经验，发展和完善我国环境法律法规规定，坚持以人民为中心的发展思想与价值理念，顺应人与自然和谐共存的客观要求。2015年1月19日至21日，习近平主席在云南考察工作时指出，要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。党和国家对生态文明建设的高度重视，为我们健全与调整环境法律制度提供了重要的基础与前提。

二、我国应对气候变化的环境法发展进程

（一）发展历史

中国是发展中国家，需要同时推进工业化、城镇化、市场化、信息化，消除贫困、实现共同富裕是重要任务。但中国政府非常关注全球气候变化问题，自1992年联合国环境与发展会议后，中国政府率先组织制定了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并从基本国情出发采取了一系列政策和措施。中国是世界上温室气体排放量第一的国家，由于经济快速增长，排放量需求增大，但排放空间越来越小，使得中国经济发展背负着沉重的环境压力。中国不在“议定书”附件工业国之列，不承担减排任务，但作为一个负责任的国家，中国已经在减排上做出了卓有成效的努力。在立法方面，中国自1997年通过《议定书》后，已推出了一系列减排相关立法，如2015年修订《中华人民共和国大气污染防治法》、2005年制定的《中华人民共和国可再生能源法》，以及2016年修订了《中华人民共和国节约能源法》等等2. 周立波. 气候变化与人权保护——基于环境法与人权法的理论考察[J]. 云南师范大学学报（哲学社会科学版）,2011,05：34-40.。

此外，国务院发出“关于科学发展观的实施和加强环境保护的决定”及一些行政规章和规范性文件。这些法律、行政法规和规范性文件制定了具体的污染物指标的要求，表明中国政府高度重视节能减排工作，已经采取了一系列有效措施，节约能源，减少污染和温室气体的排放。如2007年国务院发布了《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，方案规定“十一五”期间，中国主要污染物排放总量减少10%，特别引人注目的是，该计划要求政府建立节能减排责任制，将节能减排指标纳入地方经济和社会发展综合评价系统，成为企业在绩效评价和主管领导综合评价的主要内容。这是一次重大修正，更改了近30年的业绩评价标准。在政府管理价值目标追求，尤其是节能减排方面，对改善环境质量产生重要影响。

（二）发展现状

2008年10月制定的《中国应对气候变化的政策与行动》，全面介绍了中国应对气候变化的政策与努力，以及落实《应对气候变化国家方案》所取得的进展和成果，阐述了中国积极应对气候变化的立场与观念。该报告表明，中国政府正以对中华民族和全人类长远发展高度负责的精神，坚定不移地走可持续发展道路，大力提高应对气候变化和对全球气候保护不懈努力的能力。

2007年，联合国气候变化会议在印度尼西亚巴厘岛举行。中国在会议上发布了《中国应对气候变化国家方案》，不仅彰显了中国政府的立场和积极应对气候变化的决心，也体现了中国政府以更加开放和负责任的态度参与应对气候变化国际合作，这使中国在这次会议上的谈判更加积极与活跃。《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书德博埃尔在新闻发布会上称，“在推动气候大会在后京都时代谈判取得进展方面，中国的努力，是令人鼓舞的，而且具体。”2008年9月，国家环保总局升格为环境保护部，可以更多地参与国家的综合决策，如推进气候变化等环境问题纳入国务院重大决策等3. 柯坚,何香柏. 环境法原则在气候变化适应领域的适用——以欧盟的政策与法律实践为分析视角[J]. 政治与法律,2011,11：27-35.。可以说，在全球气候合作过程中，中国以一种更为自信的态度主动参与国际事务和风向标合作。

三、我国环境法在应对气候变化问题上存在的不足

（一）环境法体系结构不健全

1.缺少综合性的环境基本法

虽然中国已经通过了环境法律，基本形式由《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等单行法构成环境法律体系，但由于监管环境的全面发展与环境法综合活动缺乏的原因，导致单向法出现矛盾、重叠和差距，在实际操作中不利于中国的环境保护和气候变化4. 郭冬梅. 《气候变化框架公约》履行的环境法解释与方案选择[J]. 现代法学,2012,03：154-163.。环境基本法在一国的环境法律体系中起着举足轻重的作用，它不但能为单行法的制订或修订提供法律依据，同时还能补充单行法中的漏洞，况且仅仅依靠单行法的话，在全局性战略性问题上，难免捉襟见肘。

