生育保险与基本医疗保险合并实施的问题分析

卫聪聪

(吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012)



生育保险与基本医疗保险合并实施的问题分析

卫聪聪

(吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012)

2017年2月4日，生育保险与基本医疗保险合并实施启动试点工作。这标志着社会保障制度内两险合并的首次尝试由理论进入到实践。两险的合并实施，既是适应经济新常态、应对人口老龄化、建立更加公平更可持续的社会保障制度体系的重要举措，也是落实党和国家社会经济发展战略目标的重要举措。本文通过阐述两险合并实施的历史发展和理论意义，进而试图分析在实践中两个保险项目合并实施时应注意的问题，为以后的理论推广到实践提供理论借鉴。

生育保险；基本医疗保险；保险基金

生育保险与基本医疗保险合并实施，是社会保障制度发展完善的重要表现。生育保险制度建立之初是为了保障育龄妇女的生育权利，但随着经济发展和社会保障体系的不断完善，生育问题作为医疗问题的一部分而不断存在并发展，因此，生育保险与基本医疗保险的合并成为必然。

一、两险合并实施的背景要求

(一)发展历史

1994年12月，劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》，其中提出企业按不超过1%的资金向劳动部门所属的社会保险经办机构缴纳生育保险费。2015年，人社部、财政部发布关于阶段性适当降低生育保险费率的通知，提出自2015年10月1日起，将生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%。2016年4月，人社部、财政部联合发文指出，生育保险和基本医疗保险将合并，具体实施办法待国务院制定。2017年2月24日，人社部启动生育保险与基本医疗保险合并试点工作，试点城市有邯郸、晋中、沈阳、泰州、合肥、威海、郑州、岳阳、珠海、重庆、内江和昆明。试点期限为一年。这是我国社保制度内部两个险种合并试点推广的初步探索。

(二)必要性分析

生育保险自实施以来，面临着诸多问题，与制度建立之初的目标背离，具体包括覆盖面过小、公平原则无法体现、覆盖人群少、无法实现互助共济；地区间基金差别过大，发达地区基金缴存和给付额高，贫困地区则情况相反，拉大地区差距等问题。但生育保险的建立是有必要的，因为，它可以维护女性的合法生育权益，促进社会性别平等和社会结构完善。因此，对生育保险的结构性调整则成为必要。

将生育保险和基本医疗保险合并实施，是党的十八届五中全会和国家“十三五”规划纲要提出的任务要求。推进两项保险合并实施，做好两项保险合并实施，可以让更多职业妇女享受到生育保险待遇，进一步解决部分育龄女“不敢生”问题，有利于全面实施两孩政策。可以充分体现社会一体化运行的要求，有效整合管理资源，有利于提升管理服务效能。可以提高基金共济能力，加快生育保险扩面步伐，有利于可持续发展。

通过整合两项保险基金及管理资源，强化基金共济能力，提升管理综合效能，降低管理运行成本。合并实施不是简单地将生育保险并入医疗保险，而是在保留各自制度功能的前提下，按照新的发展理念，通过制度政策衔接、整合资源，实现一体化运行管理服务，探索建立更具协调、灵活、高效的运行机制，包括参保扩面机制、待遇保障机制、基金管理机制、医疗服务激励约束机制、统一经办管理机制。要按照两项保险的制度要求和运行管理的客观规律，统一参保登记，进一步扩大生育保险覆盖人群，更好地发挥生育保险的保障功能。统一基金征缴和管理，确保基金征缴到位、监管到位、支出管理到位，杜绝跑冒滴漏。统一医疗服务管理，借鉴医疗保险管理措施和平台，规范生育医疗服务行为。统一经办和信息服务，提升社保经办服务水平，确保经办业务不中断，参保群众更便捷，社保信息更安全。要确保职工生育期间的生育保险待遇不变。同时，要妥善处理好合并实施的制度和政策衔接。

生育保险保障的是女性在特殊阶段的医疗权利，与医疗保险密不可分。当前，基本医疗保险自从2003年建立以来，发展迅速，覆盖面和覆盖率都远超过生育保险，并且发展水平和体系都比生育保险完善。因此，在医疗保险渐渐发展完善时，从制度顶层设计的宏观战略眼光来看待，将生育保险和基本医疗保险合并实施，不仅是微观范围内的险种合并，扩大制度覆盖范围，更是宏观意义上制度整合与一体化发展的需要所在。

二、两险合并的理论意义

(一)有利于制度覆盖面的增加和扩大，保障女性的合法权益

2016年人力资源与社会保障统计快报显示，截止2016年末，医疗保险参保人数高达74839万人，而生育保险的参保人数仅有18443万人。生育保险并入医疗保险，将在非正规部门就业女性或以非正规方式就业女性涵盖进来，有效增加了制度覆盖人数，扩大了社会保险制度的覆盖率，使得制度实施作用得到进一步体现。

我国的生育保险制度主要是职工生育保险，主要保障的是女性职工在生育期间的合法权益，或者虽提及到保障男性职工家属的合法生育权益，但主要目的都是为了保障职工的生育权利，除此之外，失业妇女等这类群体的生育权利无法通过生育保险系统得到保障。因此，将生育保险并入医疗保险，既可减少缴费程序，同时更重要的是扩大受益群体，使得女性的生育权利作为国民的一项基本待遇得到保障。

(二)基金共同结算，提高基金互助共济的规模效应

截止到2016年底，统计快报显示医疗保险基金的收入高达12751.1亿元，基金支出仅有10548.9亿元，而生育保险基金的收入519亿元，比上年增加23亿元，增长4.64%，基金支出为526.8亿元，基金支出比去年增加119.8亿元，增长29.4%。这主要是由于国家实行的“放开二孩”政策导致，生育保险基金实行现收现付制，支出的大幅增长使得生育保险基金面临给付压力，两险合并，符合保险理论的大数法则。同时，基金的共同筹集与支付也增加了互助共济的规模效应，减少了管理成本和信息成本。

(三)项目的整合统一，有利于实现制度公平

社会保障制度中包括社会救助、社会保险和社会福利三个主要组成部分。其中，社会保险包括“五险一金”，生育保险并入医疗保险，减少险种的同时，将生育保险与基本医疗保险合并，既有利于解决制度覆盖范围内的纵向不公平问题，同时也有利于解决由于地区差异导致的横向不公平问题，医疗保险基金的省级统筹甚至全国统筹的实现，将有利于全国范围内缩小待遇差距，实现机会公平。保险项目的整合统一，在制度设计上更加考虑了避免由于制度碎片化造成的不公平问题。

总之，生育保险与基本医疗保险的合并，是相互促进、共同发展的。既有利于更多人群享受到生育权利待遇，又有利于医疗保险内部的项目统一和发展；在基金方面，二者的缴费和给付方式也可以相互借鉴，综合预付制与后付制的优缺点，根据具体的医疗项目和鉴定标准进行科学考量和划分。

(四)两险合并实施，有利于减少管理成本，提高运作效率

生育保险与基本医疗保险，在内容方面存在很多交叉性。在医疗鉴定时，生育保险包括生育医疗待遇和生育津贴补助两项内容。生育津贴补助指的是为职工提供正常工资以维持生活水平，而生育医疗待遇则指的是育龄妇女在医院进行的有关分娩前后的医疗服务。然而，在实际操作过程中，由于生育本身属于医疗问题，所以，很多项目和内容也与医疗保险的保障内容有所重合，使得二险实施时增加了重复界定和计算的成本。二险合并实施后则可以免去重复的待遇计算程序和操作成本，大大提高了医疗机构及利益相关者的运作效率，节省了有关的人力物力，从而有利于促进社会经济的持续发展。