2.现有体系缺乏细则且操作性不强

针对高能耗高排放的现实，我国出台了《可再生能源法》。然而自此单行法于2005年出台以来，尚未对其展开进一步实践性的指导细则、规范或司法解释。从表面看，现有法律法规的确针对中国大气层破坏和气候恶化做出了相关规定，对唤起相关企事业单位和社会公众对环境问题的关注起到了作用，但实践中却由于单行法概念性指引得不到说明，且对特定条款定义缺少具体操作性规定而大打折扣。由此可见，在我国目前环境法体系中，尤其迫切需要做的是对法律法规的规定作出及时有效解释与修订以及实施细则的及时跟进。

（二）《环境保护法》内容不完善且国际条约落实不畅

1.控制温室气体排放的相关制度未得到落实

国家发展与改革委员会就此问题曾经进行过一些调整与规定，成果之一就是制定了《能源效率标示管理办法》。该方法从细节和排放技术方面对能源应用进行了规范，但其仍属于部门规章，法律实施效力较低。不难看出，如何从源头着手，限制高能耗，通过各种机械设备系统有效识别高排放，实现能源消费的增长和降低温室效应有效控制，在我国相关发展规划和立法工作中显然没有形成深刻理解和判断。

2.没有体现《气候变化框架公约》和《京都议定书》中的相关要求

在发改委、科技部和外交部的联合工作下，我国虽然在《公约》以及《京都议定书》等相关规定的指引下制定了确保其在国内具体运行的相关法律法规，但关于此项内容的规定同样因为法律层级较低而无法产生真正意义上的影响。《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》自出台以来对提高能效、可再生能源开发应用、资源循环使用等有许多详细规定，也证实了许可证的条件。

管理和实施程序的制定说明在国际公约履行方面，我国是有合理计划和具体实践的。但必须承认，在落实方面我们还有很多工作要做。清洁发展机制与气候变化涉及内容很多，应当由有关环境保护的法律作出规定。此外，中国也可以在清洁发展机制中引入强大的外部资金支持和技术援助，这对于中国经济建设和环境保护将起到积极的促进作用。

（三）法律责任缺乏且监管制度不健全

造成我国环境问题的一个重要原因是环境立法相关法律责任的规定不明确，对违法处罚不能形成足够威慑。如《电力法》第34条规定，供电企业和用户应当遵守国家有关规定，采取有效措施，确保安全用电、节约用电和电力工作计划；《节约能源法》第21条规定用能单位应当按照合理用能原则加强节能管理，制定并组织实施本单位节能技术措施以降低能耗；《大气污染防治法》第19条第1款规定企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量小的清洁生产工艺，减少大气污染物的产生5. 朱雯. 环境法对全球气候变化的回应[J]. 三峡大学学报（人文社会科学版）,2013,02：94-100.。然而，以上这些义务性条款都没有配备相应的责任性条款。

我国目前的问题不仅是法律不健全，执法也存在问题。虽然《水污染防治法》第十五条明确规定“企业事业单位向水体排放污染物，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按国家规定支付超额排放费用。”但某些地区和部门为了发展地方经济，特别是经济相对落后地区，不仅不支持环境保护部门排污费依法征收，还为污染企业说情，采取行政干预、地方保护。对于行政处罚的执法，甚至向法院申请拒绝缴纳排污费，使本来就难以实施的行政处罚成为了一纸空文。