三、生育保险并入医疗保险时的注意事项

(一)承担缴费与待遇享受的关系

生育保险与基本医疗保险合并实施后，之前已经在生育保险项目里面缴费的单位面临着基金转移和改变缴费标准的问题，而且生育保险中个人不缴费，但是基本医疗保险实施的是国家、企业和个人三方负担的问题。因此，两险合并后个人缴费面临着增加压力。并且基金规模的增大，使得基金投资运营的风险也加大，基金的安全性受到挑战，基金给付压力增加。为了应对这样的问题，两险合并实施后，应遵循权责统一的原则，首要明确的是，两险在缴费和待遇享受上的标准和资格条件等问题，缴费义务与待遇享受的权利都应对应存在，尤其是对于此前未被纳入生育保险的群体，在两险合并实施后应努力提高覆盖率，使得所有国民可以充分享受到生育保险权利待遇，而对于在此前已经缴过生育保险费的人群来说，则应注意险种合并前后的衔接问题，保证缴纳生育保险费时所享受的生育补助和生育津贴的标准和水平不下降。

(二)顶层设计和配套设施的关系

顶层设计是指两险合并实施所依据的制度政策和方针原则，主体主要包括人社部有关部委、中央政府以及地方政府，内容依据主要是指人社部和有关部委在政策出台前所做的征求意见，结合我国现阶段社会保障发展的实际状况所作出的关于两险合并实施的决定。这些是国家作出的顶层制度设计，各地方都是根据国务院下发的大政方针进行区域性的调整。配套设施是指生育保险在此之前作为独立险种而存在，有其运行的整套规则与秩序，两险合并后利益相关者包括经办机构在内的配套设施需要进行调整。机构的增减变化都需要以智能需要为机构设置依据，两险合并实施后不论采用何种结算方式，都需要对现有的医疗机构进行调整，包括机构定位和机构职能等方面，在试点过程中就要进行理论制度的建构，以指导实践操作。

(三)中央与地方的关系

在我国，由于行政区划的原因，使得中央与地方成为相互作用和相互影响的统一体。两险合并实施作为一种社会政策，其制定和发展都有着自身遵循的框架体系，但是在统筹层次方面，生育保险的发展历程较晚，发展还未成体系，主要集中在市县级统筹，并且地区差异和操作流程差距明显，将生育保险与基本医疗保险合并实施，则面临着水平参差不齐，统计口径宽窄不一等问题，除此之外，险种的合并实施必然遭到既得利益集团的反对，更加大实施难度。这时中央作为制度的最初推动者与执行者，需要充分协调地方间关系，尤其是面对地区差异较大的东部发达地区和中西部欠发达地区的协调。因为，两险合并实施后提高统筹层次时，必然会出现基金在省级范围内互助共济的问题。这时中央需要充分把握大局，制定的缴费和待遇享受标准，既不损害发达地区人民的缴费积极性，又能保障欠发达地区人民的待遇享受。在中央统一原则的前提下，充分考虑各地区的差异性，做到求同存异，减小改革阻力。

(四)政府与企业的关系

生育保险与基本医疗保险合并时需要正确处理政府、企业与个人之间的关系。首先，政府担当的角色应该准确定位，在社会保障制度建设中，政府所承担的角色是多重的。既是制度设计和制度实施与执行者，又有资金承担这部分的角色。因此，政府在两险合并时更应注意与企业和个人划清界限，坚持权责统一的原则。具体说来，在生育保险项目中，政府参与制度的制定但主要是制度的实施者，在基金筹集方面，政府负责兜底，基金给付过程中政府承担的则是监督和管理角色，但在医疗保险中还涉及到公立医院改革，公立医院是由政府直接创办的，政府规制着不同医疗资源的分配。改革开放以来，虽然有所放开，允许竞争，但政府在医疗机构尤其是公立医院的职能和定位，至今尚无清晰的界定。因此，生育保险与基本医疗保险合并后，政府的角色定位需要从制度建设方面、基金筹集与给付方面等进行明晰，以确保政府职能清晰化。其次，两险合并后一定程度上企业负担减轻，因为生育保险中个人不缴费，企业是主要缴费责任主体，而医疗保险中的缴费责任则是由国家、企业和个人三方负担。两险合并后缴费责任由三方负担，并且会综合考虑费率问题。这将大大降低企业的资金压力和负担，同时纳入个人缴费也有利于规避个体的道德风险问题。