四、我国环境法应对气候变化的法制完善

（一）健全环境法律体系并制定环境基本法

政府应履行环境保护职责，推动经济发展方式的转型。在一些发达国家，如美国和日本，上世纪70年代以后，国内的环境立法是“爆炸”式的发展，环境立法在其领域发挥的保障经济和环境可持续发展的重要作用，是其他调整手段所难以企及的6. 刘惠荣,陈奕彤. 国际环境法视角下的气候变化议题——挑战与应对[J]. 山东警察学院学报,2013,03：5-12.，而环境基本法更是在环境立法体系中发挥着最主要作用。环境基本法的制定，必须建立在符合生态规律的环境科学基础之上，新制定的环境基本法应当增强法律的可操作性，明确规定相关主体(包括主管部门)的权利和义务、管理制度、财政措施、相关目标和法律责任，便于相关政府部门依法行政和开展有效的执法监督工作。

（二）建立循环经济促进法律体系

德国在循环经济立法方面一直走在世界的前列。早在1972年，德国就颁布了《废物处理法》。1991年德国颁布了《包装废弃物处理法》，1996制定了“循环经济和废物管理法”。根据不同类型的浪费，分别制定单独的法律。具体包括《废旧汽车处理条例》（1998年）、《废电池处理条例》（1998年）、《关于处理电子废物和电力设备的条例》（1999年）、《关于市政垃圾的填埋条例》（2000年）和《关于废木材的处理条例》（2002年）等等。

我国循环经济法律制度的建立必须首先建立基本和全面的环境法律；其次，结合实际情况需要建立专门的循环经济法律法规。根据我国的具体实际情况，借鉴一些国家的经验，特别是德国的立法实践，对我国循环经济立法的提出以下建议。

第一，制定可以和《清洁生产促进法》对接的《循环经济促进法》，明确循环经济基本原则和具体制度。

第二，对《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等和其他环境保护专项法律进行修订，明确资源节约和循环利用。

第三，制定规则和循环经济的相关规定。由于中国目前能源过度消耗，因此，循环经济立法应着重于促进有效利用和节约能源。

（三）完善能源与资源政策和法律

在市场经济条件下，能源和资源立法应体现政府引导与市场运作相结合，行政措施与经济激励措施相配套的精神。在立法中明确规定能源和资源的产权机制、价格形成机制、市场交易机制，在宏观引导的前提下充分发挥市场机制配置资源的作用。具体建议如下。

第一，鉴于我国现行《可再生能源法》过于宏观，应尽快完善法律法规体系，特别是在可再生能源行业的补贴和税收优惠政策方面，使《可再生能源法》具有可操性。

第二，遵循市场经济规律推进《可再生能源法》的实施，建立可再生能源融资体制、价格体制、交易体制等。

第三，《可再生能源法》作为能源法体系的一部分，我们要在实践中密切关注基本原理和能量一致的方法，协调与其他相关能源、可再生能源的发展。

（四）完善配套体制强化法律责任体系

法律实现离不开法律责任的保障，完善法律责任制度，也是中国应对气候变化环境法律体系的重要内容。

如何设置合理的法律责任，以及建立科学的相关气候变化的立法内容，决定了气候变化机制能否发挥最好功能和效益。因此，在完善中国气候变化响应机制过程中，对相关法律所规定的“温室气体排放控制”法律义务要在其“法律责任”部分中作出配套规定，最大限度杜绝“法律义务虚置”的现象7. 大塚将也（Masaya Otsuka）. 后《京都议定书》时代气候变化的法治化研究[D].哈尔滨工业大学,2013.，加强环境保护义务执行，促进环境可持续发展和当代气候变化需要，建立相应法律责任制度。将环境成本会计制度、环境税收制度、“三同时”制度和污染集中委托加工系统处理相结合，坚持达标排放合法、超标排放违法并处罚的责任制度。

五、结语

气候自地球诞生之日起就在自然而然地发生着变化，但是人类生产生活无疑推动了气候的不合规变化。因此，气候变化就成为国际社会普遍关注的全球性环境问题。在依法治国的原则下，法律作为最权威和重要的国家调整手段，对保护国家经济持续健康发展负有重要责任和历史使命。改善中国环境法律体系，建立以战略管理为核心，以可持续发展为导向的应对气候变化和监管的法律制度，切实提高我国环境法应对气候变化能力是我们刻不容缓的任务与责任。

（责任编辑 陈莹）

● 张娜，中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律部副主任。