政府在生育保险与基本医疗保险项目合并实施中承担的不仅是制度设计问题，而且是作为实施主体与企业有着密不可分的关系，尤其是在我国还处于社会主义发展的初级阶段，政府的定位和职能都有待厘清。同时，社会主义市场经济下的企业，不仅作为经济利益主体和经济单位而存在，更多地承担了社会职能。这就不可避免地造成企业负担增加，加剧企业与政府间的角色冲突。社会保障制度中政府与企业的角色互相补充，共同促进，但在具体的保险项目中，既存在中央与地方的利益协调问题，又存在政府与企业间的矛盾处理问题。因此，在首度实施的社会保障制度内两个保险项目的合并还处在探索阶段，更需要遵循以往制度中处理政府与企业关系的规律，包括企业在市场中占据主要地位，政府负责规制和调控这些原则的把握。

总之，生育保险与基本医疗保险，此前作为相对独立的两个保险项目，在合并实施时不仅应该注意保险项目本身所涉及的基金和人群，更应注意相应的配套设施和主体关系。因为，只有正确及时地处理好顶层设计与配套设施、中央与地方和政府与企业的关系，才能使制度的功能得到切实发挥，使制度作用得到持续性体现。

[1]杨燕绥,刘跃华. 生育保险并入基本医疗保险的问题研究[J].中国人力资源社会保障,2016(12):31-33.

[2]卢纯佶,程琳敏. 生育保险与基本医疗保险合并实施的思考[J].中国人力资源社会保障,2016(12):34-35.

[3]王丽彬.浅析职工生育保险和基本医疗保险合并实施的合理性[J].人才资源开发,2016(14):185.

[4]张鹏,马琳,孙权,刘阳. “两险合并”设想对缓解女性就业隐性歧视的影响探析——基于对若干民企管理者的访谈研究[J].经营管理者,2016(17):13-15.

[5]关于在生育保险和基本医疗保险合并实施中进一步落实生育保险待遇的建议[J].中国妇运,2016(3):31-32.

[6]远峰. 也谈谈医疗保险与生育保险合并[J].天津社会保险,2016(1):47-48.

[7]梁艳华,李菲菲,王传华. 将生育保险纳入医疗保险之中的可行性分析[J].劳动保障世界(理论版),2012(9):48-51.

[8]李云娅. 泉州市生育医疗保险制度整合研究[D].华侨大学,2013.

[责任编辑：焦柳英]

Analysis on Integrated Implementation of Maternity Insurance and Basic Medical Insurance

Wei Congcong

(JilinUniversity,Changchun130012Jilin)

In February4, 2017, the pilot work of integrated implementation between maternity insurance and basic medical insurance are started. This marks the first attempt of two insurances integrated in social security system from theory into practice. The merger of two insurances implementation is an important measure to adapt to the new economic norm, to cope with an aging population, to establish a fairer and more sustainable social security system, which is also an important measure to implement the party and the country’s social and economic development strategy. Through describing the historical development and theoretical significance of implementing the merge of two insurances, this paper tried to analyze the problems should be noted in the practice of two insurances project, providing theoretical reference for the future theory to be extended to practice.

Maternity insurance; Basic medical insurance; Insurance fund

2017-03-18

卫聪聪，女，河北沧州人，社会保障专业硕士研究生。研究方向：农村社会保障。

F840.684

A

1672-1047(2017)02-0061-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.02.18